Меры принуждения, применяемые в связи с осуществлением задачи обеспечения устойчивого развития банковской системы и надзора за кредитными организациями

Наибольшее значение для обеспечения деятельности кредитных организаций имеют меры принуждения, применяемые Банком России на этапе так называемого «текущего» надзора. Данные меры принуждения различны по видам и по основаниям их применения и предусмотрены нормами различных статей Закона о Банке России, Закона о банках, Закона о банкротстве, Закона о противодействии легализации доходов, Закона о страховании вкладов. Указанные меры применяются к кредитным организациям и банковским группам^[1]. Рассматривается вопрос (в рамках подготовки проекта новой редакции КоАП) о применении наказаний к должностным лицам кредитных организаций.

Меры принуждения, применяемые по основаниям, предусмотренным Законом о Банке России Закон о Банке России выделяет несколько оснований для применения мер принуждения.

Во-первых, основанием является нарушение федеральных законов, нормативных актов и требований Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации (например, ч. 1 ст. 74).

Очевидно, что Банк России нс может применять меры принуждения в случае нарушения кредитной организацией тех федеральных законов, исполнение и соблюдение которых контролируется уполномоченными государственными органами (например, налогового законодательства), если специальные нормы этих законов нс уполномочивают Банк России осуществлять надзор в соответствующей сфере (например, сфера противодействия отмыванию преступных доходов).

Во-вторых, ч. 2 ст. 74 содержит ряд квалифицирующих признаков, которые позволяют говорить о том, что меры указанной статьи носят более «строгий» характер, т. е. в большей степени ограничивают права кредитных организаций и ряда иных лиц. Основаниями, предусмотренными ч. 2 ст. 74 являются:

• 1) неисполнение предписаний Банка России об устранении нарушений;
• 2) нарушение федеральных законов и нормативных актов Банка России, если эти нарушение создают реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчикам;
• 3) осуществление кредитной организацией операций и сделок, если эти операции и сделки создают реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчикам.

Еще одно основание предусмотрено ст. 75 Закона о Банке России: в соответствии с нормой этой статьи Банк России вправе применять меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России, в случае выявления ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, стабильности банковской системы.

Отдельные основания предусмотрены для такой своеобразной меры принуждения, как назначение в кредитную организацию уполномоченного представителя Банка России (ст. 76 Закона о Банке России).

Норма ст. 74 Закона о Банке России хотя и называет такую меру, как отзыв лицензии на осуществление банковских операций, однако прямо указывает, что основания для применения этой меры предусмотрены ст. 20 Закона о банках. Кроме того, основания применения ряда мер, предусмотренных ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России, носят дополнительный характер по отношению к основаниям, предусмотренным иными федеральными законами (например, требование об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению связано и зависимо от требования по осуществлению мер по финансовому оздоровлению, предусмотренному Законом о банкротстве).

Ряд оснований появился в связи с расширением полномочий Банка России, связанных с риск-ориентированным надзором. Они частично могут рассматриваться как нарушение нормативных актов, частично с учетом того, что проводится оценка качества тех или иных органов управления, иных показателей, связаны с результатом этой оценки и, таким образом, выходят за пределы формального нарушения.

Так, в ст. 57.2 Закона о Банке России в качестве основания применения меры указано выявление Банком России несоответствия систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля, достаточности собственных средств (капитала) и ликвидности кредитной организации (банковской группы) установленным Банком России требованиям и (или) характеру и масштабу совершаемых кредитной организацией (в банковской группе) операций, уровню и сочетанию принимаемых рисков. В указанных случаях Банк России в установленном им порядке обязан направить в кредитную организацию (головную кредитную организацию банковской группы) требование о приведении систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации (банковской группы) в соответствие с требованиями Банка России, характером и масштабом совершаемых кредитной организацией (в банковской группе) операций, уровнем и сочетанием принимаемых рисков и (или) об установлении для кредитной организации (банковской группы) индивидуальных предельных значений обязательных нормативов.

В ст. 57.3 Закона о Банке России в качестве основания определено выявление несоответствия системы оплаты труда кредитной организации характеру и масштабу совершаемых ею операций, результатам ее деятельности, уровню и сочетанию принимаемых рисков либо в случае отсутствия в политике кредитной организации в части оплаты труда условий об отсрочке и о последующей корректировке размеров компенсационных и стимулирующих выплат лицам, указанным в указанной статье, исходя из сроков реализации результатов их деятельности (но не менее трех лет), в том числе возможности сокращения или отмены выплат в случае негативного финансового результата в целом по кредитной организации или по соответствующему направлению ее деятельности.

