Исследование правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности

• Введение
• Глава I. Нотариат в правовой системе России
• 1.1 Нотариат и органы, совершающие нотариальные действия — объекты контроля и надзора
• 1.2 Особенности нотариальных функций
• 1.3 Нотариальное самоуправление
• Глава II. Формы контроля за деятельностью нотариусов
• 2.1 Профессиональный контроль
• 2.2 Налоговый контроль
• 2.3 Контроль органов уголовной юстиции
• 2.4 Судебный контроль
• Глава III. Полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности
• 3.1 Разграничение и реализация полномочий контроля и надзора за нотариальной деятельностью между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации
• 3.2 Коллизии в сфере полномочий по вопросам контроля и надзора за нотариальной деятельностью между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации
• Заключение
• Список использованных источников

Актуальность темы

работы определяется тем, что на сегодняшний день нотариат является одним из важнейших и традиционных столпов правовой системы государства. Именно нотариат обеспечивает конституционное право граждан на получение квалифицированной юридической помощи, на защиту прав и законных интересов от имени государства. Таким образом, государственные органы власти обладают полномочиями контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности.

На практике возникали и возникают случаи, когда полномочия одного государственного органа, надзирающего за деятельностью нотариата, противоречат либо дублируются с полномочиями другого контролирующего органа. Урегулирование полномочий государственных органов по надзору предполагает эффективную координацию деятельности как контролирующих органов, так и нотариата.

Целью дипломной работы является исследование правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

определить место нотариата и органов, совершающих нотариальные действия в правовой системе России;

рассмотреть нотариальные действия в качестве объекта контроля и надзора;

определить особенности нотариальных функций;

раскрыть механизм контроля нотариального самоуправления за нотариальной деятельностью;

рассмотреть формы контроля за деятельностью нотариусов;

проанализировать полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности;

выявить коллизии полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности;

Объект исследования — общественные отношения, складывающиеся при осуществлении контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности.

Предмет исследования — правовое регулирование осуществления контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности.

Методологическая основа исследования представлена такими научными способами познания, как сравнительно-правовым, системно-структурным, логическим, аналитическим, статистическим методами.

Гипотеза исследования — устранить коллизии полномочий государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере нотариальной деятельности, устранить противоречия правового регулирования налогового контроля по вопросу предоставления нотариусами справок об имуществе граждан в налоговый орган, определить уровень органа исполнительной власти, совершающего нотариальные действия.

Нормативную основу исследования составило действующее российское законодательство в области регулирования контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности.

Теоретическую основу исследования составили работы по проблематике контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности следующих авторов: Б. М. Гонгало, Т. И. Зайцевой, Н. Б. Зейдер, Е. Н. Клячина, П. В. Крашенинникова, И. Г. Медведева, Е. Ю. Юшковой, В. В. Яркова и других авторов.

Следует отметить, что научная разработанность вопросов правового регулирования контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности недостаточна. Научные труды посвящены в основном общим положениям организации нотариата.

Эмпирической базой работы являются материалы практики Верховного суда РФ и Конституционного суда РФ с 2000 по 2007 год, а также материалы и документы из практики работы Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу и Нотариальной палатой Новосибирской области.

Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературных и нормативных источников и перечня актов судебной практики, приложения.

В первой главе «Нотариат в правовой системе России» рассматривается место нотариата в правовой системе России, его роль, определяется правовой статус нотариата в качестве объекта контроля и надзора, раскрываются особенности функций нотариальной деятельности, описывается порядок нотариального самоуправления.

Во второй главе «Формы контроля за деятельностью нотариусов» исследованы процедуры осуществления различных форм контроля за деятельностью нотариусов.

В третьей главе «Полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности» выявлены проблемы в разграничении и реализации полномочий между федеральным и региональным уровнем органов государственной власти по вопросам контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности, выявлены различные коллизии полномочий органов, контролирующих деятельности нотариусов, разработаны направления по совершенствованию российского законодательства.

В заключении сформулированы выводы и предложения, в частности, сформулированы предложения по внесению изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате Основы законодательства Российской Федерации о нотариате: утв. ВС РФ 11. 02.1993 № 4462−1 (по сост. на 06. 06.2007) // Российская газета, № 49, 13. 03.1993. и Положение о Федеральной регистрационной службы по субъектам Российской Федерации Об утверждении Общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 03. 12.2004 № 183 // Российская газета, № 277, 15. 12.2004. .

Глава I. Нотариат в правовой системе России

1.1 Нотариат и органы, совершающие нотариальные действия — объекты контроля и надзора

Вопрос о месте нотариата в правовой системе России в целом и в системе гражданской юрисдикции весьма значим и актуален. Здесь высказываются самые различные, порой полярные точки зрения. Для понимания данного вопроса важно принять во внимание следующее. Система нотариата независимо от способа своей организации (государственный или нотариат, действующий как объединение нотариусов в качестве лиц либеральной профессии) является публично-правовой по организации и содержанию своей деятельности. Является частью, особым образом действующей, государственной системы.

