Советское делопроизводство. 
Организация и технология документационного обеспечения управления

В развитии советского делопроизводства выделяют разные периоды, хронологические рамки которых определяются особенностями принципов управления, построения и развития государственного аппарата, состоянием и развитием научной и методической базы для реализации системного подхода к работе с документами и реализацией функции государственного руководства делопроизводством.

В первые годы создания и развития государственного аппарата в период с конца 1917 до начала 1930;х гг. основные усилия были направлены на рационализацию работы аппарата управления, научную организацию труда (НОТ), совершенствование техники управления, общего и специального делопроизводства (работы с бухгалтерскими и отчетными документами). Необходимость прежде всего рациональной организации работы с документами была обусловлена недостатками системы исполнительного (и отголосками коллежского и даже приказного) делопроизводства, которые служащие дореволюционного аппарата управления перенесли как традицию и практический опыт в аппарат управления новым государством.

Благодаря деятельности созданного в 1920;е гг. партийно-государственного органа — Центральной контрольной комиссии — Рабоче-крестьянской инспекции (ЦКК-РКИ) — складывалась система органов, специальных подразделений НОТ и организаций, разрабатывающих вопросы научной организации труда на единой методической основе и с привлечением общественных организаций. Впервые научную разработку принципов государственного управления, построения государственного аппарата и организации его работы осуществил Государственный институт техники управления (ИТУ), действовавший в системе Народного комиссариата РКИ с 1926 по 1932 г. Научная и консультационная работа ИТУ, опыт практического внедрения его методических разработок актуальны и в настоящее время как пример государственного регулирования в процессе совершенствования работы аппарата управления и создания соответствующей рациональной системы делопроизводства. В 1931 г. был опубликован проект «Общих правил документации и документооборота», обобщавший нормы и требования, которые ИТУ разрабатывал в своих проектах рациональной организации делопроизводства и механизации учетно-счетных работ для конкретных учреждений и предприятий, но зга попытка введения единой системы делопроизводства опередила сложившийся организационный уровень развития аппарата управления и потерпела неудачу.

В период 1936—1958 гг. системные работы по совершенствованию государственного аппарата и работы с документами не проводились, в аспекте регламентации документирования интересен только опыт Конституции СССР 1936 г., в которой устанавливались виды нормативных правовых актов (и распорядительных документов), издаваемых органами государственной власти, органами государственного управления, предприятиями и организациями. Актуальным представляется также опыт Главного архивного управления (Главархив СССР), которое в рамках методического контроля за постановкой делопроизводства разработало в 1943 г. проект Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий.

Решение о создании Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) было закреплено постановлением правительства СССР о механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата (1959). Создание ЕГСД было включено в план развития народного хозяйства на 1966—1970 гг., в системе Главного архивного управления создан Всесоюзный институт докуменговедения и архивного дела (ВНИИДАД), ставший головным разработчиком системы. Постановлением Государственного комитета СССР, но науке и технике от 04.09.1973 № 435 основные положения ЕГСД были одобрены и рекомендованы для внедрения всем министерствам и ведомствам. Практически во всех союзных республиках (кроме РСФСР) основные положения ЕГСД и разработанные на их основе типовые инструкции по делопроизводству были утверждены постановлениями правительств и стали обязательными нормативными правовыми актами для применения и проведения мероприятий по научной организации делопроизводства.

Единая государственная система делопроизводства представляла собой научно упорядоченный комплекс правил, нормативов и рекомендаций, определяющих и регламентирующих организацию и ведение делопроизводства на основе принципов рациональной организации, унификации и стандартизации документов и механизации делопроизводственных процессов. Ее основные положения распространялись на организационно-распорядительную документацию, но общие принципы работы с документами и подготовки их к сдаче в архив должны были применяться и по отношению к документам других систем документации.

Единая государственная система делопроизводства носила характер нормативно-методического документа, так как в ее первой части раздел о подготовке служебных документов базировался на требованиях государственных стандартов ГОСТ 6.38−72 «Система организационно-распорядительной документации. Основные положения» и ГОСТ 6.39−72 «Система организационно-распорядительной документации. Формуляр-образец», которые имели статус обязательных нормативно-технических документов. Остальные разделы первой части (3—7), содержащие рекомендации по организации документооборота, регистрации, учету и поиску документов, контролю исполнения документов, формированию дел должны были применяться выборочно, в зависимости от объема документооборота. ЕГСД установила четыре категории учреждений в зависимости от объема документооборота (в год):

• 1- я — свыше 100 тыс. документов;
• 2- я — от 25 до 100 тыс. документов;
• 3- я — от 10 до 25 тыс. документов;
• 4- я — до 10 тыс. документов.

