Земельные отношения как объект конституционно-правового регулирования

Статья посвящена конституционно правовому регулированию земельных отношений в России на современном этапе. Особое внимание уделяется понятию земли в его современной трактовке, пробелам в нормативно-правовом регулировании данного вопроса в российском законодательстве.

Земельные отношения являются важнейшим объектом правового регулирования, что находит свое выражение не только в содержании законов См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.2003. № 27 (Ч. 1). Ст. 2700.2004. № 41. Ст. 3993. № 52 (Ч. 1). Ст. 5276.2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 15. Ст. 17. № 10. Ст. 763. № 30 (Ч. 2). Ст. 3122. Ст. 3128.2006. № 1. Ст. 17. № 17 (Ч. 1). Ст. 1782. № 23. Ст. 2380. № 27. Ст. 2880. Ст. 2881. № 31 (Ч. 1). Ст. 3453. № 43. Ст. 4412. № 50. Ст. 5279. № 50. Ст. 5282. № 52 (Ч. 1). Ст. 5498.2007. № 1 (Ч. 1.). Ст. 23. Ст. 24. № 10. Ст. 1148. № 21. Ст. 2455. № 26. Ст. 3075. № 31. Ст. 4009. № 45. Ст. 5417. № 46. Ст. 5553.2008. № 20. Ст. 2251. Ст. 2253. № 29 (Ч. 1). Ст. 3418. № 30 (Ч. 1). Ст. 3597. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.2003. № 28. Ст. 2882.2004. № 27. Ст. 2711. № 41. Ст. 3993. № 52 (Ч. 1). Ст. 5276.2005. № 10. Ст. 758. № 30 (Ч. 1). Ст. 3098.2007. № 7. Ст. 832.2008. № 20. Ст. 2251. Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2004. № 52 (Ч. 1). Ст. 5276.2005. № 30 (Ч. 2). Ст. 3122.2006. № 17 (Ч. 1). Ст. 1782. № 23. Ст. 2380. № 50. Ст. 5279. № 52 (Ч. 1). Ст. 5498.2007. № 21. Ст. 2455. № 45. Ст. 5417. № 46. Ст. 5557.2008. № 20. Ст. 2251. Федеральный закон «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.2003. № 2. Ст. 167.2004. № 35. Ст. 3607.2006. № 52 (Ч. 1). Ст. 5498.2007, № 27. Ст. 3213.2008. № 20. Ст. 2251. № 29 (Ч. 1). Ст. 3418. Федеральный закон «О государственном кадастре объектов недвижимости» от 24 июля 2007 // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017. Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.2004. № 35. Ст. 3607.2008. № 30 (Ч. 2). ст. 3616. и подзаконных актов См., например: Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю» от 30 июня 2006 г. // СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3074.

Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга земель» от 28 ноября 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882. Постановление Правительства Российской Федерации «О государственном земельном контроле» от 15 ноября 2006 г. // СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.2007. Ст. 3282., но и в правоприменительной практике. Будучи основой как жизни и деятельности народов, так и обеспечения государственности в целом (преамбула, статьи 9, 36, 72 Конституции Российской Федерации), земля остается предметом несомненного интереса законодателя, исполнительной власти и судов, а также гражданского общества.

Понятие земли относится к числу весьма многозначных терминов. При этом в юридической науке и практике сложилось ограничительное его понимание, основывающееся на признании ценности природных условий существования человечества и деления окружающей естественной среды на определенные компоненты, в числе которых кроме земли указываются недра, воды, лесные и другие растительные ресурсы, животный мир, природные ландшафты, атмосферный воздух, климатические ресурсы, генетический фонд См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/ Отв. ред.В. В. Лазарев. М., 2001.С. 63.. Земля в юридическом смысле отличается от перечисленных компонентов тем, что она охватывает земную поверхность лишь на глубину ее почвенного слоя, обладает свойствами естественного плодородия, средства производства в сельском и ином хозяйстве, является пространственной основой расселения людей, жилищного и промышленного строительства. Именно земля, в конечном итоге, образует и территорию государства См.: Ржевский В. А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966. Саломаткин А. С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск, 1996. Бабурин С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997. .