В современных условиях место нотариата определяется как органа, наделенного публичной властью и входящего в систему гражданской юрисдикции. Как отмечает И. В. Решетникова: «Под гражданской юрисдикцией понимается деятельность всех органов, которые наделены полномочиями по разрешению юридических дел спорного или бесспорного характера в сфере гражданского оборота» Решетникова И. В. О понятии гражданской юрисдикции и месте нотариата в ее системе / И. В. Решетникова, В. В. Ярков. — М.: НОРМА-ИНФРА, 2005. — 23 с.. При этом важным признаком органов гражданской юрисдикции является то положение, что их деятельность происходит в рамках процедурно-процессуальных форм различной степени сложности.

Н.Б. Зейдер отмечает, что «обоснование необходимости и целесообразности сохранения нотариуса именно в системе гражданской юрисдикции позитивно, поскольку тем самым отделяется обычная гражданско-правовая процедура от системы нотариального производства. Конечно, нотариальное производство не сводимо к гражданскому или арбитражному процессу, да в этом и нет необходимости, однако достаточно большое число общих признаков связывают гражданское и нотариальное производство, подчеркивают качественное отличие нотариального производства от гражданско-правовых процедур, используемых в рамках взаимодействия участников гражданского оборота.

Спорная часть гражданской юрисдикции осуществляется в основном судами, а значительная часть органов бесспорной гражданской юрисдикции, осуществляющих удостоверительные, правореализационные и регистрационные полномочия (нотариат, система принудительного исполнения, органы регистрации актов гражданского состояния, прав на недвижимое имущество, юридических лиц, общественных объединений), — в рамках органов юстиции. Поэтому вполне логично и правомерно относить нотариат к ведению органов юстиции, которые осуществляют организацию деятельности значительной части органов бесспорной юрисдикции. Другое дело, что формы и порядок такой организации зависят от целого ряда различных обстоятельств, конкретных политико-правовых решений, способов регистрационно-удостоверительной деятельности. Так, формы воздействия органов юстиции на государственный нотариат совершенно иные, нежели на нотариусов, работающих вне рамок государственной службы" Зейдер Н. Б. Место нотариата среди органов гражданской юрисдикции / Н. Б. Зейдер // Нотариальный вестник. — 2002. — № 9.С. 12. .

Нотариат разделяют на государственный и внебюджетный (частный). Также выделяют органы, совершающие нотариальные действия — органы местного самоуправления (в случае отсутствия в местности нотариальной конторы) и консульские учреждения, действующие за рубежом. Соотношение частного нотариата с государственным нотариатом не сопоставимо. Во многих субъектах Российской Федерации количество государственных нотариальных контор незначительно, а в некоторых и вовсе отсутствуют. Необходимость корректировки контроля, прежде всего, частных нотариальных контор, который осуществляют нотариальные палаты субъектов Российской Федерации, возникает непосредственно с развитием деятельности частных нотариальных контор по принципам латинского нотариата.

Сегодня нотариальные действия требуют системного контроля со стороны органов юстиции, налоговой службы и суда. Т. Я. Алешина отмечает, что «Проверки деятельности нотариуса, с одной стороны, не должны мешать нормальной работе нотариальной конторы, с другой, должны быть эффективными, оперативными и прозрачными, ограничены рамками закона» Алешина Т. Я. Нотариальные акты как форма реализации права / Т. Я. Алешина // Вопросы теории государства и права. — 2002. — № 4. — 124 с. .

Определение контроля и надзора законодательно не закреплено. В ряде научных работ отражены данные определения. Так, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Л. Л. Попов отражает: «контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения" Попов Л. Л. Административное право / Л. Л. Попов. — М.: Волтерс Клувер, 2005. — 201 с. .

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. В. Н. Аргунов определяет: «надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности» Аргунов В. Н. Правовые основы нотариальной деятельности / В. Н. Аргунов. — М.: БЕК, 2004. — 480с.. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

В.В. Ярков отмечает, что цели контроля в сфере нотариата носят двоякий характер и должны учитывать специфику нотариальной деятельности и нотариальных актов.

" Во-первых, необходимость осуществления контроля за профессиональной деятельностью является необходимым элементом любой публично-правовой и частноправовой организации. Например, контроль осуществляется за деятельностью государственных служащих, сотрудников хозяйственных обществ и товариществ и т. д. Другое дело, что формы и организация такого контроля носят в каждой из организаций специфический характер, отражая характер и содержание соответствующей деятельности.

Во-вторых, специфика контроля в нотариальной сфере определяется особенностью нотариальных актов. Большинство из них не имеет ограничений времени действия, например, нотариально удостоверенные договоры и свидетельства о праве на наследство действуют до тех пор, пока они не будут исполнены, либо не будет заключена новая сделка, или наследник не пожелает совершить сделку с имуществом, полученным им по наследству. Ограничение по времени действия имеют, например, доверенности, но и в этом случае срок их действия может составлять до 3 лет с момента удостоверения. Поэтому ошибки в нотариально удостоверенных документах могут отозваться и проявиться спустя многие и многие годы. При этом многие ошибки, например в тексте нотариально удостоверенного завещания, практически неустранимы, если завещатель уже умер и речь идет о подтверждении прав наследников" Ярков В. В. Нотариальное право России / В. В. Ярков. — М.: Волтерс Клувер, 2003. — 126 с. .

