Информационные системы и учреждения Европейского Союза в области шенгенского права

А. Шенгенская информационная система. Наличие точной, достоверной информации о совершенных или готовящихся преступлениях, иных противоправных деяниях — одно из главных условий эффективной работы правоохранительной системы любого государства.

Чтобы обеспечить сбор и хранение подобных сведений, в большинстве государств функционируют специальные базы данных, в том числе с применением новейших компьютерных технологий. Подобные базы данных, в свою очередь, объединяются в информационную систему, единую для всей страны. Тем самым появляется возможность оперативного взаимодействия правоохранительных органов, находящихся в разных регионах, что особенно важно в условиях современной, крайне мобильной преступности.

Образование Шенгенского пространства, внутри которого границы прозрачны, а на внешних рубежах которого действуют единые правила въезда и выезда, поставило вопрос о создании аналогичной информационной системы, связывающей правоохранительные органы всех Шенгенских государств.

Эта система получила название Шенгенская информационная система, сокращенно СИС (SIS)^[1]. Она была учреждена на основании одноименного разд. IV Шенгенской конвенции 1990 г., вместо которого позднее были изданы специальные законодательные акты Европейского парламента и Совета ЕС (см. ниже).

В настоящее время СИС связывает все шенгенские государства, включая ассоциированных участников Шенгенского пространства из числа третьих стран (Исландию, Норвегию, Швейцарию, а также Лихтенштейн). К Шенгенской информационной системе, кроме того, присоединились Великобритания и Ирландия, которые не входят в Шенгенское пространство, но заинтересованы в оперативном обмене правоохранительной информацией с другими государствами-членами. Великобритания и Ирландия, однако, не участвуют в направлении и получении через СИС запросов о недопуске граждан третьих стран, наличие которых является одним из оснований отказа во въезде в Шенгенское пространство и в выдаче шенгенской визы.

По своему техническому устройству СИС состоит из трех частей:

• 1) центральная система, основным элементом которой является так называемая функция технической поддержки, содержащая общую базу данных СИС. Функция технической поддержки размещается в Страсбурге (Франция)^[2]. Дополнительным элементом центральной системы СИС служит «единообразный национальный интерфейс» (НИ-СИС), обеспечивающий доступ к центральной базе данных всех государств-членов;
• 2) национальная система (Н. СИС), функционирующая в каждом государстве-члене иод управлением специального учреждения («офис Н. СИС») в структуре министерства внутренних дел или аналогичного ведомства. Национальная система может содержать полную или частичную копию общей базы данных СИС;
• 3) связующая инфраструктура между центральной и национальной системами (телекоммуникационные сети закрытого доступа).

СИС функционирует следующим образом: государство-член вносит определенные сведения в свою базу данных («национальную систему»), далее сведения по специальной сети («связующей инфраструктуре») направляются в Страсбург на центральные компьютеры СИС (т.е. в «функцию технической поддержки»), и уже оттуда они передаются в «национальные системы» остальных государств-членов, т. е. становятся общим достоянием.

Какие именно сведения включаются в СИС и образуют, следовательно, ее содержание? Из самого предназначения СИС можно сделать вывод, что речь идет о сведениях правоохранительного характера, которые необходимы для поддержания законности внутри Шенгенского пространства, а также для эффективного контроля на его внешних границах.

Данные сведения официально называются информационные запросы^{. Они охватывают различные категории правоохранительной информации и подразделяются на несколько видов.

• 1) сведения о лицах, совершивших преступление и находящихся в розыске со стороны одного из государств-членов. Эти сведения вносятся для того, чтобы другие государства-члены могли со своей стороны начать поиск подозреваемого, обвиняемого или преступника и в случае успеха произвести арест разыскиваемого лица с последующей его передачей заинтересованному государству на основании европейского ордера на арест;
• 2) информационные запросы в целях недопуска или запрета пребывания. Подобные информационные запросы, вернее, их отсутствие, служат одним из необходимых условий для въезда в Шенгенское пространство и предоставления шенгенской визы (см. 26.3, 26.4).

