Земская реформа

1. Земство — одна из форм местного самоуправления в России

1.1 История возникновения земского самоуправления

Земство — емкое русское слово, обязанное своим происхождением земле. Так в старину называли территорию со всем, что на ней есть, и со всеми, кто живет на ней. С земством связана история первых государственных представительных органов в России. В 1549 году девятнадцатилетний Иван IV созвал первый Земский собор — совещательный орган, в котором были представлены различные сословия: аристократия, служилые люди, столичное купечество, духовенство. С него началось десятилетие реформ, в ходе которых был принят новый общерусский «Судебник», создано постоянное стрелецкое войско, возникли исполнительные органы власти — приказы, было ограничено местничество, отменена система «кормлений». До Ивана Грозного управление на местах строилось путем назначения в конкретные территории (области) наместников, а в волости — волостелей. В ходе проведенной земской реформы власть была передана представителям сословий, выбранным из числа местного населения, — губным старостам в уездах развитого феодального землевладения, земским старостам в местах проживания крестьян и посадских людей.

Тогда земство получило распространение в основном на территориях черносошных крестьян и посадских городов. На остальной части России наместничество было заменено воеводским управлением. Как видим, земская реформа Ивана Грозного была направлена, прежде всего, на развитие элементов местного самоуправления.

В дальнейшем земские принципы формирования властных структур перенесены и на органы государственного управления. В стране возникли общенациональные сословно-представительные учреждения — Земские соборы. Ярче всего роль земства проявилась в Смутное время, когда восставший «мир» начал выбирать из своей среды представителей «из дворян, из атаманов, из казаков и из всяких людей». Выборные люди пробирались в Москву, чтобы ознакомиться с общим положением дел в государстве. Земское патриотическое движение, опиравшееся на Калугу, Рязань, Муром, Нижний Новгород, Ярославль, Владимир, набирало силу. Города один за другим присоединялись к освободительному движению. Кульминацией этого движения стали события, связанные с именем земского старосты Кузьмы Минина и князя Дмитрия Пожарского.

В ноябре 1612 года Трубецкой, Пожарский и Минин разослали по городам грамоты о созыве в Москве Земского собора, призванного избрать монарха. Там было положено начало последней царской династии в России Дому Романовых избранием на престол первого Романова — Михаила Федоровича.

В этом событии, на мой взгляд, отразился исконный (восходящий еще к Новгородскому и Псковскому вече) принцип русского народовластия — правителя приглашало на власть собрание представителей различных слоев народа. Кстати, основатель династии Романовых осознавал свою зависимость от земских соборов. Неслучайно, именно в его царствование они созывались довольно таки часто.

Период, последовавший за Смутным временем, подтвердил статус земских соборов как воплощения воли «земли», пусть в урезанном виде. Однако во многом из-за крепостничества, обезличивавшего население, власть земских соборов быстро сошла на нет. После этого на два века страна погрузилась в правовое средневековье, когда от земства осталось лишь патриархальное самоуправление крестьянских общин, где ни о каком участии в жизни государства говорить не приходилось.

В XVII в. земские соборы состояли из большого числа выборных людей с мест (как писали тогда: «из городов всякие выборные люди», «дети боярские всех городов», «торговые люди всех городов» и т. д.). Но созывались и соборы, на которых были представлены только находившиеся в Москве служилые и посадские люди. Представительство различных слоев населения в значительной мере зависело от степени экстренности созыва земского собора и характера вопросов, выносившихся на их обсуждение. Содержание работы и причины созыва земских соборов были разнообразны. На их заседаниях обсуждались важнейшие государственные проблемы — утверждение на престоле или избрание царя, время правления и формы работы различных органов власти, введение новых налогов или изменение прежних. К их компетенции относились и вопросы внешней политики, особенно в связи с опасностью войны, необходимостью собрать войско и средства для его содержания. Это связано с утверждением абсолютизма и удовлетворением требований дворянства и части посадских людей, получивших права и льготы от царской власти.

На смену земским соборам приходит Сенат Петра I, который взял на себя функции законодательного органа. Реформа государственной власти происходила в России неоднократно.