В сочетании со словом «отношения» прилагательное «земельные» значительно теснее связано с механизмом правового регулирования, указывая на его предмет. Данная терминология сравнительно прочно утвердилась в отечественной юриспруденции: в частности, являются общепринятыми такие понятия, как конституционные отношения, административные отношения, трудовые отношения, семейные отношения и т. п., которые, как справедливо отмечает Н. И. Матузов, в своем комплексе «представляют общественную жизнь» См.: Научно-методологический семинар «Правовая жизнь: подходы к исследованию». Выступление Н. И. Матузова // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 1.С. 203.. Однако место той или иной совокупности юридических норм в правовой системе государства остается вопросом для научной дискуссии.

А.П. Анисимов верно указывает, что «усложнение общественных отношений в сфере использования и охраны земель уже не позволяет регулировать земельные отношения посредством норм и правил общего характера, заставляет их дифференцировать исходя из соответствующей государственной или общественной необходимости» См.: Анисимов А. П. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о правовом режиме земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 4.С. 67.. При этом в законодательстве предлагаются разные пути разрешения данного вопроса. Так, согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится земельное законодательство. В классификаторе правовых актов, утвержденном указом Президента Российской Федерации См.: Указ Президента Российской Федерации «О классификаторе правовых актов» от 15 марта 2000 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.2002. № 40. Ст. 3905.2005. № 28. Ст. 2865., в качестве объекта законодательного регулирования указываются не земельные отношения, а использование и охрана земель, что относится к более крупной позиции «природные ресурсы и охрана окружающей природной среды». При этом словосочетание «земельные отношения» в классификаторе употребляется применительно к полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления, что дает основания некоторым авторам квалифицировать отношения по использованию и охране земель в качестве административных См.: Гимолеев Р. Р. Залог земель в системе норм гражданского и земельного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 9.С. 133. .

земля конституционный правовой регулирование Несколько иные подходы обнаруживаются при изучении положений Земельного кодекса Российской Федерации, в статье 3 которого указывается, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, причем это, как однозначно указывается в кодексе, и является земельными отношениями. Однако далее законодатель подчеркивает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Приведенные положения кодекса порождают двусмысленность в истолковании термина «земельные отношения». Если предположить, что они ограничиваются лишь использованием и охраной земель, то из этой терминологии, во-первых, выпадают некоторые публично-правовые аспекты земельных прав и обязанностей субъектов правоотношений, а во-вторых, становится неясным критерий, по которому различаются земельные и гражданские правоотношения. Признание отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками имущественными, но не земельными, либо напротив — земельными имущественными, отличающимися от неимущественных земельных отношений, имеет важное теоретическое и прикладное значение.

Приведенные рассуждения, а также анализ ряда иных источников права позволяет заметить, что земельные отношения приобретают комплексный характер благодаря системообразующему влиянию норм конституционного права и практики их реализации. Основы земельных отношений органически вписываются в предмет конституционного регулирования, обеспечивая должный баланс и взаимодействие специальных норм об использовании и охране земель, содержащихся в административном, гражданском, муниципальном и собственно земельном законодательстве. С одной стороны, конституционное право призвано создать прочные гарантии обоснованности и предсказуемости законодательной политики в области земельных отношений, обеспечить разумную стабильность правового регулирования, утвердить полноту, компетентность и эффективность судебной защиты земельных прав граждан. С другой — эта отрасль права по своему предназначению не должна подменять текущее правовое регулирование, оставляя значительный простор для усмотрения законодателя и правоприменительных органов. Этому не препятствует тот факт, что общими могут быть не только конституционные, но и отраслевые правоотношения См.: Матузов Н. И. Общие правоотношения и их специфика// Правоведение. 1976. № 3.С. 26. .