В зависимости от этих объемов документооборота осуществлялось построение системы делопроизводства (на основе полной или частичной централизации), создавались службы делопроизводства с определенными названиями, структурой и штатной численностью, осуществлялась организация движения документов по определенным схемам (была разработана принципиальная схема документооборота) и единообразно выполнялись основные делопроизводственные операции.

Единой государственной системой делопроизводства были установлены следующие основные делопроизводственные операции:

• — прием документа (экспедиционная обработка, оформление даты получения);
• — предварительное рассмотрение поступающих документов службой делопроизводства (с целью оптимизации документооборота и маршрутизации документоиотоков);
• — регистрация документов (применение журнальной, карточной и автоматизированной систем регистрации и построение информационно-поисковых систем по документам учреждения);
• — направление на исполнение (проставление резолюции руководителем);
• — исполнение документа работниками аппарата управления (предусматривалось обязательное документирование результата);
• — контроль исполнения документов (с использованием учетно-регистрационных форм);
• — отправка;
• — формирование дел в соответствии с номенклатурой дел;
• — текущее оперативное хранение, в течение которого осуществляется подготовка дел к сдаче в архив.

Вторая часть ЕГСД (разд. 8) содержала рекомендации по организации труда работников служб делопроизводства, а в третьей части (разд. 9) излагались рекомендации в области механизации управленческого труда и перечислялись комплекты средств оргтехники, применяемые для механизации выполнения основных делопроизводственных операций.

В 1970;е гг. ВНИИДАД дополнительно разработал методические рекомендации по применению основных положений ЕГСД и оценке эффективности ее применения.

В связи с внедрением информационных технологий и необходимостью обобщения опыта автоматизации обработки документов и информации на больших электронно-вычислительных машинах (ЭВМ) в 1980;е гг. ВНИИДАД стал головным разработчиком проекта Типовой системы документационного обеспечения управления (ТСДО). Она была направлена на внедрение Единой государственной системы документационного обеспечения управления (ЕГСДОУ) — промежуточного варианта Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ) — и предусматривала автоматизированное выполнение основных функций аппарата управления в работе с документами с применением персональных компьютеров (ПК) на рабочих местах исполнителей:

• — подготовку проекта решения и оформление документа;
• — регистрацию и учет документов;
• — контроль исполнения;
• — передачу, хранение и поиск документов.

Отдельные элементы ТСДО нашли свое применение в деятельности делопроизводственных служб учреждений, но комплексного внедрения система не получила.

Большим успехом и конкурентным преимуществом советского делопроизводства в 1980;е гг. стала разработка унифицированных систем документации (УСД) и Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК ТЭИ), которые в настоящее время в том или ином виде применяются в рамках новой концепции управления документами и внедрения информационных систем.

«Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Обилие требования к документам и службам доку ментационного обеспечения» (это — полное название документа, который более известен под сокращенным наименованием — ГСДОУ) была одобрена коллегией Главархива СССР от 27.04.1988 и приказом Главархива СССР от 25.05.1988 № 33. Она была разработана в развитие основных положений ЕГСД и представляла собой доработанный вариант ЕГСДОУ.

В ГСДОУ закреплялись правила и принципы, устанавливающие единые требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в условиях, когда в этих процессах стали активно применяться средства механизации и автоматизации работы с документами, а в управление отраслями народного хозяйства внедрялись автоматизированные системы управления (АСУ) на базе «больших» ЭВМ, что требовало классификации и унификации не только документов, но и содержащейся в них информации. На основе ГСДОУ и государственных стандартов на унифицированные системы документации организации обязаны были регламентировать состав применяемых документов, разрабатывать и использовать унифицированные формы документов, закрепляя их в табелях форм документов, которые в настоящее время ведутся как табели применяемых в организации унифицированных форм документов.

Правила организации работы с документами и принципы документооборота, установленные ГСДОУ, всегда рассматривались в методическом аспекте. Предусматривалось, что в их развитие Главархив СССР и Госстандарт СССР разработают конкретную общесоюзную нормативно-методическую базу по совершенствованию документационного обеспечения управления, а отраслевые и республиканские министерства будут разрабатывать комплексы нормативных и методических документов по совершенствованию работы с документами в отраслях в рамках своих полномочий. Основные положения ГСДОУ были проиллюстрированы в Сборнике плакатов и учебных форм основных организационно-распорядительных документов, подготовленном ВНИИДЛД в 1991 г.