Если одно из государств-членов направляет на гражданина третьей страны запрос о недопуске, то, но каналам СИС сведения поступают компетентным органам остальных Шенгенских государств, в том числе их консульским учреждениям^[3][4]. В дальнейшем гражданин третьей страны, являющийся объектом запроса о недопуске, лишается права на получение шенгенской визы, в какое бы консульство он не обратился.

Запросы о недопуске не могут вноситься государствами-членами произвольно, но причине лишь нежелания местных властей разрешить въезд конкретному лицу.

Во всех случаях необходимо решение компетентного суда или административного органа, вынесенное с соблюдением процессуальных норм законодательства государства-члена.

Первым возможным основанием подобного решения служит «угроза общественному порядку, общественной безопасности или национальной безопасности, которую способно представлять нахождение гражданина третьей страны на национальной территории. Таковым, в частности, может быть случай:

a) гражданина третьей страны, который был осужден в государстве-члене за преступление, влекущее наказание в виде лишения свободы сроком не менее одного года;

b) гражданина третьей страны, в отношении которого имеются серьезные основания полагать, что он совершил тяжкое преступление, или в отношении которого имеются реальные данные, указывающие на то, что он намеревается совершить подобное деяние на территории государства-члена".

Вторым и последним основанием внесения запроса о недопуске может служить тот факт, что в ходе своего предыдущего пребывания в государстве-члене «гражданин третьей страны был подвергнут мере по выдворению, принудительному возврату или высылке, действие которой не отменено и не приостановлено, и включающей в себя запрет или сопровождающейся запретом на въезд или, когда уместно, на пребывание, по причине несоблюдения национальных правил в отношении въезда или пребывания граждан третьих стран», например, если гражданин третьей страны не покинул Шенгенское пространство до истечения срока его визы или вида на жительство^[5].

Заинтересованное лицо вправе требовать исправления или устранения информационных запросов, которые являются фактически неточными или включены незаконно (это право распространяется как на запросы о недопуске, так и на другие виды запросов в СИС в отношении физических лиц). Соответствующее ходатайство, в первую очередь, направляется в национальные органы государств-членов по контролю за обработкой персональных данных. В случае отклонения ходатайства возможно обращение с иском в национальные суды. Во всех подобных случаях компетенцией изменять или устранять запрос обладают только органы государства-члена, которое направило его в Шенгенскую информационную систему;

• 3) сведения о без вести пропавших лицах, а также о лицах, которые нуждаются в специальной охране в интересах их защиты или с целью предотвращения им угроз. Подобные информационные запросы вносятся для того, чтобы другие государствачлены приступили к поиску на своей территории пропавших лиц и сообщили об их местонахождении запрашивающей стороне или (во втором случае) взяли указанных лиц под временную охрану;
• 4) информационные запросы с целью определить место жительства или местонахождение лиц, разыскиваемых государством-членом в целях осуществления правосудия или исполнения приговора. Речь идет о свидетелях и обвиняемых (подсудимых) по уголовным делам, которым необходимо направить соответствующую повестку, о лицах, подлежащих уведомлению об обвинительном приговоре, а также лицах, к которым обращено предписание явиться для отбывания наказания в виде лишения свободы (в отличие от запросов, указанных выше, цель ареста в данном случае не преследуется);
• 5) информационные запросы в целях конфиденциального наблюдения или специального контроля за физическими лицами. Лицо становится объектом подобного запроса, когда одно из государств-членов подозревает его в совершении или в намерении совершить тяжкие преступления. Аналогичный запрос также может быть внесен по инициативе органов государственной безопасности, если это необходимо для предотвращения серьезной угрозы, исходящей от соответствующего лица, либо других серьезных угроз для внутренней и внешней безопасности государства.

Получив указанный запрос, государство-член, где находится в конкретный момент времени подозреваемое лицо, осуществляет за ним и за его транспортным средством либо «конфиденциальное наблюдение», либо «специальный контроль».

В первом случае речь идет о простом сборе сведений, причем так, чтобы лицо не догадалось об особом интересе к нему со стороны правоохранительных органов. Полученные с помощью обычных полицейских проверок данные (о факте и обстоятельствах, при которых было обнаружено лицо, маршруте и месте назначения его поездки, сопровождающих лицах, используемом транспортном средстве, перевозимых предметах и др.) направляются затем государству-члену, которое направило запрос о конфиденциальном наблюдении.