Понимание земельных отношений как объекта конституционно-правового регулирования тесно взаимосвязано с проблемой предмета конституционного права. Как справедливо подчеркивает Т. Д. Зражевская, «развитие конституционно-правовой науки идет в соответствии со спецификой ее меняющейся в настоящее время парадигмы, включающей различные по характеру и содержанию вариации представлений о предмете данной науки, ее основополагающей теории и специфических методов исследования» См.: Зражевская Т. Д. Теоретические и методологические основы проведения научных (диссертационных) исследований в конституционно-правовой науке// Личность. Ученый. Учитель: памяти профессора Виктора Степановича Основина. Воронеж, 2008.С. 215 — 216. .

Несколько упрощенно данная проблема представлена Ф. Х. Адихановым. Он пишет: «В советском праве в условиях исключительной государственной собственности на землю земельные отношения регулировались лишь административно-правовым методом, и земельное право представляло собой право публичное. В настоящее время в связи с введением частной собственности на землю, объявлением земли недвижимостью и включением ее в рыночный оборот в регулировании земельных отношений появились элементы частноправовые (купля-продажа земли, залог, дарение и т. п.), которые не вписываются в земельное право в его прежнем понимании» См.: Адиханов Ф. Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. № 1.С. 32.. При таком подходе конституционно-правовой аспект в земельных отношениях фактически исключается, с чем согласиться нельзя.

Понимая, что вопрос о предмете конституционного права требует отдельного исследования, тем не менее мы должны подчеркнуть, что, во-первых, конституционное право устанавливает общие начала функционирования государства и права, а земельные отношения с ними тесно взаимосвязаны; во-вторых, несомненна конституционно-правовая природа земельных прав граждан и их объединений; в-третьих, конституционной является проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также разделения компетенции государственных и муниципальных органов власти в области земельных отношений.

Близость проблематики земельных отношений с конституционным правом обусловлена и особенной ролью политики в этих сферах взаимодействия людей. На это обстоятельство обращалось внимание уже в русском дореволюционном государствоведении. Так, Ф. Ф. Кокошкин, формулируя принципы конституционного государства, убедительно доказал, что «создание конституционного государства есть продукт процесса рационализации власти, который идет рука об руку с процессом ее демократизации» См.: Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву / Под ред. и с пред.В. А. Томсинова. М., 2004.С. 241.. Рыночные земельные отношения настоятельно требуют рациональной и демократической политической власти, которая была бы способна отвечать требованиям конституционализма и общественно-политической свободы. Современник Ф. Ф. Кокошкина С.А. Котляревский, анализируя эту проблему, показал, что для политической истории России характерно отсутствие «сознательной и определенной борьбы за власть». В силу того, что политическая система имела слабую институциализацию, российская история «была исключительно бедна устойчивыми юридическими отношениями», а вопросы земельной политики разрешались преимущественно по произволу, исходя из усмотрения фактически властвующих лиц См.: Котляревский С. А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных Законов / Под ред. и с пред.В. А. Томсинова. М., 2004.С. 288. .

Близкие суждения можно встретить в трудах П. И. Новгородцева и И. А. Ильина. В частности, П. И. Новгородцев подчеркивал, что определяющим для политической практики должен быть вопрос о том, какова цель государства и в каком отношении «стоит оно к природе человека, к ее свойствам и потребностям» См.: Новгородцев П. И. Сочинения / Сост. вступ. статья и прим. М. А. Колерова, Н. С. Плотникова. М., 1995.С. 182.. Этот методологический подход дает нам верные ориентиры к пониманию основ конституционного регулирования и обеспечения земельной политики с учетом того, что «укрепление этого чувства в людях достигается особенно распространением естественного (т.е. нравственно верного) права: повинуясь ему, человек приучается видеть в каждом — равного себе ближнего своего и уважать каждого, кто бы он ни был. Воспитывая так человека, право содействует тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на равенстве» См.: Ильин И. А. Теория права и государства / Под ред. и с пред.В. А. Томсинова. М., 2003.С. 97.. При этом принцип равенства становится проявлением «нравственно-правового требования справедливости» См.: Комкова Г. Н., Селезнева Н. М. Равенство перед законом и судом — важнейший конституционный принцип правового государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2.С. 23. .