В законодательстве о нотариате предусмотрены различные формы контроля за деятельностью нотариусов:

профессиональный контроль;

контроль налоговых органов и органов, взимающих обязательные платежи в государственные внебюджетные фонды;

судебный контроль;

контроль, осуществляемый органами прокуратуры и следствия;

Также контроль за нотариальной деятельностью может носить как предварительный, так и последующий характер. Например, как отмечает Х. Фесслер: «профессиональный контроль носит как последующий, так и предварительный характер, поскольку направлен как на поиск уже допущенных ошибок, так и на профилактику их в будущем. Налоговый, судебный контроль и контроль органов уголовной юстиции в основном имеют последующий характер и направлен преимущественно на обнаружение нарушений законодательства с целью применения установленных законом правовых санкций» Фесслер Х. Развитие небюджетного нотариата в России: квалифицированная юридическая помощь, защита прав граждан и юридических лиц / Х. Фесслер. — М.: НОРМА-ИНФРА, 2006. — 271 с. .

Безусловно, каждый из видов контроля за нотариальной деятельностью имеет свои особенности. Эта специфика зависит от характера деятельности органа, осуществляющего контроль, от задач, стоящих перед ним, и осуществляемых полномочий. Например, задачей профессионального контроля является помощь нотариусам в применении законодательства, обеспечение ориентации на единую нотариальную практику в условиях отсутствия многих необходимых нормативных правовых актов. Контроль, который осуществляется иными органами, носит эпизодический характер (исключение составляет налоговый контроль) и связан с конкретным гражданским либо уголовным делом, в котором ставится вопрос о правомерности действий нотариуса.

1.2 Особенности нотариальных функций

Осуществление нотариусами нотариальных функций от имени государства предопределяет их публично-правовой статус и обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за деятельностью нотариусов. Данные функции отражают основные направления деятельности системы нотариата, показывая содержательное значение нотариальной деятельности. Нотариальные функции носят в целом особый характер, отражая специфику нотариального производства и нотариальной деятельности в сфере гражданского оборота. Их особенности вытекают из публично-правового характера нотариальной деятельности и особенностей компетенции нотариуса, действующего в рамках бесспорной гражданской юрисдикции.

Функции нотариата можно подразделить на:

социальные, характеризующие место нотариата в системе органов гражданской юрисдикции и правовой системе России;

содержательные, отражающие характер нотариальной деятельности;

доказательственные, связанные с существом нотариальной деятельности — созданием квалифицированных письменных доказательств;

Такое разграничение нотариальных функций отражает место нотариата в современном обществе как особого правового института (социальные функции нотариата) и показать специфику его деятельности в отношении участников нотариального производства (содержательные функции нотариата).

В.В. Ярков в своей работе отмечает: «вопрос о нотариальных функциях приобрел особую остроту в связи с постепенным «размыванием» компетенции нотариата, когда присущие ему полномочия стали передаваться другим органам либо на основании закона (например, пункт 4 статьи 185 Гражданского Кодекса Российской Федерации Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11.1994 № 51-ФЗ, принят ГД ФС РФ 21. 10.1994 (по сост. на 30. 05. 07) // Российская газета, № 238−239, 08. 12.1994. — далее ГК РФ.). Возникает вполне резонный вопрос — а имеют ли в таком случае нотариальные функции специфику, выделяющую нотариат из ряда других органов гражданской и административной юрисдикции, насколько присущие нотариальным действиям особенности определяют необходимость их осуществления только в рамках нотариального производства?

Специфика нотариальных функций, осуществляемых в рамках нотариального производства, определяет невозможность передачи их полномочий другим органам и лицам. В самом деле, правомерно ли удостоверение доверенностей организациями связи и банками — коммерческими организациями, не обеспечивающими соблюдение самой удостоверительной процедуры? Та легкость, с которой в последнее время удостоверительные нотариальные функции стали возлагаться на другие органы, свидетельствует о недопонимании содержательной стороны нотариального производства, публично-правового и некоммерческого характера нотариальной деятельности. В итоге это может привести и уже приводит к нарушению прав граждан и организаций, возникновению правовой неопределенности и конфликтных ситуаций" Ярков В. В. Место нотариата в правовой системе России и среди органов гражданской юрисдикции / В. В. Ярков // Нотариальный вестник. — 2002. — № 9. — С. 27 — 30. .

Можно выделить следующие социальные функции нотариата в гражданском обороте:

предупредительно-профилактическая;

правореализационная;

правоохранительная;

фискальная.

