Африканская хартия прав человека и народов 1981 года

Хотя попытки создать африканскую региональную систему защиты прав человека предпринимались и ранее, однако реальный процесс ее создания по инициативе ОАЕ берет начало в июле 1979 г., когда такое решение было принято на Ассамблее глав государств и правительств ОАЕ, проходившей в столице Либерии Монровии. По инициативе Сенегала и Маврикия (по инициативе президента Сенегала Л. Сенгора) и при поддержке Нигерии и Уганды было выдвинуто предложение о том, чтобы на Ассамблее глав государств и правительств ОАЕ была принята резолюция, которая положила бы начало процессу выработки африканского регионального акта по правам человека. Впоследствии на сессии Ассамблеи глав государств и правительств ОАЕ в июле 1979 г. была принята резолюция, в которой содержался призыв к Генеральному секретарю ОАЕ: «а) привлечь внимание государств-членов к ряду международных конвенций, ратификация которых могла бы содействовать укреплению борьбы африканских стран против таких негативных явлений, как апартеид, расовая дискриминация, наемничество и ряд других; Ь) в кратчайшие сроки организовать в одной из африканских столиц проведение встречи высококвалифицированных экспертов в целях подготовки проекта „Африканской хартии нрав человека и народов, в рамках которой предусматривалось бы среди прочего создание органов, целью которых является содействие развитию и защите нрав человека и народов“».

Следует подчеркнуть, что за этим призывом последовало важное мероприятие, проведенное по инициативе ООН. В Монровии с 10 по 21 сентября 1979 г. состоялся региональный семинар, в задачу которого входило обсуждение вопросов, связанных с созданием Африканской комиссии по правам человека. К этому времени ООН уже несколько лет выступала за создание в Африке регионального механизма, в ведении которого бы находились проблемы, связанные с правами человека. Семинар в Монровии можно рассматривать как кульминационный момент усилий, предпринятых ООН в этом направлении. Отдел по правам человека Секретариата ООН подготовил проект, который был предложен в качестве основы для обсуждения на семинаре. На семинаре было принято «Монровийское предложение по учреждению Африканской комиссии по правам человека», которое было передано на рассмотрение в ООН.

С 29 ноября по 8 декабря 1979 г. в Дакаре прошла встреча группы африканских экспертов во исполнение положений резолюции, принятой Ассамблеей глав государств и правительств ОАЕ в июле 1979 г. В ходе этого мероприятия был принят руководящий принцип, согласно которому в Африканской хартии прав человека и народов должно найти отражение африканское представление о правах человека, она должна основываться на африканской концепции законности и служить потребностям Африки.

В итоге работы встречи экспертов появился рабочий документ, подготовленный г-ном Кеба Мбей, в то время занимавшим пост председателя Международного Суда ООН. В работе над этим документом ему помогали декан юридического факультета Дакарского университета и один из судей Верховного суда Сенегала. Предложение, известное как «предложение Мбей», базировалось главным образом на положениях Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Американской конвенции о правах человека 1969 г. В «предложении Мбея» в качестве основы для создания институциональных механизмов использовалось «Монровийское предложение». Встреча группы экспертов завершилась принятием итогового документа, отличного от рабочего документа, подготовленного Кеба Мбеем.

Проект документа, подготовленного экспертами на встрече в Дакаре, должен был быть представлен для рассмотрения группе правительственных экспертов. Данное мероприятие было запланировано на 24 марта 1980 г., но так и не состоялось из-за отсутствия необходимого кворума. Некоторые полагают, что такая ситуация связана с целенаправленными попытками ряда государств, не осмеливавшихся в открытую саботировать создание всеафриканской конвенции о правах человека, сорвать наметившийся процесс. После этой неудачи Генеральный секретарь ОАЕ решил сменить тактику действий. Вместо специальной встречи правительственных экспертов он инициировал проведение конференции на уровне министров юстиции. По его инициативе президент Гамбии провел встречу министров юстиции африканских стран в столице страны г. Банжуле с 9 но 16 июня 1980 г. На этой встрече был представлен проект документа (Хартия), разработанный на дакарской встрече. Успех этой встречи оказался лишь половинчатым, поскольку участники смогли согласовать лишь текст преамбулы Хартии и только 11 из 60 с лишним статей. Время на подготовку и согласование текста Хартии было потеряно ввиду того, что делегации воспользовались предоставленной возможностью лишь для того, чтобы сделать «общие заявления» о ходе реализации прав человека в своих странах. У них возникли вопросы по поводу того, что «комитет экспертов, занимающийся подготовкой предварительного проекта документа, имел слишком узкий состав». После некоторого периода согласований на уровне Совета министров и Ассамблеи ОАЕ группе на уровне министров юстиции все же удалось оформить окончательный вариант проекта Хартии (получивший название «банжульский проект») на своем следующем заседании, которое проходило в г. Банжуле с 7 по 19 января 1981 г. Ускорению процесса принятия всеафриканского документа на второй встрече министров юстиции содействовало два фактора. Первый из них заключался в том, что некоторые члены делегации Верхней Вольты (сейчас Буркина-Фасо) попали под политическую критику после неудачной встречи в Банжуле в июне 1980 г. В связи с этим встал вопрос о том, что «необходимость не только настаивать на правах человека, но и проводить курс на их эффективную реализации» должна предстать в новом свете. Второй фактор представлял собой результат политического давления иного рода: делегаты 17-й сессии Ассамблеи глав государств и правительств ОАЕ потребовали от министров юстиции — участников банжульской встречи «принять необходимые меры с целью скорейшей выработки окончательного документа».