Приведенные суждения классиков отечественного государствоведения опирались на тот фактический материал, который был характерен для соответствующей исторической эпохи. Землеустройство в дореволюционной России являлось «приоритетным направлением государственной деятельности», причем его роль «особенно выросла с отменой крепостного права в России и последовавшей за ней земельной реформой, которая в свою очередь привела к усложнению земельно-правовых отношений» См.: Ялбулганов А. А. Российское законодательство о землеустройстве: основные этапы развития // Правоведение. 2005. № 2.С. 145.. Либеральная политико-правовая мысль всячески настаивала на реформировании аграрного и близкого к нему законодательства в контексте частной собственности на землю, однако эта концепция сталкивалась со значительным сопротивлением См.: Аронов Д. В. Законотворческая деятельность российских либералов в Государственной думе (1906;1917). М., 2005.С. 374.. Вообще, в России земельный вопрос всегда отличался особой остротой. И 400 лет назад, когда крестьянина лишили «Юрьева дня» (права перехода к другому помещику), и в 1861 г., когда было отменено крепостное право, и в период столыпинских реформ (1906;1911), и тем более во время Октябрьской революции (1917); острота его отмечалась не только в дореволюционный период, но и в советское время См.: Сыродоев Н. А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации // Правоведение. 2002. № 1.С. 4. .

Ожесточенные споры между сторонниками и противниками введения частной собственности на землю возникли в Союзе ССР при подготовке Основ законодательства и союзных республик о земле, принятых Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 года См.: Основы законодательства СССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. // ВВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129. В настоящее время утратили юридическую силу.. Указанные споры «завершились компромиссным решением, согласно которому в союзные Основы был включен такой новый для советского законодательства титул прав на землю, как пожизненное наследуемое владение. До этого использование земли могло осуществляться только на одном титуле — праве землепользования» См.: Назимкина О. В. Виды прав на землю и основания их возникновения // Государство и право. 1999. № 8.С. 42.. При этом в Основах была восстановлена аренда земли, запрещенная с 1937 года.

Во многом схожие тенденции характерны и для действующей Конституции Российской Федерации 1993 года. Сущность этой Конституции «первоначально во многом определялась политическими событиями, происшедшими в ходе ее разработки и накануне ее принятия». Однако последующие преобразования «свидетельствуют о постепенном изменении и социально-политического содержания Конституции России» См.: Кравец И. А. Сущность конституций и конституционный процесс (динамика социально-политического содержания российских конституций) // Правоведение. 2002. № 2.С. 55.. Земельный вопрос послужил одним из краеугольных камней конституционного регулирования общественных отношений в современной России.

Н.А. Сыродоев выделяет следующие причины, по которым проблема участия земли в гражданском обороте приобрела «чрезмерную остроту»: с одной стороны, по мнению ученого, «переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости, ибо хозяйственный механизм не может нормально функционировать при отсутствии достаточно свободных форм оборота, способствующих в процессе предпринимательской деятельности целенаправленному и быстрому извлечению прибыли». С другой стороны, как считает автор, «неадекватная современной обстановке идеологизация и политизация земельных отношений и прежде всего их ядра — частной собственности и земельного оборота, вызывая столь бурные общественные эмоции, препятствуют эффективному урегулированию соответствующих проблем» См.: Сыродоев Н. А. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. 2003. № 8.С. 27. .