В ряде случаев Закон о Банке России предусматривает в качестве оснований действия не только самой кредитной организации, но и ее акционеров (участников), а также состояние банковской группы (особого образования, не имеющего статуса юридического лица).

Статья 61 Закона о Банке России указывает на такое основание применения мер принуждения, как выявление:

• • факта неудовлетворительного финансового положения и (или) фактов неудовлетворительной деловой репутации юридических лиц, владеющих более 10% акций (долей) кредитной организации или осуществляющих контроль в отношении акционеров (участников) кредитной организации;
• • фактов неудовлетворительной деловой репутации физических лиц, владеющих более 10% акций (долей) кредитной организации или осуществляющих контроль в отношении акционеров (участников) кредитной организации;
• • фактов неудовлетворительной деловой репутации лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа юридического лица — акционера (участника) кредитной организации, владеющего более 10% акций (долей) кредитной организации;
• • фактов неудовлетворительной деловой репутации лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа юридического лица, осуществляющего контроль в отношении акционеров (участников) кредитной организации.

Кроме того, ст. 74 Закона о Банке России определяет в качестве основания применения мер принуждения такие действия акционеров (участников) кредитной организации, как:

• • нарушение порядка раскрытия информации о лицах, под контролем либо значительным влиянием которых находится кредитная организация;
• • неисполнение мри возникновении оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства кредитной организации обязанностей, возложенных на акционеров (участников) нормативными правовыми актами;
• • совершение сделок с кредитной организацией, которые повлекли нарушение кредитной организацией обязательных нормативов;
• • совершение действий, которые привели к нарушению кредитной организацией (головной кредитной организацией банковской группы, кредитной организацией — участником банковской группы) требования Закона о банках о соблюдении установленных Банком России надбавок к нормативам достаточности собственных средств (капитала) и (или) установленных Банком России методики их расчета и порядка их соблюдения, а также восстановления величины собственных средств (капитала).

Самостоятельные основания применения мер принуждения предусмотрены при выявлении нарушений в деятельности банковских групп. Так, могут быть применены меры принуждения к головной кредитной организации банковской группы, если она:

• • нарушает в связи с участием в банковской группе требования федеральных законов, в том числе не представляет информацию, представляет неполную или недостоверную информацию, не проводит обязательный аудит либо не раскрывает консолидированную отчетность и аудиторское заключение по ней;
• • нарушает обязательные нормативы, установленные для банковских групп;
• • не исполняет предписания Банка России об устранении нарушений, связанных с участием в банковской группе,
• • допускает нарушения, связанные с участием в банковской группе, создающие угрозу законным интересам кредиторов (вкладчиков) данной кредитной организации, кредитных организаций — участников банковской группы.

Обращает на себя внимание тот факт, что Банк России применяет меры принуждения как в случае нарушений норм права, так и в ряде иных случаев, которые могут быть описаны как предусмотренные законом особые ситуации («операции кредитной организации реально угрожают интересам кредиторов и вкладчиков»; «ситуации, угрожающие стабильности банковской системы» и пр.). Иными словами, Банк России, по смыслу закона, должен, прежде всего, предупреждать и пресекать нарушение публичного правопорядка, а не наказывать в случае выявления нарушения отдельных норм нормативных правовых актов.

Отметим, что в последние годы растет каузальность оснований: если ранее основания применения мер фиксировались в законе достаточно абстрактно («нарушение требований федеральных законов»), то в последнее время происходит конкретизация оснований, подчас создающая впечатление избыточности, что влияет и на характер самих по себе мер принуждения.