Общие положения ГСДОУ нашли свое развитие и послужили основой для разработки Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации (1993) и двух Типовых инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (первая была утверждена приказом Росархива от 27.11.2000 № 68, а вторая, с таким же названием, — приказом Минкультуры РФ от 08.11.2005 № 536, зарегистрирована Минюстом России в 2006 г. и утратила силу только в связи с утверждением Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти в 2009 г.).

В настоящее время ГСДОУ следует рассматривать как методический документ, содержащий правила и принципы высокого уровня, которые обоснованы методологией документоведения и подтверждены практикой делопроизводства.

На их основе строится нормативно-методическая база современного делопроизводства, которая в основном развивает и конкретизирует основные положения ГСДОУ в условиях внедрения систем электронного документооборота. Кроме того, принципы и правила ГСДОУ сейчас пересказаны (к сожалению, без ссылки на источник) многими авторами практических пособий по делопроизводству.

Формально ГСДОУ не отменена, но в настоящее время ее уже можно отнести к категории источников, так как на ее методологических основах и методических принципах развивается система правил документирования, принципов организации документооборота, правил формирования документального фонда организации, которая закрепляется действующими Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной властиГОСТ Р 6.30−20 032, стандартами ГОСТ Р ИСОЗ по управлению документами, Методическими рекомендациями по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти4 и т. п. Работа с электронными документами, включая определение их предметной сущности, а также организация электронного взаимодействия и документооборота, виды электронных подписей и правила их применения и т. п. регламентируются и законодательством, и соответствующими нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Документирование предполагает составление и оформление документов в соответствии с установленными правилами. Правила оформления организационно-распорядительных документов в настоящее время закреплены ГОСТ Р 6.30−2003. Он также содержит правила и требования, в которых отражены форма русского текстового документа и традиции его оформления (письменность — слева направо сверху вниз), которые проверены временем и подтверждены практикой унификации и стандартизации документов. Данный стандарт можно рассматривать в качестве преемника ранее действовавших стандартов на оформление организационно-распорядительных документов. Первые версии подобных стандартов разрабатывались в 1969 и 1970 гг. Наиболее известными и достаточно долго действовавшими были стандарты ГОСТ 6.38−72 и ГОСТ 6.39−72 (требования к оформлению реквизитов и формуляру-образцу устанавливались раздельно; изменения вносились в 1978 г.) и ГОСТ 6.38−90 «Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов»^{[1][2][3][4][5]}, в котором были «объединены» требования к формуляру-образцу и оформлению реквизитов, а также его преемник — ГОСТ Р 6.30−97^[6] с точно таким же названием.

В ГОСТ Р 6.30−2003 зафиксирована область его применения — организационно-распорядительные документы, которые включены в класс 200 000 Общероссийского классификатора управленческой документации (ОКУД; ОК 011−93). Состав документов данного класса ОКУД в настоящее время пересматривается.

Действующий ГОСТ Р 7.0.8−2013 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»^[7] тоже имеет свою историю. Практически с неизменным названием и с небольшими изменениями определений терминов он действовал с 1970 г. и имел номер ГОСТ 16 487–70. Его преемником стал ГОСТ 16 487–83, а с 1 января 1999 г. данный стандарт действовал в статусе стандарта РФ с обозначением ГОСТ Р 51 141−98. Терминологические стандарты устанавливали стандартизированные термины с определениями, включающими общие понятия данной предметной области, термины в области делопроизводства (документирование и организация работы с документами) и архивного дела. Базовыми оставались до недавнего времени определения терминов «документ», «документированная информация», «реквизит документа», «юридическая сила документа», «документирование», «система документации», «архивный документ», «архивный фонд», «документальный фонд», на основании которых уточнялись значения терминов, закрепленных современным действующим терминологическим стандартом ГОСТ Р 7.0.8−2013 и др.

• [1] Утверждены постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477.
• [2] ГОСТ Р 6.30−2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированнаясистема организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов»: утвержден постановлением Госстандарта РФ от 03.03.2003 № 65-ст. Этот документ утрачивает силу с 30 июня 2018 г. в связи с тем, что с 1 июля 2018 г. вступит в силуГОСТ Р 7.0.97−2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскомуделу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов».
• [3] Названия с префиксом ГОСТ Р ИСО получают национальные стандарты РоссийскойФедерации, разработанные на основе стандартов Международной организации по стандартизации — ISO (International Organization for Standartization).
• [4] Утверждены приказом Росархива от 23.12.2009 № 76.
• [5] Утвержден постановлением Госстандарта СССР от 27.03.1990 № 622.
• [6] Утвержден постановлением Госстандарта РФ от 31.07.1997 № 273.
• [7] Утвержден приказом Госстандарта от 17.10.2013 № 1185-ст.