С этим автором солидаризируется Г. Е. Быстров: «Поскольку государство объявило об отказе от монополии исключительной и неограниченной государственной собственности на землю, установило равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, провозгласило свободное для всех собственников земли владение, пользование и распоряжение ею, оно должно располагать таким набором специальных земельно-правовых и аграрно-правовых законов, которые совместимы с законодательством зарубежных государств» См.: Быстров Г. Е. Право частной собственности на землю в России и создание новых предпринимательских структур в сельском хозяйстве // Государство и право. 1997. № 6.С. 60. .

С приведенной позицией Н. А. Сыродоева и Г. Е. Быстрова можно согласиться лишь отчасти в контексте реализации конституционного требования сбалансированности правового регулирования общественных отношений на основе всестороннего учета общественного мнения, интересов избирателей, а также объективных потребностей в прогрессивном развитии общества. Однако эта точка зрения в значительной степени опирается на предположение о необходимости широкомасштабного введения земли в гражданский оборот; автор без должной научной аргументации сразу отвергает противоположную точку зрения, квалифицируя ее как «идеологизированную и политизированную». На наш взгляд, предпочтение следует отдать более мягкой позиции Б. Д. Клюкина, который истолковывает конституционные основы земельных отношений как «отказ от монопольного права государственной собственности» и от «существовавшей ранее системы административного командования» в этой области Цит. по: Бобылев А. И. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7.С. 91. .

О политической важности земельного вопроса в России косвенно свидетельствует и тот, на первый взгляд, незначительный факт, что в Конституции Российской Федерации право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (статья 9) расположено текстуально раньше, чем некоторые фундаментальнейшие принципы конституционализма (разделение властей — статья 10, равноправие — статья 19). Складывается впечатление, что авторы Конституции Российской Федерации старались использовать принцип стабильности конституционного регулирования общественных отношений в своих политических целях, фиксируя в тексте Основного Закона весьма неоднозначную по мнению общественности юридическую норму с расчетом, что в перспективе мнение граждан изменится или произойдут иные сдвиги в оценке института земельной собственности.

В.Н. Лопатин верно подчеркивает, что конституционное значение того или иного объекта правового регулирования, в том числе земельных отношений, в значительной степени определяется тем, к чьим полномочиям отнесены эти вопросы См.: Лопатин В. Н. Экологическая безопасность: проблемы конституционной законности// Государство и право. 2004. № 2.С. 22.. Тот факт, что в статье 9 Конституции Российской Федерации закрепляется, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной и публичной собственности, по существу лишает главу государства, парламент, правительство и другие государственные органы права устанавливать общие запреты по нахождению земли в частной собственности. Разумеется, законодатель на основании части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации вправе и обязан устанавливать отдельные правоограничения, но они могут быть проверены на их соответствие конституционно значимым ценностям Конституционным Судом РФ. Эта проблема значительно обостряется с переходом Государственной Думы на пропорциональную систему выборов, если получившие доступ к распределению мандатов политические партии будут придерживаться противоположных взглядов по земельному вопросу.

Конституционный аспект в содержании земельных отношений ярко проявляется в случаях, когда требуется самоограничение государственной власти либо активные действия с ее стороны, направленные на повышение качества и уровня жизни населения страны. К числу конституционных основ земельных отношений следует отнести также идеи добросовестности и недопустимости злоупотребления правом земельной собственности. Как верно отмечает Г. А. Гаджиев, это предполагает ряд обязательств государства и частных лиц. С одной стороны, государство «не имеет права создавать юридическую систему», руководствуясь соображениями, что «субъекты экономических отношений — недобросовестные и незаконопослушные граждане»; с другой — граждане и их объединения должны учитывать интересы своих контрагентов, а также публичные интересы См.: Гаджиев Г. А. Конституционные принципы добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективными правами // Государство и право. 2002. № 7.С. 54−59.. Конституционализм тесно связан с политической идеей ограничения публичной власти, поскольку предполагается, что всякий обладатель политической власти склонен употреблять ее в личных интересах См.: Милль Дж. Ст. Представительное правление. СПб., 1907.С. 60. .