Банк России в соответствии с нормами ст. 57.2, 57.3, 61, 73—76 Закона о Банке России применяет к кредитным организациям, банковским груинам, акционерам (участникам) кредитных организаций следующие меры принуждения:

• 1) предписание об устранении нарушений;
• 2) предписание о приведении систем управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации (банковской группы) в соответствие с требованиями Банка России, характером и масштабом совершаемых кредитной организацией (в банковской группе) операций, уровнем и сочетанием принимаемых рисков и (или) об установлении для кредитной организации (банковской группы) индивидуальных предельных значений обязательных нормативов;
• 3) ограничение на проведение отдельных операций;
• 4) штраф;
• 5) требование об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации;
• 6) требование о замене руководителей кредитной организации;
• 7) требование о реорганизации кредитной организации;
• 8) запрет на осуществление отдельных банковских операций;
• 9) запрет на открытие филиалов;
• 10) требование к учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение сю обязательных нормативов, в том числе путем ограничения распределения прибыли кредитной организации в части выплат, влекущих уменьшение собственных средств (капитала) кредитной организации;
• 11) ограничение величины процентной ставки по договорам банковского вклада;
• 12) назначение временной администрации по управлению кредитной организацией;
• 13) назначение в кредитную организацию уполномоченного представителя;
• 14) запрет на осуществление реорганизации кредитной организации;
• 15) отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Самостоятельная группа мер применяется в отношении головных кредитных организаций банковских групп. Так, в отношении головной кредитной организации банковской группы Банк России вправе;

• 1) потребовать устранения нарушений;
• 2) взыскать с головной кредитной организации банковской группы штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;
• 3) ввести запрет на осуществление банковских операций;
• 4) ввести запрет на открытие филиалов.

Также в качестве самостоятельных необходимо рассматривать меры принуждения, которые применяются к акционерам кредитной организаций, а также лицам, которые осуществляют контроль за акционерами (участниками). К таким мерам относятся:

• 1) предписание об устранении нарушений или уменьшении участия акционеров (участников) в уставном капитале кредитной организации до размера, не превышающего 10% акций (долей) кредитной организации, либо о совершении сделки (сделок), направленной (направленных) на прекращение контроля в отношении акционеров (участников) кредитной организации;
• 2) предписание акционеру (участнику) кредитной организации об устранении нарушения и (или) предписание об осуществлении мер, устраняющих допущенное кредитной организацией нарушение.

Особого внимания заслуживают меры, которые предусмотрены ст. 64.1 Закона о Банке России (норма должна вступить в силу с 1 января 2017 г.). Сама, но себе мера не носит характера, существенно отличающегося от иных мер: это — требование о признании лица (лиц) лицом, связанным с кредитной организацией (входящим в группу связанных с кредитной организацией лиц). Однако в Законе о Банке России впервые указано, что данное требование основывается на решении Комитета банковского надзора, принимаемого на основании мотивированного суждения^[2]. Хотелось бы еще раз обратить внимание, что идея профессионального (мотивированного) суждения предполагает право органа регулирования и надзора на принятие решения о применении мер принуждения на основании обоснованного предположения о наличии фактов, в том числе скрываемых кредитной организацией, иными лицами, которые при иных обстоятельствах обязывали бы применить меру принуждения. Вопрос о связанности с кредитной организацией лиц — из их числа. Предоставление органу надзора такого права означает высокую степень общественного доверия. Вместе с тем, учитывая высокую степень неопределенности в принятии решения на основании профессионального суждения, законодатель, если он допустит применение мер принуждения на основании профессионального суждения, должен определить сферы применения такого рода мер (расчет рисков, расчет капитала, оценка активов и т. д.), а также предусмотреть механизмы, позволяющие противодействовать возможным злоупотреблениям^[3].

Среди мер, указанных в Законе о Банке России, большинство связано с ограничением прав кредитной организации, иных лиц, т. е. носят личностный и организационный характер. Имущественным характером обладает только такая мера, как штраф. Две меры связаны с определенным воздействием на механизм управления кредитной организации и предполагают непосредственное участие представителей Банка России в управлении кредитной организацией:

• • назначение уполномоченного представителя;
• • назначение временной администрации по управлению кредитной организацией.

При этом назначение временной администрации после отзыва лицензии происходит в режиме полного контроля за деятельностью кредитной организации, который сохраняется вплоть до принятия судом решения о ее ликвидации или банкротства. Отметим, что фактически, за малым исключением, и если речь не идет о санации банка с участием Агентства по страхованию вкладов, Банк России назначает временную администрацию только после отзыва лицензии.

Отдельного внимания заслуживает такая мера принуждения, как отзыв лицензии на осуществление банковских операций, которая предусмотрена ч. 3 ст. 74 Закона о Банке России и ст. 20 Закона о банках.