В семидесятых годах XVIII века, Екатерина II, подавив пугачевское мятеж, поспешила увенчать здание петровских реформ введением единообразной и довольно эффективной системы местного управления. В духе идей Просвещения она отказалась от попытки управлять всем из столицы. Губернская реформа, проведенная в 1775 году, привела к существенной децентрализации власти. Значительная часть дел перешла в компетенцию местных властей. Эта мера себя оправдала: екатерининские губернии и уезды, в общем, дожили до 30-х годов XX века, во многом благодаря земствам.

История земств интересна по ряду причин — и как пример жизнеспособной общественной самодеятельности в условиях авторитарного строя, и как самоотверженная, во многом успешная попытка обустроить российскую провинцию, «глубинку». Земства стали одним из символов пореформенной эпохи (вторая половина 19-го — начало 20-го веков) — времени яркого, динамичного, заметно сблизившего Россию с Европой. Земский интеллигент, описанный Чеховым — врач и учитель, бескорыстный подвижник и знаток своего дела — стал олицетворением лучших черт русской интеллигенции.

1.2 Предпосылки Земской реформы 1864 года

Император Александр вступил на престол 19 февраля 1855 года в одну из самых трудных минут, какие только приходилось переживать России. Политическое и военное положение России в эту пору было близко к катастрофическому. Новому государю досталось тяжелое наследство — неоконченная война с союзниками (Турция, Англия, Франция), которая велась в основном крайне для нас неудачно. Армия едва держалась в Крыму, обороняя Севастополь, практически отрезанный от остальных областей. Черноморский флот был уничтожен, вооружение армии оказалось много хуже, чем у противника. Денежные средства были совершенно истощены, отсутствие кредита за границей вызвало усиленный выпуск бумажных денег и падение курса. Истощенной России с ее 85-миллионным населением и с едва 1 млрд. годового дохода приходилось бороться с союзниками, которые располагали 108 млн. населения и тремя миллиардами дохода. Предательское поведение австрийского императора вынуждало Россию торопиться с заключением мира на невыгодных условиях, что и было сделано.

Разделавшись с войной, можно было приступить к преобразованиям.

В дореформенный период местное самоуправление строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования.

Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами.

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.

Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Александра II.

Дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в 40−60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии. Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к подъему. Хлебные запасные магазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды. Частые и опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокита мешали проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленных предприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли были неудовлетворительны. Больницы содержались так, что болезни в них усиливались, а не излечивались. Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Крестьянская реформа 1861 года устраняла главное препятствие стоявшее на пути капитализма, — крепостное право.

Потребность в создании органов местного самоуправления вполне назрела еще до отмены крепостного права. При его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Более 20 миллионов крепостных, лишенных гражданских прав, не могли принимать участие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосредственно касающихся их быта. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом. В тех условиях, в которых жило крепостное население России, даже ограниченное самоуправление было немыслимо. После 19 февраля 1861 года все коренным образом изменилось. Почти 23 миллиона помещичьих крестьян вышли на волю, их жизнь надо было устраивать заново. Система налогообложения, когда петербургские чиновники рассчитывали подати, совершенно противоречила местным нуждам. При этом основную часть так называемых «земских повинностей» несли крепостные крестьяне. С 1814 по 1860 год эти сборы увеличились в шесть раз. Большую часть этих денег составляло обеспечение почтовых станций, земской полиции и тюрем. Оставшиеся деньги съедали арестантские роты, содержание и ремонт дорог, квартирующие и проходящие войска. Крестьяне не участвовали ни в составлении смет, ни в контроле за расходами.

С отменой крепостного права разрушался фундамент старого здания царской администрации. Третья часть населения России получала известные гражданские права, могла более легко вступать в буржуазные отношения, приобретала непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. Естественно, что она должна была получить хотя бы некоторое право голоса в этих делах. Дальнейшее существование сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.

Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность проведения земской реформы, и она же определила безотлагательную необходимость этой реформы.

Непосредственная связь крестьянской реформы с реформой местного управления сознавалась и в правительственных кругах. Но от сознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления, было ещё далеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное от всех сословий самоуправление. На первых порах оно ограничилось образованием крестьянских учреждений. Они были призваны для того, чтобы, создав видимость самостоятельного сельского управления, усилить зависимость крестьян от местной администрации и обеспечить исправное исполнение повинностей в пользу помещиков и государства. Для этого были образованы сельские и волостные сходы, на которых избирались: сельский староста, сборщик податей, волостное правление, волостной старшина и волостной суд. Вопросы, которыми они занимались, касались, главным образом, отбывания всякого рода повинностей, раскладки и сбора податей. Это были сословные учреждения, созданные правительством с фискальной целью. Ограниченные в своей компетенции крестьянские учреждения находились в полной зависимости от местной администрации и полиции.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления.