В.М. Жуйков раскрывает природу приведённых функций следующим образом: «Предупредительно-профилактическая функция нотариуса заключается в следующем. Исторически и функционально нотариальное производство связано с гражданским судопроизводством, имея много общих черт и признаков. Так, и судья, и нотариус осуществляют публично-правовые функции, закон в равной мере обеспечивает независимость и беспристрастность судьи и нотариуса при решении конкретного юридического дела. Вместе с тем основное различие между данными правовыми институтами в рамках гражданской юрисдикции производится (помимо вытекающего из принципа разделения властей и связанного с ним места судебной власти в системе государственных органов) по критерию спорности либо бесспорности права. При наличии спора гражданская юрисдикция осуществляется судом, при ее отсутствии — нотариусом. Например, на данном критерии основаны такие нотариальные действия, как удостоверение сделок и соглашений о разделе имущества между супругами, наследниками, брачных контрактов, удостоверение фактов, удостоверение соглашений об обращении взыскания на заложенное недвижимое имущество, решение вопросов о продлении сроков для принятия наследства или включении в число наследников по закону лица, не имеющего возможности представить доказательства о родственных отношениях, и т. д. «Жуйков В. М. Нотариат как институт предупредительного правосудия: единство и

различие с судебными органами / В. М. Жуйков // Нотариальный вестник. — 2004. — № 9. — 28 с. .

В настоящее время подведомственность судов определена четко в законе, в то время как публично-правовая компетенция нотариуса недостаточно отражена по наиболее важным видам юридических действий, требующих независимой, профессиональной и ответственной юридической оценки.

Развитие нотариата способно стать важным элементом судебной реформы, поскольку одна из главных проблем судебной деятельности — обеспечение рассмотрения всех дел, отнесенных к их подведомственности, — невозможна без разгрузки судов. Поэтому помимо создания новых судов важным является развитие несудебных гражданских юрисдикций. К их числу следует отнести, как отмечает В. П. Воложина: «помимо создания административных юрисдикций, наделенных правом разрешения споров, развития третейских судов также и более полное использование позитивного потенциала института нотариата в сфере гражданского оборота» Воложина В. П. Правовые основы нотариальной деятельности / В. П. Воложина,

И.В. Решетникова, В. В. Ярков. — М.: Бек, 2004. — 120 с. .

Действительно, развитая система нотариата способствует и помогает судебной реформе в трех основных направлениях:

предупреждает споры уже на стадии согласования условий сделки и ее заключения, тем самым профилактически снижая количество гражданско-правовых споров;

значительно облегчает рассмотрение гражданско-правовых споров и процесс доказывания в суде, поскольку нотариальные акты имеют особую доказательственную силу, позволяют суду яснее выявить истинную волю сторон и менее опровержимы, чем документы в простой письменной форме;

уменьшает абсолютное количество дел в судах, путем принятия на себя гражданско-правовых дел бесспорного характера.

Вместе с тем о нотариате как институте предупредительного правосудия можно говорить скорее в качестве общей характеристики самой функциональной направленности нотариата в гражданском обществе и гражданском обороте. Также С. А. Зацепина пишет: «В специально-юридическом смысле деятельность органов нотариата правосудием не является, а „предупредительное“ правосудие современной системе органов гражданской юрисдикции не известно» Зацепина С. А. Нотариат в системе гражданской юрисдикции / С. А. Зацепина // Юристъ. — 2002. — № 1. — 22 с.. Поэтому точнее говорить о предупредительно-профилактической функции нотариата в гражданском обороте. На это обстоятельство совершенно справедливо обращают внимание Ж. — Ф. Пиепу и Ж. Ягр. Указанные авторы отмечают, что «если задача судьи — разрешить спор, то цель нотариуса — обеспечить выполнение публичной службы (функции) создания доказательств» Пиепу Ж. — Ф. Профессиональное нотариальное право / Ж. — Ф. Пиепу, Ж. Ягр. — М.: РАГС, 2001. — 205 с. .

Правореализационная функция нотариата отражает место нотариата в системе осуществления субъективных прав и исполнения обязанностей. Согласно сложившейся классификации способов правореализации они подразделяются на исполнение, использование, соблюдение и применение права.

По мнению Г. И. Черненко «Участие нотариуса в правореализационной деятельности происходит различными путями.

нотариат контроль налоговый судебный Во-первых, путем обеспечения условий правомерного поведения участников гражданского оборота, в отношении которых совершается нотариальное действие. Так, участники сделки по купле-продаже недвижимости одновременно используют свои правомочия как продавец и покупатель, исполняют свои обязанности, связанные с обеспечением прав третьих лиц (долевого сособственника), соблюдают требования правовых норм в связи с имеющимися юридическими запретами. На нотариусе лежит обязанность обеспечить надлежащие правовые условия для правореализационной деятельности участников нотариального действия.

Во-вторых, сам нотариус исполняет, использует и соблюдает требования правовых норм (материального и процедурного характера) в связи с предоставленными ему полномочиями. Например, нотариус при удостоверении сделки по отчуждению имущества обязан исполнять требования нотариального производства (например, проверить принадлежность имущества продавцу), использует предоставленные ему правомочия, например по проверке достоверности представленных ему документов, соблюдает установленные запреты, например, отклоняет встречающуюся иногда просьбу от участников нотариального действия о подписании нотариального документа без присутствия нотариуса.

В-третьих, нотариус в ряде ограниченных случаев является субъектом правоприменительной деятельности, когда ему предоставлено право разрешать юридические дела в отношении конкретных фактических ситуаций. Применение права осуществляется нотариусом в ограниченном числе случаев, поскольку основная задача нотариата заключается в обеспечении правомерности действий участников гражданского оборота. Например, нотариус применяет правовые нормы при совершении исполнительных надписей, когда ему предоставлены, по сути дела, полномочия по санкционированию принудительного осуществления нарушенных прав, а нотариальный акт имеет силу исполнительного документа в рамках исполнительного производства. При этом нотариус одновременно применяет нормы как материального права, так и процедурного характера, регламентирующие порядок совершения нотариальных действий" Черненко Г. И. Настольная книга нотариуса / Г. И. Черненко. — М.: ИНФРА-М, 2003. — 161 с. .