Под отзывом лицензии на осуществление банковских операций признается решение Банка России о прекращении права кредитной организации осуществлять банковские операции. В силу того, что отзыв лицензии на осуществление банковских операций означает фактическое окончание деятельности кредитной организации, которая после отзыва лицензии подлежит ликвидации (ст. 20 Закона о банках), решение об отзыве лицензии принимает Комитет банковского надзора Банка России.

Право Банка России отзывать у кредитных организаций лицензии на осуществление банковских операций стало предметом рассмотрения в Конституционном суде РФ на основании запроса Верховного Суда РФ^[4], который поставил под сомнение конституционность права Банка России отзывать лицензию во внесудебном порядке. Конституционный суд РФ отказал в принятии запроса Верховного Суда РФ, указав при этом, что сам по себе отзыв лицензии Банком России у кредитной организации не затрагивает установленное ч. 1 ст. 34 Конституции РФ право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а является средством государственной защиты прав и свобод, гарантируемой ч. 1 ст. 45 Конституции РФ. Кроме этого, Конституционный суд РФ, исследовав порядок (в том числе основания) принятия решения об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, пришел к выводу о том, что сам по себе отзыв не содержит каких-либо ограничений права лиц (в том числе самой кредитной организации) обжаловать в суде принятое решение об отзыве лицензии, а также иные решения, принятые Банком России и послужившие в последующем основанием для отзыва лицензии, а также подчеркнул, что наличие предварительного и последующего судебного контроля на основе жалобы кредитной организации является формой реализации конституционного права на судебную защиту прав и свобод и права на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и должностных лиц (ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ) и не означает умаления или ущемления этих конституционных прав.

Отзыв лицензии в качестве меры принуждения применяется Банком России строго по основаниям, предусмотренным ст. 20 Закона о банках. В указанной статье выделяются две группы оснований для отзыва лицензии на осуществление банковских операций (т.е. юридических фактов, с которыми закон связывает возникновение права или обязанности Банка России отозвать лицензию): 1) первая группа предусматривает дискреционные полномочия Банка России; 2) вторая группа предусматривает обязанность Банка России отозвать лицензию у кредитной организации при возникновении обстоятельств, указанных в законе.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций не влечет прекращения деятельности кредитной организации как юридического лица, а означает лишь запрещение совершать какие-либо банковские операции и представляет собой, как уже было сказано, исключительную, точнее — самую строгую меру принуждения, которая применяется к кредитной организации, допускающей нарушения требований федеральных законов и нормативных актов Банка России, регламентирующих банковскую деятельность, либо в случае, если финансовое состояние кредитной организации чрезмерно ухудшается. Однако в силу особенностей правового положения кредитных организаций отзыв лицензии является начальным этапом процедуры банкротства или ликвидации кредитной организации. Так, в соответствии с ч. 7 ст. 20 Закона о банках после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация должна быть ликвидирована в соответствии с требованиями ст. 23.1 указанного Федерального закона, а в случае признания ее банкротом — в соответствии с требованиями Закона о банкротстве.

Закон предусматривает два основных обеспечительных института, применяемых после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций: 1) ограничение осуществления сделок; 2) назначение временной администрации по управлению кредитной организацией.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций производится решением Банка России, которое в соответствии с административным обычаем оформляется приказом Банка России, подписываемым Председателем Банка России либо его первым заместителем, возглавляющим Комитет банковского надзора. Обычно принятию такого рода решения предшествует его обсуждение в различных структурных подразделениях Банка России, а также па Комитете банковского надзора Банка России.

Меры принуждения, применяемые по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»^[5]

В Федеральном законе от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»^[6] (далее — Закон о страховании вкладов) можно выделить две группы мер принуждения, которые применяются Банком России и которые отличаются друг от друга по основаниям своего применения и частично совпадающие по форме.

Первая группа — это меры принуждения, применяемые на этапе создания системы страхования вкладов. В настоящее время они исключены из положений Закона, но в историческом контексте^[7] становления системы страхования вкладов указанные меры также целесообразно выделять.