В рамках специального контроля правоохранительные органы государств-членов могут не только наблюдать, но и обыскивать лиц и транспортные средства на предмет сбора и передачи информации, указанной выше.

Еще один вид информационного запроса, в отличие от всех предыдущих, имеет своим объектом не физические лица, а предметы, разыскиваемые судебными органами государств-членов в целях их последующего изъятия или использования в качестве вещественных доказательств по уголовным делам. К этим предметам относятся похищенные, незаконно присвоенные или утерянные транспортные средства (автомобили, лодки, самолеты, прицепы, автофургоны, контейнеры, подвесные моторы, контейнеры и др.), огнестрельное оружие, бланки официальных документов и различные виды удостоверений (паспорта, виды на жительство, свидетельства о регистрации, номерные знаки и др.), наличные деньги (банковские билеты) и ценные бумаги (чеки, кредитные карты и т. п.).

Право доступа к сведениям, вносимым в Шенгенскую информационную систему, является ограниченным. Этим правом располагают только компетентные органы государств-членов, выполняющие пограничный контроль, полицейские и таможенные проверки, а также органы по регистрации автомобилей (в отношении соответствующих запросов), консульские и иные учреждения, на которые возложены обязанности по предоставлению виз и видов на жительство (в отношении запросов о недопуске граждан третьих стран). Право доступа к данным СИС также получили специализированные учреждения ЕС в уголовно-правовой сфере — Европол и Евроюст.

Для предоставления дополнительной информации и осуществления проверок достоверности различных видов информационных запросов в каждом государстве-члене функционируют специальные бюро СИРЕНА (SIRENE). Они играют роль связующего звена между Шенгенской информационной системой и национальными правоохранительными органами^[6]. Бюро СИРЕНА обычно функционируют в структуре министерств внутренних дел государств-членов.

В целях повышения эффективности и надежности функционирования Шенгенской информационной системы, в том числе с точки зрения скорости передачи данных, было принято решение преобразовать ее в Шенгенскую информационную систему второго поколения — СИС II (SIS 11).

Законодательство о порядке создания, функционирования и использования СИС II, заменяющее собой разд. IV Шенгенской конвенции 1990 г., было утверждено Европейским парламентом и Советом ЕС в 2006—2007 гг.

Его основными элементами являются два регламента и решение. Они регулируют функционирование СИС II в контексте режима пересечения границ, общей визовой и иммиграционной политики ЕС (информационные запросы в целях недопуска или запрета пребывания) — Регламент (ЕС) № 1987/2006 Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. об учреждении, функционировании и использовании Шенгенской информационной системы второго поколения (СИС II)^[7], в контексте охраны правопорядка и борьбы с преступностью (остальные виды информационных запросов) — Решение 2007/533/11ВД Совета от 12 июня 2007 г. об учреждении, функционировании и использовании Шенгенской информационной системы второго поколения (СИС II)^[8], а также закрепляют право доступа к СИС II органов государств-членов, ответственных за регистрацию автомобилей и других транспортных средств — Регламент (ЕС) № 1986/2006 Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. о доступе служб государств-членов, ответственных за регистрацию транспортных средств, к Шенгенской информационной системе второго поколения (СИС II)^[7][10].

Б. Визовая информационная система. В связи с развитием новых технологий ЕС с начала XXI в. предпринимаются шаги по включению в документы, удостоверяющие личность, элементов биометрической идентификации (иначе называемых биометрическими идентификаторами или биометрическими элементами). Наличие таких элементов, в частности отпечатков пальцев, как предполагается, должно надежно защитить их от подделок и неправомерного использования.

В отношении граждан ЕС, выезжающих за рубеж, соответствующее законодательство было принято в 2004 г. Это Регламент (ЕС) № 2252/2004 Совета от 13 декабря 2004 г. об установлении стандартов в отношении элементов безопасности и биометрических элементов, включаемых в паспорта и документы на поездку, выдаваемые государствами-членами^[7].