Это, однако, дает основания некоторым авторам абсолютизировать роль и значение конституции. Так, Ж. И. Овсепян утверждает, что наличие конституции — «обязательный компонент современного государства. Значение конституций для благополучного функционирования современной цивилизации столь велико, что уже сам факт ее принятия (безотносительно к содержанию) может быть оценен как шаг к демократической организации общества, поскольку любая конституция в большей или меньшей мере предусматривает ограничение (самоограничение) государственной власти, создание возможностей саморегуляции общественных институтов и учреждений» См.: Овсепян Ж. И. Развитие научных представлений о понятии и сущности конституции// Правоведение. 2001. № 5.С. 25.. На наш взгляд, автор в определенной мере отождествляет юридическую и фактическую конституцию, которые, к сожалению, часто расходятся друг с другом. Негативный опыт советской России, в которой ни одна из конституций не послужила в качестве средства, реально ограничивающего политическую власть, дает веские основания сомневаться в том, что само по себе принятие конституции безотносительно к ее содержанию есть шаг к демократизации общества.

Для того, чтобы конституция государства в действительности гарантировала ограничение публичной власти в сфере земельных отношений и создавала прочные гарантии реализации земельных прав граждан и их объединений, необходим комплекс мер, направленных на достижение подобных целей. По верному утверждению Т. Д. Зражевской, опыт действия Конституции Российской Федерации 1993 года «повысил уровень конституционного правосознания граждан». Отмечая «определенную обобщенность, декларативность, абстрактность правил поведения субъектов публичных правоотношений, в науке конституционного права устанавливается признание процессуальных механизмов их реализации, а также ответственности (в качестве самостоятельного вида) и санкций» См.: Зражевская Т. Д. Доктрина в механизме конституционного процесса Российской Федерации // Конституция как символ эпохи.Т. 1 / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2004.С. 61.. Этому корреспондирует точка зрения Н. А. Богдановой, что «исторический аспект в подходе к раскрытию понятия конституции позволяет определить ее как конкретно-историческое явление, порождение условий времени и места, отражающее соответствующий этап развития общественного и государственного строя определенной страны (внутренний фактор) и мировой цивилизации (внешний фактор)» См.: Богданова Н. А. Конституционное право. Общая часть. М., 2005.С. 42. .

Конституционно-правовая природа земельных отношений во многом детерминируется соображениями экономического порядка. Важными конституционными целями правового регулирования земельных отношений являются эффективное распределение земельной собственности и надежная защита интересов кредиторов См.: Быстров Г. Е. Залог сельскохозяйственных земель в российском праве XX века // Государство и право. 1999. № 5.С. 12.; от оборота земли значительным образом зависит состояние экономики в целом См.: Сыродоев Н. А. Правовое регулирование оборота земельных участков // Государство и право. 1999. № 9.С. 41., причем тенденция к рыночной ориентации земельного законодательства в России является, по существу, необратимой См.: Бакунина Т. С., Землякова Г. Л. Земельный кодекс РФ: проблемы теории и практики (Материалы конференции) // Государство и право. 2002. № 9.С. 77.. Земля — экономический ресурс, поэтому ее неэффективное использование чревато негативными последствиями и для конституционного строя. В частности, это затрагивает конституционные права граждан на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34 Конституции Российской Федерации), на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии (статья 37) и многие другие социально-экономические права человека.

В Российской Федерации как социальном государстве (статья 7) должны предприниматься все усилия к повышению уровня жизни, а для этого в значительной степени необходимо вовлечение земли в гражданский оборот. Экономической наукой убедительно доказано, что более активное использование экономических ресурсов, при прочих равных условиях, приводит к растущей экономике, которая «обладает большей способностью удовлетворять новые потребности и решать социально-экономические проблемы как внутри страны, так и на международном уровне» См.: Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. В 2-х т.Т. 1. М., 1992.С. 381. .