Крестьянская реформа оказалась недостаточной уступкой — она не внесла успокоения, а вызвала новый взрыв возмущения народа. Лишив крестьян лучшей части их земельных наделов, оставив их, в сущности, подчиненными помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний. В 1859—1861 годах в России сложилась обстановка, которую многие характеризовали как революционную ситуацию. Отсюда необходимость новых реформ, новых уступок. Отмена крепостного права, будучи важной предпосылкой создания земства, не могла автоматически привести к образованию земских учреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, было революционное движение в стране.

Bопрос о местном самоуправлении возник в конце 50-х годов. 27 марта 1859 года при Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н. А. Милютина комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде». В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 года Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект «Временных правил» о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 года под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С. С. Ланского, обвиненных в «либерализме», уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П. А. Валуев, назначенный также председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. Однако он решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, положенных в ее основу комиссией Милютина, — выборности и бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии и существенно ограничивала представительство основной массы населения — крестьянства, совсем устраняла от участия в выборах рабочих и ремесленников.

Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, какие оно ставило ранее перед комиссией Милютина.

Валуеву было поручено в связи с реформой земских учреждений подготовить также проект «нового учреждения Государственного совета». По этому проекту предполагалось при Государственном совете учредить «съезд земских гласных «из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов перед внесением их на обсуждение в Государственный совет. Главные начала этой реформы Валуев представил императору в феврале 1862 года. Император, в принципе, одобрил их и передал на обсуждение на дворянские собрания. Но к этому времени обстановка в стране существенно изменилась. Революционная волна была сбита, и самодержавие отказалось от своего намерения допустить «представителей населения к участию в законодательстве», решив ограничиться лишь учреждением органов местного управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться и от проектируемой низшей земской единицы — волостного земства.

К марту 1863 года проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» был подготовлен. После обсуждения в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 года Александром II и получил силу закона.

2. Основные положения и особенности реформы

Как уже было сказано выше, 1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство. Из 78 губерний России «Положение» распространилось на 34 губернии. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было дворянского землевладения, и на национальные окраины России: остзейские губернии (здесь было свое местное управление, подчиненное немецким баронам), Литву, Польшу, Белоруссию, Правобережную Украину (в этих регионах среди землевладельцев преобладало польское дворянство), на Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространился закон о земствах, земские учреждения вводились не сразу. [1, с. 319]

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном презрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских учреждений входили:

· Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);

· Земские собрания;

· Земские управы.

1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах — от трех избирательных курий. Курии были следующие:

§ курия уездных землевладельцев — состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской — 250−800 десятин, в Московской — 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

§ городская курия — в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;

§ сельская курия — в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).

§ Единственный из трех съездов — крестьянский — носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

2. Земские собрания — второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы:

· раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;

· составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;

· предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

· разрешение на открытие торгов и базаров;

· отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;

· содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;

· местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

· разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;

· дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;

· дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;

· представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

· дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

· раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;

· рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;

· рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:

· заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

· попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;

· управление взаимным земским страхованием имущества;

· участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

· раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;

· взимание и расходование местных сборов.

3. Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того, их обязанности включали:

· составление губернских смет, раскладок и отчетов;

· подготовка нужных собранию сведений и заключений;

· надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;

· представление в суде интересов земства по имущественным делам;

· распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношения между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их компетенцию узким кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых земства не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей администрации, правительство раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.

Несмотря на эти ограничения и столь надежный состав земских учреждений, правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных пределах. Земские учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земских собраний.

Но и в таком урезанном виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно.

Введение

земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.