В том, что касается граждан третьих стран, приезжающих в ЕС, основной проблемой для ЕС являются многочисленные случаи злоупотреблений, связанных с получением шенгенских виз (подделки виз и иных документов, обращение за визами в консульства разных государств-членов, возможно, под разными именами и т. д.).

Чтобы положить конец такой практике, Европейская комиссия в 2003 г. предложила при рассмотрении ходатайств о предоставлении виз получать у граждан третьих стран биометрические идентификаторы, которые затем можно будет проверять в консульствах любых государств-членов, а также при пересечении обладателем визы внешней границы Шенгенского пространства^[12].

Комиссия пришла к выводу, что из трех наиболее распространенных видов биометрических идентификаторов следует использовать два: особую биометрическую фотографию (электронный портрет с высоким разрешением) и отпечатки пальцев обеих рук человека. Третий вид подобных идентификаторов — снимок радужной оболочки глаза — был отвергнут Комиссией, «поскольку речь идет о запатентованной технологии, принадлежащей одному-единственному американскому предприятию», а также потому что данная технология еще недостаточно разработана.

Совет ЕС поддержал предложения Комиссии. Однако в июне 2005 г. он постановил, что элементы биометрической идентификации нужно включать не в сами визы, а в особую информационную систему, в которой будут храниться данные обо всех гражданах третьих стран, которым была предоставлена виза, и о тех, которым в визе отказано. Причиной служат технические факторы: как показали испытания, могут возникнуть сложности со считыванием информации в том случае, если паспорт содержит более четырех виз с компьютерным чипом (носителем биометрических идентификаторов).

Новая информационная система, создаваемая и работающая независимо от рассмотренной выше Шенгенской информационной системы, получила название «Визовая информационная система», сокращенно ВИС (VIS)^[13].

Правовой основой создания и функционирования ВИС служит законодательный акт, принятый Европейским парламентом и Советом ЕС в 2008 г. и вводимый в действие постепенно, по мере оснащения консульств и пограничных служб государств-членов необходимым оборудованием: Регламент (ЕС) № 767/2008 Европейского парламента и Совета от 9 июля 2008 г. о Визовой информационной системе (ВИС) и обмене данными между государствами-членами о визах для краткосрочного пребывания^[14]. Краткое официальное наименование документа — «Регламент ВИС».

После начала своего полноценного функционирования^[15] ВИС должна стать единым компьютерным банком данных ЕС о предоставленных государствами-членами визах и их обладателях (а равно о лицах, получивших отказ в визе), включая элементы биометрической идентификации — отпечатки пальцев и фотографии соответствующих граждан третьих стран (см. 26.4)^[16]. Правом доступа к этой системе наделяются прежде всего сотрудники визовых служб консульств Шенгенских государств, а также сотрудники их пограничной охраны (при прохождении гражданами третьих стран пограничных проверок).

В связи с созданием Визовой информационной системы в 2009 г. в Шенгенский кодекс о границах были внесены поправки, предусматривающие обязательное использование ВИС при проведении пограничных проверок на внешних границах Шенгенского пространства^[17]. Реализация в жизнь данных норм может потребовать от граждан России, въезжающих в ЕС, повторно сдавать отпечатки пальцев в целях сопоставления с теми отпечатками, которые уже содержатся в ВИС (сданы ими при обращении за визой). Порядок сдачи биометрических идентификаторов при обращении за визами и сроки их хранения в ВИС регулируются Визовым кодексом ЕС.

По своему техническому устройству ВИС складывается, с одной стороны, из «национальных интерфейсов» каждого государства-члена — НИ-ВИС (NI-VIS), с другой стороны, «центральной системы», находящейся иод управлением специального учреждения ЕС — ЦС-ВИС (CS-VIS). Центральная система обеспечивает передачу данных и доступ к ним всех государств, входящих в Шенгенское пространство.

В. Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств — членов ЕС. Кроме создания единых информационных систем, важным средством повышения эффективности сотрудничества государств-членов в вопросах применения права ЕС служит создание новых европейских учреждений, т. е. дополнительных элементов институционального механизма ЕС, которые наделяются специальной компетенцией в определенных сферах и статусом юридического лица^[18].