Вторая группа — это меры принуждения, применяемые к банку — участнику системы страхования вкладов (ССВ), в случае если он перестает соответствовать требованиям к участию в ССВ. При этом Закон о страховании вкладов первоначально содержал единые требования и к байку, который направлял ходатайство о вступлении в ССВ, и к банку — участнику ССВ. В последующем требования к банку — участнику ССВ изменились.

В настоящее время в соответствии со сг. 48 Закона о страховании вкладов право банков, включенных в реестр банков, на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц подлежит прекращению при наличии одного из следующих обстоятельств:

• 1) учет и отчетность банка неоднократно в течение года признаются Банком России недостоверными;
• 2) банк в течение шести месяцев подряд не выполняет один и гот же обязательный норматив из числа установленных Банком России, за исключением случая, если невыполнение обязательного норматива вызвано изменением в течение шести месяцев, предшествующих невыполнению обязательного норматива, методики его расчета. Невыполнением обязательного норматива в отчетном месяце является его нарушение по совокупности за шесть и более операционных дней в течение этого месяца;
• 3) группа показателей прозрачности структуры собственности банка оценивается как неудовлетворительная в течение трех месяцев подряд;
• 4) группа показателей качества управления банком, включая показатели, характеризующие систему управления рисками, состояние внутреннего контроля, в том числе в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также качество бизнес-планирования, оценивается как неудовлетворительная в течение трех месяцев подряд;
• 5) банк в течение трех месяцев подряд не соблюдает установленный Банком России порядок раскрытия неограниченному кругу лиц информации о лицах, под контролем либо значительным влиянием которых он находится.

Банк России при выявлении указанных обстоятельств в соответствии с решением Комитета банковского надзора обязан направить требование о представлении байком, включенным в реестр байков, ходатайства о прекращении права на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц и ввести запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц.

Запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, предусмотренный Законом о страховании вкладов, действует до дня признания утратившей силу лицензии Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц, имеющейся у банка, включенного в реестр банков, или до дня отзыва у такого банка лицензии Банка России на осуществление банковских операций.

Данные требования о представлении банком, включенным в реестр банков, ходатайства о прекращении права на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц и запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц являются самостоятельными видами мер принуждения.

В 2014 г. Закон о страховании вкладов был дополнен нормами, которые установили третью группу мер, — дополнительную и повышенную дополнительную ставки страховых взносов для банков, которые привлекают средства граждан во вклады под повышенные (по сравнению со среднерыночной величиной) проценты.

Введение

данных мер связано с негативной реакцией публичного органа на дополнительные риски, которые создают банки, привлекающие вклады на таких условиях, для системы страхования вкладов. С учетом того, что отношения в рамках системы страхования вкладов относятся к финансово-правовым^[8], эти меры являются финансовоправовыми. Применение этих мер находится в компетенции Агентства по страхованию вкладов.

• [1] В соответствии со ст. 4 Закона о банках банковской группой признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц, в котором одно юридическое лицоили несколько юридических лиц находятся иод контролем либо значительным влияниемодной кредитной организации. Меры принуждения применяются не к банковский группе, которая не обладает правосубъектностью, а к головной кредитной организации банковскойгруппы, но таким образом, чтобы были затронуты возможности всей банковской группы.
• [2] Гузнов А. Г., Чистюхип В. В. Профессиональное суждение как основополагающий элемент банковского надзора и правовая проблема //Аналитический банковский журнал. 2008.№ 3; Гузнов А. Г. Правовые проблемы имплементации Базеля II в России // Законодательство. 2008. № 8; Рождественская Т. Э. Указ соч. С. 210—218.
• [3] Подробнее см.: Рождественская Т. Э. Указ. соч. С. 218.
• [4] Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268−0 «По запросуВерховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона „О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)“» // Вестник Конституционного суда РФ. 2001. № 2.
• [5] Более подробно об этом: Гузнов А. Г. Некоторые вопросы, связанные с переходомк системе страхования вкладов // Законодательство. 2004. № 5—7.
• [6] СЗ РФ. 29 декабря 2003 г. № 52 (часть I), ст. 5029.
• [7] Об истории системы страхования вкладов в России см.: Рождественская Т. Э., Гуз-нов А. Г., Шамраев А. В. Банковское право для экономистов: учебник. Глава 9.
• [8] См.: Турбанов Л. В. Финансово-правовые основы создания и функционированиясистемы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: дис… д-ра юрид. наук.М., 2004.