3. Историческое значение Земской реформы

3.1 Экономические и социальные последствия реформы

Земские учреждения оставили глубокий след в российской истории. До сих пор во многих селениях, малых и крупных городах сохранились здания школ, больниц, мосты, инженерные сооружения, построенные земствами. Их отличают простота и функциональность. К работе в качестве земских служащих привлекались врачи, учителя, агрономы, статистики, библиотекари и др. Это была подлинно демократическая национальная интеллигенция. Она создавала необходимые условия для развития народной культуры и экономики самых отдалённых территорий. Земскую службу прошли многие великие люди России. Так, всемирно известный писатель, лауреат Нобелевской премии Бунин И. А. начинал свою деятельность с земской службы.

Характерная черта пореформенных десятилетий — бурное экономическое развитие. Отсталая крестьянская Россия в короткие сроки превращалась в современную индустриальную державу. Рост экономики был обусловлен отменой крепостного права и реформами 60−70-х годов.

Первым крупным результатом явилась так называемая «железнодорожная лихорадка». Вливание частного российского и иностранного капитала стало главным толчком бурного железнодорожного строительства. К 1881 г. в стране уже было 17,6 тыс. верст.

Были построены линии Москва — Харьков — Севастополь; Москва — Киев — Одесса; Рига — Царицын; Москва — Нижний Новгород и др. Железнодорожная сеть связала крупнейшие хлебопроизводящие районы с портами на Черном и Балтийском морях, донецкий уголь получил выход в центральный промышленный район. Вдоль линии железных дорог появлялись новые города, менялся облик старых городов — Одессы, Харькова, Ярославля, Нижнего Новгорода. Москва превратилась в крупнейший узел железных дорог, индустриальный центр. Вокруг Москвы образовался промышленный район с годовым объемом производства, равным 775 млн руб., в том числе 200 млн руб. в Москве. Объем производства Петербургского промышленного района достиг в 90-х годах XIX в. 319 млн руб. По переписи 1897 г., численность городского населения составляла 16,2 млн. человек, или 13% населения страны, а в 1858 г. — только 5,8%. В 1863 г. в стране было 10 городов с населением свыше 50 тыс. человек, а в 1897 г. — 44.

Бурный экономический рост вызвал изменение социального облика страны. Развивались два новых класса — рабочий класс и буржуазия. Численность рабочих на крупных и средних предприятиях увеличилась за 30 лет в 2 раза, а на железнодорожном транспорте — в 20 раз. К концу века на всех предприятиях, железных дорогах и в строительстве насчитывалось около 10 млн. наемных рабочих. Это был новый для России класс, формирующийся из крестьян. Почти половина из них были рабочими в первом поколении, только что пришедшими из деревни. Социальные права рабочих, их взаимоотношения с работодателями не были определены законами. До второй половины 80-х годов широко эксплуатировался женский и детский труд с самой низкой оплатой. Не был ограничен никакими законами рабочий день, существовала произвольная система штрафов. Российское законодательство запрещало создание рабочими профессиональных объединений для защиты своих интересов. Единственными формами протеста являлись стихийная стачка, бунт. Самая известная и организованная — стачка на Никольской мануфактуре Морозовых в Орехово-Зуеве и 1885 г. Среди рабочих выделяются свои вожаки — Петр Алексеев. Степан Халтурин, Петр Моисеенко. В конце 70-х годов возникли нелегальные рабочие организации в Одессе и Петербурге.

Под влиянием растущего рабочего движения правительство было вынуждено издать ряд фабричных законов. Была ограничена работа малолетних, учреждена фабричная инспекция на крупных и средних предприятиях. После Морозовской стачки были изданы законы о штрафах и правилах найма на работу. Но все эти меры не решали рабочего вопроса. Следствием нерешенности социальных проблем стали превращение рабочего класса в мощную силу и усиление опасности социального взрыва.