Правоохранительная функция нотариата отражает его место как публично-правового института, который обеспечивает законность и правомерность юридических действий участников гражданского оборота в самом широком смысле, снижая уровень как гражданских, так и уголовных правонарушений. В рамках правоохранительной функции нотариат с помощью присущих ему правовых средств решает целый ряд задач. Как отмечает Р. Ф. Галиева: «Во-первых, снижает уровень криминальности в гражданском обороте в сфере собственности, во-вторых, облегчает раскрытие преступлений, в-третьих, способствует снижению уровня преступности, обеспечивает юридическую безопасность граждан и организаций» Галиева Р. Ф. Нотариальное право — охранительное право / Р. Ф. Галиева // Нотариус. — 2002. — № 3. — 13 с. .

Фискальная функция нотариата также вытекает из его публично-правовой природы и необходимости для нотариата способствовать решению целого ряда государственных задач. Органы нотариата способствуют решению такой государственной задачи, как привлечение всех обязанных лиц к уплате налогов. Ю. В. Богатырёва приводит пример: «В ряде стран системы латинского нотариата нотариусы помогают в осуществлении фискальных функций государства, позволяя отслеживать во всех случаях переход права собственности и, тем самым, помогая устанавливать налогоплательщиков» Богатырёва Ю. В. Превентивная функция нотариата как форма реализации правовой политики / Ю. В. Богатырёва // Правовая политика и правовая жизнь. — 2003. — № 2. — 201 с. .

Конечно, данная функция приобретает особое значение в связи с увеличением значения налогообложения имущества как одного из источников формирования бюджетов. Нотариат является рациональной формой, позволяющей фиксировать сделки с недвижимостью, иные юридические действия участников гражданского оборота и учет налогоплательщиков.

Нотариальные функции, отражающие содержание нотариальной деятельности и ее специфику, носят особый характер и связаны с правоустановительной, удостоверительной, охранительной и юрисдикционной деятельностью.

Рассмотрим как раскрывает природу следующей функции В. В. Баранкова: «Правоустановительная функция нотариата заключается в необходимости установления в нотариальном производстве больших групп юридических фактов, чаще всего связанных между собой в фактические составы различной степени сложности. Обязанность проверки наличия необходимого фактического состава, истребования необходимых документов лежит на самом нотариусе» Баранкова В. В. Нотариат и нотариальный процесс / В. В. Баранкова, В. В. Комаров // Юстиция. — 2006. — Вып. 12. — 62 с. .

В. Кузнецов выделяет следующую функцию нотариата: «Удостоверительная функция нотариата заключается в наделении нотариуса полномочием придания от имени государства юридическим действиям участников гражданского оборота особого правового характера. Понятно, что любые юридически значимые действия участников гражданского оборота имеют правовой характер, но их взаимодействие в рамках нотариальной удостоверительной процедуры придает им качественно иной характер. Удостоверительная процедура позволяет по своим основным составляющим и самой заранее определенной динамике ее развития установить необходимый фактический состав и принять правильное правовое решение. Удостоверительная деятельность связана с реализацией как контрольных, так и правозащитных полномочий нотариусов. Поэтому ряд нотариальных действий непосредственно связан с удостоверением, в частности, сделок и юридических фактов» Кузнецов В. Нотариат. Курс лекций. / В. Кузнецов, Н. Полтавская. — М.: ИМПЭ им. А. С. Грибоедова, 2002. — 176с. .

Об этой функции нотариата образно сказал Папа Римский Павел VI на VIII Международном конгрессе латинского нотариата: «Нотариальная функция имеет своим основанием точную констатацию юридических фактов и актов, а также сохранение доказательственной силы этих средств» Медведев И. Г. Нотариальное право / И. Г. Медведев, К. Вербар, В. В. Ярков. — М.: Юриспруденция, 2001. — 20 с. .

Охранительная функция нотариата заключается в возложении на систему нотариата охраны прав участников нотариального производства, в том числе путем содействия в осуществлении их прав и исполнении обязанностей. При этом охранительная функция осуществляется нотариусами не только при совершении нотариальных действий одноименного характера (принятие мер к охране наследственного имущества), но и при совершении практически любого нотариального действия.

Юрисдикционная функция нотариата, как считает И. Г. Черемных: «вытекает из роли нотариата как органа гражданской юрисдикции» Черемных И. Г. Российский нотариат: прошлое, настоящее, будущее / И. Г. Черемных // Нотариальный вестник. — 2003. — № 9. — 111 с.. При этом нотариус осуществляет одновременно все формы юрисдикционной деятельности, он занимается одновременно оперативно-исполнительной и правоустановительной деятельностью, а также в ряде случаев правоприменительной деятельностью по принудительному осуществлению гражданских прав.

