Коллежское делопроизводство. 
Организация и технология документационного обеспечения управления

В результате административных реформ начала XVIII в., связанных с именем императора Петра I и направленных на усиление абсолютизма, изменились и центральные органы исполнительной власти. На основании Генерального регламента от 28 февраля 1720 г. сложилась система коллегий и определенная технология работы с документами в них. Был установлен и основной принцип принятия решений на основе коллегиальности («…лучшее устроение через советы бывает…»).

Коллегию возглавлял президент, который непосредственно назначался императором, а вице-президента император назначал по представлению Сената. Коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В состав присутствия входили, кроме президента и вице-президента, четыре советника и четыре асессора (назначались Сенатом). Присутствие представляло собой общее собрание членов коллегии, на котором решения принимались простым большинством голосов, а при их равенстве выносилось то решение, за которое голосовал президент. Канцелярию возглавлял секретарь коллегии, а работу с документами осуществляли регистратор, актуариус, нотариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, должность толмача вводилась для устных переводов, а вахмистр осуществлял хозяйственные функции и присутствовал в качестве свидетеля при проставлении печати коллегии. Все должности в коллегии были присяжными, т. е. все должностные лица и служащие давали устную или письменную присягу.

Секретарь, отвечающий за работу канцелярии и хорошо знающий нормы права и те управленческие решения, которые принимались коллегией ранее по похожим вопросам (управленческие прецеденты), готовил доклад на заседание присутствия, делал обязательные ссылки на действующее законодательство, формулировал проект решения для голосования. Принятое решение и итоги голосования во многом зависели от этого доклада и представления секретарем сути вопроса и управленческой ситуации, т. е. делопроизводственный сотрудник оказывал значительное влияние на принятие решения. Кроме того, очередность рассмотрения вопросов («дел») на заседании коллегии определялась временем их поступления, поэтому секретарь коллегии проставлял не только дату, но и номер на полученном документе.

В технологии работы с документами появились новые делопроизводственные операции. Особо тщательно регламентировалась регистрация документов, которая осуществлялась в журналах и книгах. Основным журналом была «Повседневная записка», в которой кратко фиксировалось содержание полученных документов по алфавиту фамилий лиц, которые упоминаются в них, а также по дате получения, для контроля исполнения в ней отмечалось также, кому направлен документ на исполнение. Контроль исполнения документов обеспечивало и ведение нотариусом двух журналов: «Настольного реестра невершенных дел» и «Настольного реестра вершенных, но не исполненных дел». Для регистрации поступающих и отправляемых документов в коллегиях велись в соответствии с основными документопотоками четыре книги:

«А» — в хронологической последовательности отправляемые документы на имя императора и в Правительствующий Сенат (копиист полностью переписывал текст принятого решения и фамилии присутствовавших членов коллегии);

«В» — отправляемые другим адресатам документы;

«С» — полученные от императора и Сената указы и приговоры в хронологической последовательности и реестр к ним (переплетались в конце года вместе);

«D» — документы, полученные от других учреждений и отдельных лиц (по территориям и по хронологии) и реестр к ним.

По итогам рассмотрения вопросов («дел») на заседании коллегии, все документы, подготовленные секретарем для обоснования решения, и выписка из протокола группировались вместе, формировались в дела, в основном по предметно-вопросному признаку.

Специальной главой Генерального регламента (гл. 44) предусматривалось текущее хранение дел и документов при канцеляриях коллегий и конторах в течение трех лет, а затем передача в архив коллегии (ведомственный архив) «с роспискою» архивариусу, а также создание двух государственных архивов, в которые все коллегии должны были передавать документы, «…нужные для справок». В архив при Коллегии иностранных дел коллегии сдавали дела, не касающиеся «приходу и расходу», а учетные документы по государственным доходам и расходам сдавались в архив при Ревизион-коллегии.

Приговоры (решения коллегии) и документы, оформляемые на их основе, визировались секретарем коллегии («скрепа») и подписывались всеми присутствовавшими на заседании. Наиболее значимые документы составлялись секретарем, остальные — канцеляристами по указанию секретаря. Дипломы и патенты оформлялись по типовым формулярам-образцам («генеральным формулярам»). Документы удостоверялись печатью коллегии с обозначением ее наименования и изображением государственного герба.