В развитии сельского хозяйства наблюдаются две противоположные тенденции. Первая — прогресс сельскохозяйственного производства, рост его производительности и товарности. Повышались урожайность, валовые сборы. Так, если в 1861—1870 гг. средняя урожайность зерновых в европейской части России составляла 29 пудов с десятины, то в 1891—1900 гг. — 39 пудов. В помещичьих имениях — соответственно 33 и 47 пудов. Посевные площади увеличились с 82,5 млн. десятин в начале 60-х годов до 103 млн. десятин в 1887 г. В черноземных губерниях прирост составлял более 50%. Валовые сборы зерновых увеличились за 30 лет после реформы с 2 млрд. до 3,3 млрд. пудов. Россия занимала второе место в мире после США по производству и экспорту сельскохозяйственной продукции. За 25 лет вывоз хлеба за границу увеличился в 2,7 раза и в 1896 г. достиг 516,3 млн. пудов. Характерными являлись специализация отдельных районов и развитие товарного сельского хозяйства. Черноземные, поволжские, южноукраинские губернии специализировались на производстве товарного хлеба. На Украине и в Курской губернии развивалось производство свеклы и на этой базе — сахарной промышленности: посевы сахарной свеклы здесь увеличились со 100 тыс. десятин в 60-х годах до 360 тыс. десятин в 1896—1898 гг., а количество переработанной свекловицы выросло за этот период с 4,1 млн. до 35 млн. берковцев (1 берковец составляет 10 пудов). Тверская, Смоленская, Псковская губернии стали крупнейшими производителями льна. В северных губерниях, близких к промышленным центрам, — Костромской, Ярославской, Тверской — развивалось молочное животноводство.

Одновременно просматривается другая тенденция — отсталость сельского хозяйства и социальных отношений в деревне. Лишь часть помещичьих и крестьянских хозяйств перестроились на базе рыночных отношений и товарного производства. Многие помещики разорялись, продавали свои имения. Но большая их часть продолжали использовать полукрепостнические методы хозяйствования — сдавали часть земли в аренду за отработки или половину урожая (каждый второй сноп). Это было все то же барщинное хозяйство, лишь несколько измененное: отличие состояло в том, что крестьянин был лично свободен.

В конце XIX в. крестьяне составляли более ¾ населения страны. На крестьянских полях выращивалось 78,4% зерновых.

Однако большинство крестьянских хозяйств были полунатуральными, обрабатывали землю при помощи отсталой техники и отсталых методов хозяйствования. По подсчетам профессора Ходского, лишь 32% крестьян при существующих условиях могли получить со своих наделов товарный излишек. Наделы 40-ка% были остаточными, чтобы прокормиться, но излишков они не имели.

Более четверти крестьянских хозяйств имели недостаточный надел, не могли себя прокормить при среднем урожае и должны были искать дополнительные заработки или арендовать землю у помещика. С ростом товарности сельскохозяйственной продукции росли арендная плата и рыночная стоимость земли. Вынужденная аренда усиливала зависимость крестьян от помещиков. Из 43-х губерний европейской части России в 17-ти преобладала отработочная система, а в 7-ми — смешанная (отработочная и денежная аренда). При отработочной системе для обработки помещичьих земель использовали примитивный крестьянский инвентарь и истощенный скот.

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения и народного просвещения. [2, с. 100].

Без сомнения, земства сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня русской деревни в распространении грамотности среди крестьян. К 1880 году на селе было открыто 12 тыс. земских школ, а за полвека своей деятельности земства открыли 28 тыс. школ. За это время в земских школах получили образование 2 млн. крестьянских детей. Земства подготовили за свой счет 45 тыс. учителей и значительно подняли материальный и общественный статус народного учителя. Земские школы считались лучшими. По образцу их стали действовать школы Министерства народного просвещения.

Не менее велика и роль земства в развитии здравоохранения в Европейской России. Медицинские учреждения на селе, хотя еще и малочисленные и несовершенные, целиком были созданы земствами. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. На средства земств были созданы фельдшерские курсы специально для села. Самоотверженный труд врачей, которые часто отказывались от выгодной столичной практики, чтобы лечить крестьян в провинциальном захолустье, — тема особого исследования. Земские врачи стали проводить на селе прививки от оспы. Они предотвратили распространение ряда эпидемических заболеваний. Благодаря усилиям земских врачей показатель смертности среди крестьян сократился с 3,7 до 2,8% (в расчете на 100 чел.).

Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению крестьян. Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облегчить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств (источники поступления которых, как указывалось выше, были ограничены), но главное все же заключалось не в этом. За редким исключением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель.

Особенно хотелось бы сказать о земской статистике, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн. крестьянских дворов. Земские статистики применяли новейшие достижения статистической науки, а их обследования имели большое значение не только прикладное, но и научное значение. Российская земская статистика считалась лучшей в мире по богатству, точности и ценности собранных ею сведений.

земской самоуправление реформа социальный

3.2 Формирование всесословного самоуправления

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для хранения власти в руках дворян — помещиков, и все дискуссии, вязанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на Капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правил для них.