Становление и развитие земельного рынка «требуют обеспечения защиты прав на землю, гарантий для осуществления и активизации сделок с земельными участками, поступления регулярных платежей за земли». Такая потребность в значительной мере удовлетворяется созданием современного государственного земельного кадастра, призванного «обеспечить органы исполнительной власти и местного самоуправления информацией о состоянии земель в Российской Федерации, а также удовлетворить информационный спрос на рынке недвижимости» См.: Карамышева О. В., Герасимова Е. Л. Некоторые правовые аспекты создания и ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях рынка // Государство и право. 1998. № 3.С. 28.. С другой стороны, для того, чтобы обеспечить конституционные основы земельных отношений, требуется придание земельным участкам различной оборотоспособности, что обусловлено «объективной необходимостью использования определенных земельных участков исключительно в публичных интересах» См.: Иконицкая И. А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. № 6.С. 9. .

Подводя итог вышесказанному, следует подчеркнуть, что общие начала, фундаментальные основы и наиболее важные принципы земельных отношений вытекают непосредственно из Конституции Российской Федерации и имеют конституционно-правовую природу. Доктрина конституционализма, с одной стороны, требует, чтобы при разрешении земельного вопроса государственные органы были чувствительными к общественной оценке своей деятельности, несли политическую солидарную ответственность перед народом за принимаемые решения, стремились к доверию избирателей. Конституционный строй опирается на идею политического самоопределения нации, которая вправе устанавливать систему регулирования земельных отношений по своему усмотрению. С другой стороны — ряд конституционных требований связывает законодателя в его регулятивных полномочиях, поскольку это затрагивает права и законные интересы других лиц, а также потребности государства и общества.

Устанавливаемая конституцией государства политическая система призвана обеспечить устойчивость, разумную стабильность, но в то же время и определенную динамику в развитии земельных отношений. Особенности российского экономического и политического менталитета, позитивный и негативный опыт в регулировании земельных отношений — далеко не полный перечень обстоятельств, требующих определенной гибкости в конституционном регулировании основ землеустройства и землепользования. Современная Россия, находящаяся в состоянии перехода от административно-командной к рыночной системе хозяйствования, от авторитарной к демократической политической системе, — нуждается в постепенном и ограниченном введении земли в гражданский оборот, весьма осторожном учете потребностей различных социальных групп.

Реализация этого подхода возможна потому, что, во-первых, Конституция Российской Федерации в достаточно общих формулировках закрепила основы земельных отношений; во-вторых, отдельные пробелы в конституционном регулировании могут дополняться практикой судебного конституционного контроля См.: Гаджиев Г. А. Способы преодоления пробелов в конституционном праве: возможности суда // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2008.С. 36.; в-третьих, законодательные и, отчасти, исполнительные органы власти имеют достаточно юридических и фактических возможностей для плавного, поступательного, но в то же время неотвратимого достижения конституционных целей в области земельных отношений.

Перечисленные конституционные цели требуют создания условий для эффективного использования земельных ресурсов как национального богатства, доведения земельной реформы 1991 года до ее логического завершения, создания системы земельного законодательства, обеспечения развитой инфраструктуры земельного рынка, перераспределения земли в пользу эффективных хозяйствующих субъектов, создания системы гарантий прав на земельные участки в целях повышения их инвестиционной привлекательности. Немаловажное конституционное значение имеет также широкомасштабное введение земли в хозяйственное использование, снижение рисков деградации и уменьшения плодородия почв. При этом финансирование данных мероприятий не должно производиться по остаточному принципу.

Центральным звеном в конституционно-правовом регулировании основ земельных отношений является субъективное право граждан и их объединений иметь в собственности землю. Данная юридическая конструкция позволяет сочетать общественные и индивидуальные потребности и интересы, удачно демонстрирует новую гуманистическую роль права и всей юридической системы страны.