Важнейшим учреждением ЕС в области шенгенского права стало Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств — членов ЕС, кратко обозначаемое аббревиатурой Фронтекс (Frontex)^[19]. Местонахождением Фронтекс является Варшава (Польша).

Правовую основу создания и деятельности Фронтекс образует Регламент (ЕС) № 2007/2004 Совета от 26 октября 2004 г. о создании Европейского агентства, но управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств — членов ЕС^[20].

Главной функцией Фронтекс является предоставление государствам-членам и Европейской комиссии «технического содействия и специализированных познаний, необходимых в сфере управления внешними границами», а также развитие «солидарности государств-членов» в этой сфере (ст. 1 Регламента (ЕС) № 2007/2004).

В рамках этой функции Фронтекс осуществляет разнообразные задачи аналитического, информационного, координирующего, исследовательского и образовательного характера. В частности, Фронтекс может координировать совместные операции и пилотные проекты государств-членов на внешних границах, оказывать государствам-членам по их просьбе помощь при возникновении ситуаций, «требующих усиленного оперативного и технического содействия» (например, массовый приток нелегальных иммигрантов на определенных отрезках внешних границ). Эта помощь может заключаться в том числе в направлении на территорию заинтересованных государств-членов групп быстрого действия.

Как и другие учреждения ЕС, Фронтекс располагает правами юридического лица и в этом качестве может приобретать и отчуждать имущество. В случае необходимости Фронтекс вправе открывать в государствах-членах свои территориальные представительства (специализированные бюро).

Высшим руководящим органом Фронтекс является Административный совет, состоящий из представителей государств-членов (по одному человеку) и двух представителей Комиссии. К его работе также привлекаются представители ассоциированных участников Шенгенского пространства. Текущее управление Фронтекс осуществляет его Исполнительный директор, назначаемый сроком на пять лет Административным советом по предложению Комиссии.

В конце 2011 г. Европейский парламент и Совет ЕС произвели крупномасштабную реформу правового статуса Фронтекс, призванную существенно повысить роль этого учреждения ЕС в координации и технической поддержке деятельности государств-членов по охране внешних границ^[21]. В частности, новая редакция Регламента (ЕС) № 2007/2004 об учреждении Фроитскс юридически закрепила понятие «европейские бригады пограничников», которые будут выступать в качестве общего резерва служб пограничной охраны государств-членов, способного предоставляться любому государству-члену, испытывающему проблемы в охране внешних границ. Фронтекс также наделен правом самостоятельно приобретать или брать в аренду оборудование, необходимое для охраны границ (в том числе транспортные средства и вертолеты). В ожидании этой реформы размер бюджетных средств, выделяемых на финансирование Фронтекс, был значительно увеличен (с 6 млн евро в 2005 г. до 88 млн в 2011 г.).

По мнению некоторых депутатов Европейского парламента, проведенная в 2011 г. реформа правового статуса Фронтекс может стать «первым шагом на пути создания в перспективе европейского корпуса пограничников с подлинным командованием»^[22].

Г. Европейское агентство по управлению крупномасштабными информационными системами в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия. Европейское агентство по управлению крупномасштабными информационными системами в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия (франц. Agence europeenne pour la gestion operationelle des systemes d’information a grande echelle au sein de I’espace de liberie, de securite et de justice) — новое специализированное учреждение ЕС, на которое возложена ответственность за технические аспекты функционирования всех рассмотренных выше информационных систем — Шенгенской информационной системы, Визовой информационной системы, а также системы «Евродак» (см. 26.6).

Правовой статус этого учреждения был определен в Регламенте (ЕС) № 1077/2011 Европейского парламента и Совета от 25 октября 2011 г. о создании Европейского агентства по управлению крупномасштабными информационными системами в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия^[23]. Агентство приступает к функционированию с 1 декабря 2012 г.^[24] Его местонахождением избран Таллин (Эстония).