Круг вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства. В предложенном комиссией проекте отмечалось: «Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных — губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест». С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства.

Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью, принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства или через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.

Создание земских учреждений тормозилось попытками правительства сосредоточить всю местную власть в руках бюрократических органов. В 1859 г. полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию, состоявшему из исправника, дворянского и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредотачивалось у исправника в уездном управлении. Правительство спешило сконцентрировать административно-полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проектируемым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.

Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Когда в 1865 г. Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. Существование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях.

Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений — волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях оставить этот вопросы были пресечены правительством в самом зародыше. Не решившись сделать земства исключительно дворянскими учреждениями, правительство законодательным путем все же внедрило в руководство земств представителей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства.

Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения; в 1866 г. было запрещено облагать торговые и промышленные предприятия) и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру.

Заключение

Итак, рассмотрев тему: «Земская реформа в России и ее влияние на государственное и муниципальное управление» можно сделать следующие выводы:

Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. История возникновения земства восходит еще к временам правления Ивана Грозного. С земством связана история первых государственных представительных органов в России.

Земства стали одним из символов пореформенной эпохи, заметно сблизившие Россию с Европой.

Основной предпосылкой Земской реформы 1864 года стала крестьянская реформа 1861 года, отменившая главное препятствие на пути к капитализму — крепостное право. Подъем революционно-демократического движения в стране также показывал необходимость реформы самоуправления, однако правительство не торопилось с внесением изменений в государственное управление и отказалось от своего намерения допустить представителей населения к участию в законодательстве, отстаивая интересы дворян. Опасаясь влияния земских учреждений, правительство ограничило их компетенцию узким кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых земства не имели права выходить. Земские учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; были поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земских собраний.

Несмотря на ограниченность деятельности земских учреждений, Земская реформа 1864 года имела огромное историческое значение. В пореформенное десятилетие начался бурный экономический рост; отсталая крестьянская Россия, сбросившая с себя пережитки феодализма, в короткие сроки превращалась в современную индустриальную державу.

Земские служащие создавали необходимые условия для развития народной культуры, здравоохранения, просвещения и экономики самых отдалённых территорий.

Деятельность земских учреждений нашла отражение и в политической жизни страны. В рамках земства в России возникло в пореформенный период оппозиционное самодержавию политическое течение, получившее в исторической литературе название земского либерального движения. Таким образом, земства, хотя и ограниченные в правах, показали свою жизнеспособность, приспособленность к местным условиям и требованиям жизни. Вопреки законодательным запретам земства превратились в очаги общественной деятельности либерального дворянства.

Бескорыстное служение народу, отечеству — вот стержень земской деятельности, ее суть, столь понятная историкам.

1. Барабашев Г. В. Самоуправление в начале пути // Народный депутат. — М., 1990. — № 4. — С. 6−11.

2. Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.С. 13.

3. Васильчиков А. О самоуправлении. Т.1. Изд. 3-е. СПб. 1872. С.XLII.

4. Великие реформы в России 1856−1874 Под ред. Л. Г. Захаровой: М., Изд-во МГУ, 2002.

5. Георгиев В. А. История России 19 — начала 20 века. — М., Академия, 2004.

6. Герасименко Г. А. Земское управление в России. — М., Наука, 1990.

7. Гильченко Л. В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 1997. — № 3. — С. 19−22.

8. Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. — М., 1965. — № 8. — С. 112−120.

9. Ефремова Н. Н., Лаптева Л. Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. — М., 1993. — № 11. — С. 150−153.

10. История Государства и права России: Учебник для вузов Под ред. С. А. Чибиряева. — М., 2001.

11. Коробейников В., док. фил. наук, профессор. Земство как форма управления делами общества и государства. Муниципальная власть. № 6 2002.

12. Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право. Отечественная история. 2001. № 2. С. 3 27.

13. Постовой Н. В. Муниципальное право России. — М., Новый Юрист, 2004.

14. Рощин К. Земские учреждения и Сенат // Юбилейный земский сборник. СПб. 1914. С. 223.

15. Юшков С. В. История государства и права России (IX-XIX вв.)/ Серия Учебники, учебные пособия. — Ростов н/Д: Феникс, 2003.

16. Яковлев А. И. Александр II и его эпоха. М., Знание, 1992.