10 июня 1981 г. Эдем Коджо, занимавший в то время пост Генерального секретаря ОАЕ, представил банжульский проект Хартии Совету министров ОАЕ. Совет министров на своем заседании рассмотрел проект Хартии. Ряд министров высказали критические замечания в адрес представленного документа. Среди прочих фигурировали замечания в связи с тем, что существовал риск того, что документ мог быть «неправильно истолкован», а это в свою очередь могло вызвать правовой конфликт с конституциями или законодательствами государств — членов ОАЕ, а также и то, что не было полной ясности по поводу того, что Комиссия не могла вмешиваться во «внутренние дела государств». Кроме прочего отмечался и тот факт, что Ассамблея ОАЕ является единственным органом, который вправе давать толкование отдельным положениям Хартии. Однако Совет министров «принял к сведению» содержание проекта Хартии и передал его, не внеся никаких поправок в текст документа, на рассмотрение Ассамблеи и выступил с рекомендацией к Ассамблее утвердить этот документ.

В ходе проходившей в Найроби 18-й сессии Ассамблеи глав государств и правительств ОАЕ в июне 1981 г. была принята Африканская хартия прав человека и народов. Процесс одобрения Африканской хартии проходил почти незамеченным на самой сессии Ассамблеи. Предложение о принятии Хартии было отложено до полуночи последнего дня заседания Ассамблеи. На том этапе президент Гамбии обратился с призывом принять Хартию. Возможно, по причине позднего часа и усталости после многодневных дебатов главы африканских государств приняли Хартию без обсуждения. (Даже голосования по документу не проводилось.) В итоге Банжульский проект, в который не были внесены поправки и изменения, стал окончательным вариантом Африканской хартии прав человека и народов, несмотря на ряд возражений, высказанных Советом министров ОАЕ.

Таким образом, 27 июня 1981 г. была принята Африканская хартия прав человека и народов^[1]. Африке потребовалось более 30 лет после принятия ЕКПЧ, чтобы создать свою региональную систему защиты прав человека. Со вступлением Хартии в действие в 1986 г. нрава человека получили официальное признание ОАЕ, хотя влияние названного документа имело ограниченный характер вследствие слабого механизма контроля за его исполнением. Африканскую хартию прав человека и народов ратифицировали все 54 государства — члены АС, включая Южный Судан, который 27 июля 2011 г. стал новым 54-м государством — членом АС. Следует подчеркнуть, что африканская региональная система прав человека является самой представительной по количеству государств-участников.

Особенность Африканской хартии состоит в том, что она отражает политическую реальность континента, а также исторические традиции африканских народов и ценности африканской цивилизации. Она существенно отличается от аналогичных договоров регионального характера, принятых в рамках СЕ и ОАГ. Африканскую хартию следует рассматривать в качестве уникального документа не только для африканского континента, но также и в контексте все возрастающего числа региональных договоров в области прав человека, адаптированных к особенностям нужд и интересов тех регионов, в рамках которых они действуют^[2]. К числу наиболее ярких отличительных черт Хартии, которые одновременно представляют и концептуальные новации в области прав человека, относятся признание, наряду с правами человека, прав народов («третье поколение» прав человека); признание неделимости прав человека, под которыми в Хартии подразумеваются права политические, гражданские, экономические, социальные и культурные; признание права на развитие в качестве права человека; провозглашение ряда основополагающих обязанностей, налагаемых на человека в его отношениях с семьей, общиной, обществом, государством, а также другими законно признанными образованиями и международным сообществом; ярко выраженный коллективистский (семья, община, народ) подход к правам человека. Частное лицо должно согласно концепции Хартии отдавать приоритет интересам общины. В качестве ответного шага община принимает на себя обязательства защищать нрава своих членов.

В этом документе в отличие от Европейской и Межамериканской конвенций, но правам человека проводятся различия между сообщениями о единичных нарушениях прав индивидов и теми, которые «свидетельствуют о существовании многочисленных случаев массовых и грубых нарушений прав человека и прав народов» (ст. 58).

Если Африканская комиссия по правам человека и народов на основании изучения сообщений приходит к выводу о наличии в той или иной стране систематических нарушений прав человека и прав народов, она извещает об этом Ассамблею глав государств и правительств. По поручению Ассамблеи Комиссия проводит «всестороннее» расследование таких случаев и представляет ей свой доклад с выводами и рекомендациями. Сообщения, свидетельствующие об отдельных нарушениях прав и свобод человека, Комиссия вообще не рассматривает.

Таким образом, можно сделать два вывода относительно той части Африканской хартии прав человека и народов, которая посвящена правам. Во-первых, как уже указывалось, Хартия на данный момент — единственный международный многосторонний договор, закрепивший так называемое «третье поколение» прав человека. Отсюда вытекает существенный вклад рассматриваемого договора в развитие прав человека. Во-вторых, отдельные права, закрепленные в Хартии, по сравнению с ЕКПЧ сформулированы весьма расширительно, но в то же время гораздо менее содержательно. С одной стороны, это позволяет Африканской комиссии и Ассамблее глав государств и правительств африканских стран более динамично и гибко подходить к вопросу о толковании Хартии и закрепленных в ней прав, адаптируясь к специфическим условиям континента. С другой стороны, юридическое содержание каждой статьи Хартии оказывается ограниченным, что усугубляется весьма частыми и порой неоправданными ссылками на внутреннее право государств — участников Хартии.

• [1] Текст Хартии см.: Международные акты о правах человека: сб. документов. 2-е изд"доп. / сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. М., 2002. С. 887—899.
• [2] Lindholt L. Questioning the Universality of Human Rights. The African Charter on Humanand Peoples Rights in Botswana, Malawi and Mozambique. Dartmouth, 1997. P. 96.