В соответствии с Регламентом (ЕС) № 1077/2011 компетенция Агентства в дальнейшем может быть распространена на другие существующие и проектируемые информационные системы ЕС в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, в том числе на информационные системы, которые относятся к вопросам полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам, например Европейскую информационную систему в отношении судебных картотек.

Высшим руководящим органом внутри Агентства является Административный совет (по одному представителю от каждого государства-члена и два представителя Европейской комиссии), который назначает на должность Исполнительного директора, ответственного за текущую деятельность и руководящего персоналом Агентства (срок полномочий — пять лет).

В структуре Агентства также образуются консультативные группы, состоящие из экспертов по вопросам различных информационных систем ЕС, функционируют Уполномоченный по защите данных, ответственный за безопасность и собственный бухгалтер.

• [1] Англ. Schengen Information System; франц. Systeme d‘Information Schengen.
• [2] В рамках «Шенгенской информационной системы второго поколения"(см. ниже) предусмотрено создание запасной (резервной) функции техническойподдержки на случай сбоев в работе основной функции в Страсбурге. Запасная функция технической поддержки размещается в Санкт-Йоханн-им-Поигау (Австрия).
• [3] Дословно: «описания» (франц. signalements) или «предупреждения"(англ, aleits).
• [4] Поскольку шенгенская виза не имеет силы в Великобритании и Ирландии, эти страны, как отмечалось выше, не участвуют в направлении и получении данного вида запросов.
• [5] Процитированные правила закреплены в ст. 24 «Условия, которым подчиняются информационные запросы, включаемые в целях недопуска или запретапребывания» Регламента (ЕС) № 1987/2006 об учреждении, функционированиии использовании Шенгенской информационной системы второго поколения (см. ниже). Аналогичные правила были установлены и для Шенгенской информационной системы первого поколения (ст. 96 Шенгенской конвенции 1990 г.).
• [6] Наименование указанных бюро происходит от выражения «Supplementary Information Request at the National Entries» (англ.), а равно «Supplement ({'Information Requis a I’Entree Nationale» (франц.) — «дополнительная информация, запрашиваемая при национальном вводе данных». Аббревиатура SIRENE —эквивалент французского слова sirene (сирена).
• [7] JO. 2006. L 381.
• [8] JO. 2007. L 205.
• [9] JO. 2006. L 381.
• [10] JO. 2004. L 385.
• [11] JO. 2006. L 381.
• [12] СОМ (2003) 558 final. Bruxelles, le 24.09.2003.
• [13] От англ. Visa Information System. Другим вариантом перевода является"Информационная система о визах» (от франц. SystSme d’information surles visas).Аббревиатура VIS используется во всех официальных языках ЕС.
• [14] JO. 2008. L 218.
• [15] В 2011 г. Визовая информационная система еще нс функционировалав полном объеме.
• [16] Аналогичные цели преследует система «Евродак» в отношении законодательства ЕС об убежище, в которой хранятся отпечатки пальцев лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища в государствах-членах или задержанныхпри незаконном пересечении их границы (см. 26.6).
• [17] Регламент (ЕС) № 81/2009 Европейского парламента и Совета от 14 января2009 г., изменяющий Регламент (ЕС) № 562/2006, в отношении использованияВизовой информационной системы (ВИС) в рамках Шенгенского кодекса о границах //JO. 2009. L 35.
• [18] Об институциональном механизме ЕС, его основных (институты) и дополнительных (органы и учреждения) элементах см. общую часть (т. 1) настоящегоучебника (4.1).
• [19] От франц. frontieres extericures (внешние границы).
• [20] JO. 2004. L 349.
• [21] Регламент (ЕС) № 1168/2011 Европейского парламента и Советаот 25 октября 2011 г. об изменении Регламента (ЕС) № 2007/2004 Совета о создании Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничествомна внешних границах государств — членов ЕС //JO. 2011. L 304.
• [22] Frontex en mutation // Libre Belgique, le 14.9.2011.
• [23] JO. 2011. L 286.
• [24] До этой даты управление Шенгенской информационной системой и Визовой информационной системой осуществляют отдельные управляющие инстанции, а управление системой «Евродак» — непосредственно Европейская комиссия.