В рамках коллежского делопроизводства появился термин «документы», который употреблялся в конкретном значении «доказательные письма» и был закреплен Генеральным регламентом. Изменился и стал более разнообразным видовой состав документопотоков. От вышестоящих органов власти и управления на исполнение направлялись указы и другие документы распорядительного характера (вместо «наказных памятей») — приговоры, регламенты, уставы и инструкции, подведомственные органы в ответ направляли вместо «отписок» рапорты, доношения, реляции, экзекуции (донесения об исполнении указов). Равностоящие органы обменивались промемориями и требованиями вместо «памятей». Обращения граждан по-прежнему оформлялись челобитными, но форма титулования в обращении «Царю Государю Императору Всероссийскому…» должна была упоминаться только один раз, а вот текст для удобства восприятия документа, подготовки проекта решения и последующего контроля должен был составляться по пунктам.

Внимание!

Система коллежского делопроизводства в учреждениях России XVIII в. сформировалась на основании Генерального регламента 1720 г.

Таким образом, в названии коллежского делопроизводства прежде всего отразился принцип коллегиального управления (коллегиальный порядок принятия решений). В технологии делопроизводства появились новые регламентированные операции, которые реализовались практически с теми же целями идентификации и учета документов и на тех же принципах разделения документопотоков, которые сохраняют свое значение и в современном делопроизводстве. Основные особенности коллежского делопроизводства представлены в табл. 1.2.

Таблица 1.2

Основные особенности коллежского делопроизводства.

Окончание табл. 1.2

В последней четверти XVIII в. в связи с проведением губернской реформы и на основании закона 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» технология делопроизводства существенно не изменилась, его можно было по-прежнему называть коллежским, базирующимся на коллегиальном принципе принятия решений и тех основах, которые были установлены в 1720 г. Генеральным регламентом. Изменился принцип построения органов государственного управления: от отраслевых центральных коллегий исполнительная власть передана территориальным (местным) органам управления — наместническим правлениям. В статусе центральных органов управления остались лишь Коллегия иностранных дел, Военная и Морская коллегии, а для обеспечения управляемости в Российской империи после крестьянской войны 1773—1775 гг. под предводительством Емельяна Пугачева и в связи с разукрупнением губерний (их количество увеличилось до 50) изменилась структура исполнительных органов.

Административные и внутриполитические функции в рамках наместнического правления выполняло Губернское правление, которое возглавлял генерал-губернатор, назначаемый императрицей и подчинявшийся только ей. Решение вопросов экономического развития и финансово-хозяйственную деятельность осуществляла Казенная палата, которую возглавлял вице-губернатор, также назначаемый императрицей. Судья, назначаемый Сенатом и подчинявшийся только ему, возглавлял палаты уголовного и гражданского суда. Таким образом, при коллегиальном принципе принятия решений вновь приобретает актуальность принцип личной, единоличной ответственности в связи с порядком назначения должностных лиц.

Как и в коллегиях, структура местных органов управления и судебных органов в последней четверти XVIII в. состояла из присутствия и канцелярии. Членами присутствия были советники и асессоры, канцелярию возглавлял секретарь. В структуре канцелярии из-за большого объема документооборота создавались отделения и столы, в которых канцеляристы, регистраторы, копиисты выполняли основные операции с документами. Секретарь присутствия готовил проекты решений, делал обязательные выписки из законов, а также из решений, ранее принятых присутствием по подобным вопросам и выполняющих роль управленческого прецедента. Проект решения, подготовленный секретарем, обязательно оформлялся в докладной записке, что повышало его личную ответственность за подготовленный проект решения, которое рассматривали и за которое голосовали члены присутствия. В канцелярии осуществлялась многократная регистрация документов на всех этапах их движения — от приема через регистрацию в отделениях, а потом и в столах. Все документы, подготовленные секретарем и явившиеся основаниями для принятия решений, после заседания присутствия формировались в дело вместе с выпиской из протокола заседания, т. е. по предметно-вопросному признаку, а порядок храпения дел предусматривал текущее оперативное хранение сначала в текущем архиве, а потом — передачу в «окончательный» архив.

Система делопроизводства в местных учреждениях для управления губерний последней четверти XVIII в. характеризуется по следующим законодательно установленным признакам (табл. 1.3).

Таблица 13

Основные особенности делопроизводства в последней четверти XVIII в.

Окончание табл. 13

Особенности делопроизводства и управления.