Впрочем, нотариусы вправе способствовать урегулированию любых конфликтных ситуаций присущими им методами, например, путем удостоверения соглашения в порядке ст. 349 ГК РФ между залогодателем и залогодержателем об обращении взыскания на заложенное недвижимое имущество либо путем удостоверения соглашения об отступном, способствуя прекращению кредитного обязательства.

Изложенный анализ нотариальных функций показывает их тесную взаимосвязь и системное воздействие на нотариальную деятельность, а также наличие в нотариальном праве как охранительных, так и существенных позитивных характеристик, отражающих правосозидательную силу нотариата. Поэтому вряд ли верно характеризовать нотариальное право как сугубо охранительное, что принижает значение правореализационных и других позитивных функций нотариата в современной правовой системе.

Надзор за деятельностью нотариальных контор, осуществляемый Территориальным Управлением Министерства юстиции Российской Федерации, предполагает и координацию деятельности нотариусов, исполнения их функций и в конечном итоге раскрытие потенциала нотариата в целом.

При более полной и последовательной реализации в ходе реформы юрисдикционной системы модели нотариата, основанной на традициях континентального права, позитивный потенциал нотариата мог бы раскрыться в следующих направлениях:

осуществление экономии государственных средств. «Общеизвестно, что развитая система нотариата снижает стоимость администрации правосудия для государства в 3−5 раз» Михайлова Е. П. Справочник по нотариату / Е. П. Михайлова, И. В. Таранина. — М.: ЮКЭА, 2004. — 745 с. — замечает Е. П. Михайлова;

снижение спорности гражданского оборота. Защита прав и свобод заинтересованных лиц в нотариальном производстве происходит за счет самих субъектов гражданского оборота, что гарантирует лучшую реализацию субъективных прав и общественный мир;

облегчение и ускорение рассмотрения гражданских споров в судах.

Данное обстоятельство связано с особой доказательственной силой, наличием качеств фактической бесспорности у нотариальных актов, что упрощает задачу суда по установлению действительных обстоятельств дела и позволяет сделать правильный вывод об истинных правах и обязанностях сторон:

уменьшение абсолютного количества дел в судах в случае передачи нотариусу дел бесспорного характера. Эта возможность происходит из признания исполнительной силы нотариальных актов, когда реализация вытекающих из них прав и исполнение обязанностей, в том числе принудительная, происходит вне судебной процедуры.

Как справедливо замечает И. Г. Медведев «сегодня кредитор не заинтересован обращаться к нотариусу, поскольку после него дорога лежит в суд. Зачем загружать суды делами, по которым фактически нет спора? Тем более у должника всегда есть возможность обжаловать в судебном порядке совершенное нотариальное действие» Медведев И. Г. Потенциал нотариата при реформировании юрисдикционной и административной систем государства / И. Г. Медведев. // Юстиция. — 2005. — № 2. — 77с. .

Основным и естественным средством предупреждения правовых конфликтов нотариусом является его совет. Он представляет собой специфическое проявление законных полномочий нотариуса и направлен на информирование заинтересованных лиц обо всех аспектах юридической ситуации, обеспечивая тем самым выявление и надлежащую реализацию воли сторон. Также отмечает В. Репин «удостоверительная функция нотариуса теряет всякий смысл, не будучи сопровождена его обязанностью дачи совета, превращая нотариуса в робота, а создаваемые им документы — в юридические „скелеты“, лишенные живого содержания. Нотариус — не простой поставщик правовой информации, но гарант ее законности, относимости и достоверности» Репин В. Настольная книга нотариуса / В. Репин, Х. Фесслер. — М.: Бек, 2004. — 133с. .

Относительно новой сферой деятельности для нотариусов во многих странах мира стало участие в посреднических и медиативных процедурах как альтернативе государственному правосудию. Например, учитывая зарубежный опыт авторы работы «Актуальные проблемы развития нотариата» И. Г. Медведев и В. В. Ярков делают следующее предположение: «законы, отражающие роль нотариуса в примирении сторон, выработке соглашения между ними и его закреплении, приняты в Австрии. Германии, Нидерландах; в других странах идет разработка соответствующих законопроектов. К числу последних относится и Россия. Было бы целесообразным включить в данный законопроект положения, дающие заинтересованным лицам возможность нотариального удостоверения достигнутых в результате использования посреднических процедур соглашений с целью придания им непосредственной исполнительной силы по примеру соглашения об уплате алиментов» Ярков В. В. Актуальные проблемы развития нотариата / И. Г. Медведев,

В.В. Ярков. // Юстиция. — 2005. — № 2. — 73 с. .

Недостаточно используется потенциал нотариата при совершенствовании систем государственного управления, то есть при проведении административной реформы. Здесь нотариат может сыграть позитивную роль:

при дебюрократизации системы государственного управления;

при совершенствовании фискальной системы;

при реформировании правоохранительной сферы государства.

В частности, роль небюджетного нотариуса при дебюрократизации государственного управления заключается:

в упрощении системы государственного управления. Данный результат представляет собой ожидаемое последствие расширения компетенции в сфере гражданского оборота. Механизм его действия заключается в неизбежном сокращении контрольных и ревизионных полномочий государственных органов и должностных лиц, осуществляющих регистрацию или иное подтверждение прав, основанных на нотариальном акте. Сохранение данных полномочий у регистрирующих органов в настоящее время является дублирующим по отношению к публичным функциям нотариуса, обеспечивающих законность и реализацию императивных норм в частных соглашениях;

в снижении уровня коррупции в системе государственного управления. Это станет возможно как комплексный результат ликвидации дублирующих полномочий государственных органов и перехода к модели отношений по оси «государство — нотариус — заинтересованное лицо». Иначе говоря, при нотариальном удостоверении сделок и совершении иных нотариальных действий следует по возможности исключить непосредственное взаимодействие граждан и организаций с компетентными органами государства, предоставив в соответствии с желанием сторон независимому и беспристрастному нотариусу право личного сбора всех документов, необходимых для совершения нотариального акта и придания ему полного правового эффекта. В этом случае необходимо установить также относительно сокращенные сроки ответа на запросы нотариуса при личном сборе документов и право внеочередного приема нотариуса в органах, хранящих соответствующую информацию, при непосредственной проверке им фактического состава при подготовке к совершению нотариального действия.

Речь идет, таким образом, о постепенном переходе к активной модели поведения нотариуса в гражданском обороте, что ведет к признанию за нотариусом роли доверенного лица и беспристрастного советника сторон нотариального акта.

И. Гаврюшина даёт следующее заключение: «Совершенствование фискальной системы государства заключается, во-первых, в снижении налогового и финансового бремени на участников гражданского оборота и, во-вторых, в увеличении собираемости налогов и иных обязательных сборов и платежей» Гаврюшина И. Нотариат и государство / И. Гаврюшина // Российская юстиция. — 2005. — № 1. — 19 с.. Нотариат обладает серьезным потенциалом в облегчении реализации задачи по увеличению налоговых поступлений в бюджет государства. Публичность и отсюда абсолютная прозрачность нотариальной деятельности уже сегодня препятствуют уклонению от уплаты налогов в отношении имущества, ставшего предметом нотариального акта. В частности, речь может идти о реализации следующих предложений, которые делает В. В. Баранкова:

" расширение круга нотариальных действии, в отношении которых устанавливается обязанность нотариуса информировать налоговые органы о совершении соответствующих юридических действий конкретными субъектами;

наделение нотариуса функциями налогового агента в отношении сбора налогов и иных обязательных платежей по наиболее значимым нотариальным актам, например, влекущим переход права собственности на имущество" Баранкова В. В. Нотариальная деятельность как правовая форма / В. В. Баранкова // Юстиция. — 2002. — Вып. 31. — С. 187−188. .

Однако при воплощении данных предложений следует проявить осторожность, так как естественной границей контрольных функций нотариуса в административной и налоговой сферах является доверительный характер отношений с частными лицами. Как отмечает Ю. Ф. Костенко: «Чрезмерные требования сотрудничества с государством в области контроля, предоставления информации ломают отношения доверия нотариуса и участников гражданского оборота, извращая саму идею нотариальной профессии» Костенко Ю. Ф. Контроль и надзор в сфере нотариата / Ю. Ф. Костенко // Юстиция. — 2005. — № 5. — 6 с. .

При реформировании правоохранительной сферы государства основное внимание следует уделить недостаточному уровню двустороннего взаимодействия между нотариатом и иными правоохранительными органами государства. Между тем от совершенствования его форм и методов не в последнюю очередь зависит снижение общей криминальности гражданского оборота и их основы — отношений собственности. В целом обязанность нотариусов контролировать соблюдение некоторых административных правил не противоречит нотариальной функции, когда они обеспечивают «прозрачность» и юридическую чистоту совершаемых юридических действий или направлены на защиту более слабой стороны в правоотношении.

1.3 Нотариальное самоуправление

Раскрыв потенциал, содержащийся в функциях нотариата, возможность эффективного взаимодействия нотариальных контор с органами государственной власти, перейдём к рассмотрению осуществления самоуправление нотариата.

Наличие в федеральном законодательстве различных подходов к установлению субъектов, полномочных определять границы нотариальных округов и количество должностей нотариусов в нотариальном округе вызвало в ряде регионов неопределенность в данном вопросе. Со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации предпринимаются попытки присвоить себе реализацию данного полномочия. В связи с этим следует провести анализ действующего законодательства.

Подпункт л. Пункта 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12. 12.1993 // Российская газета, № 237, 25. 12.1993. — далее Конституция РФ. относит нотариат к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно п. 2 ст.76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 13 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (далее Основы законодательства РФ о нотариате).

нотариальный округ (территория деятельности нотариуса) устанавливается в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации. В городах, имеющих районное или иное административное деление, нотариальным округом является вся территория соответствующего города.

Нотариус должен иметь место для совершения нотариальных действий в пределах нотариального округа, в который он назначен на должность.

Территория деятельности нотариуса может быть изменена в порядке, определяемом Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой.

Приведенные положения Основ законодательства РФ о нотариате не предоставляют полномочий по определению нотариальных округов и численности нотариусов органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Не исключено, конечно, что в совместном нормативном акте Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной нотариальной палаты, устанавливающем порядок определения должностей нотариуса в нотариальном округе, будет предусмотрено участие в той или иной форме органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако это было бы нецелесообразно в связи с тем, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют опыта реализации данного государственного полномочия, их должностные лица не имеют достаточных знаний в этой сфере. Кроме того, как говорит Руководитель Управления Федеральной регистрационной службы по Тамбовской области Н. С. Ельцов: «может неоправданно усложниться сам механизм решения данного вопроса.

В тоже время следует отметить подпункт 28 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06. 10.1999 № 184-ФЗ (по сост. на 01. 06.2007) // Российская газета, № 206, 19. 10.1999., к числу полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относит определение границ нотариальных округов в пределах территории субъекта Российской Федерации и численности нотариусов" Ельцов Н. С. К вопросу определения границ нотариальных округов и количества должностей нотариусов в нотариальном округе / Н. С. Ельцов // Юстиция. — 2006. — № 1. — С. 82−83.. Таким образом, возникает коллизия норм права между действующими нормативными правовыми актами, что объективно дестабилизирует единое правовое пространство в сфере нотариата.

Следует отметить, что А. С. Пантелеев пишет: «Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях придерживается аналогичной позиции, подчеркивая необходимость учета особенностей предмета регулирования тех или иных законодательных актов при разрешении возникающих между ними коллизий и признавая приоритет норм того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений» Пантелеев А. С. Проблемы российского нотариата / А. С. Пантелеев // Экономика и жизнь. — 2002. — № 43. — 8 с. .

Кроме того, в соответствии с подпунктом 19 пункта 6 Общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации, количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется территориальным органом Федеральной регистрационной службы совместно с нотариальной палатой субъекта Российской Федерации. Указанное полномочие также вытекает из подпункта 16 пункта 6 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 № 1315 Об утверждении Положения о Федеральной регистрационной службе: Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 № 1315 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система]. — далее Положение о ФРС. .

На основании изложенного при установлении границ нотариальных округов и определении количества должностей нотариусов должны применяться положения Основ законодательства РФ о нотариате.

Согласно Положению об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и перечне Управлений министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам, утверждённому приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 г.

№ 321 Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и перечня Управлений министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 № 321 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система]. одной из основной его функцией является анализ, контроль и координация работы территориальных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере нотариальной деятельности, действующих в пределах федерального округа.

Рассмотрим на примере деятельности Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу осуществление надзора в сфере нотариата, координацию работы Управления Федеральной регистрационной службы Российской Федерации (далее Управление ФРС) по Республике Алтай.

На сегодняшний день в Республике Алтай вакансии нотариусов в 10 нотариальных округах заполнены, одна должность нотариуса частной практики остается вакантной (Усть-Коксинский район).

По состоянию на 28.08.2006 в Республике Алтай нотариальные архивы соответствующих нотариальных округов размещены в государственных нотариальных конторах (далее ГНК) и у нотариусов, занимающихся частной практикой.

В ГНК архивы хранятся в неприспособленных на то помещениях, все дела хранятся в кабинетах, в которых работают нотариусы. Только в 1 ГНК г. Горно-Алтайск существует отдельное помещение для хранения архивных дел, охранная и противопожарная сигнализация. В остальных ГНК не соблюдается санитарно-гигиенический, световой, температурно-влажностный режимы хранения архивных дел. Для хранения документов нотариусами используются шкафы, полки, самодельные стеллажи, которые не закрыты, специальных сейфов для хранения документов нет, исключение составляют Кош-Агачская и Онгудайская ГНК, где есть металлические стеллажи См.: Приложение 1. Таблица 1. Сведения об условиях деятельности нотариальных контор в Республике Алтай. .

В Нотариальной палате Республики Алтай и у частнопрактикующих нотариусов архивные дела также хранятся в неприспособленных помещениях, без соблюдения санитарно-гигиенического, светового, температурно-влажностностного режимов хранения архива. Охранная и пожарная сигнализация установлена у 1 частнопрактикующего нотариуса в Майминском нотариальном округе. В Нотариальной палате Республики Алтай установлена только противопожарная сигнализация. У 4 частнопрактикующих нотариусов кабинеты укреплены железными решетками и дверьми См.: Приложение 1. Таблица 1. Сведения об условиях деятельности нотариальных контор в Республике Алтай. .

С одной стороны, Федеральная нотариальная палата (далее ФНП) является контролирующим органом профессиональной деятельности нотариусов (о чём более подробно будет рассмотрено в следующей главе), с другой стороны — финансово-хозяйственная деятельность самой Федеральной нотариальной палаты является объектом контроля. В данном случае контроль за финансово-хозяйственной деятельностью Федеральной нотариальной палаты осуществляет Ревизионная комиссия Федеральной нотариальной палаты (далее Ревизионная комиссия ФНП). Порядок образования и состав Ревизионной комиссии ФНП, порядок организации работы, осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью ФНП, полномочия данной комиссии и финансирование её деятельности регламентированы в Положении о Ревизионной комиссии Федеральной нотариальной палаты Об утверждении Положения о Ревизионной комиссии Федеральной нотариальной палаты: Решение собрания полномочных представителей нотариальных палат от 22 мая 1999 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: [справочно-поисковая система]. .