Способы финансового выравнивания

Основными способами финансового выравнивания являются налоговое перераспределение и различные виды финансовой помощи (бюджетные гранты или межбюджетные трансферты). Считается, что более надежным способом по сравнению с другими видами бюджетного регулирования для территориальных органов власти выступают системы налогового перераспределения, поскольку вероятность сокращения государством доли налоговых поступлений, как правило, меньше вероятности уменьшения общей суммы бюджетных грантов. Кроме того, получение финансовой помощи чревато снижением самостоятельности территориальных органов власти, поскольку зачастую они вынуждены изменять свою политику по вопросам территориального значения в соответствии с указаниями органов государственной власти, предоставившими финансовую помощь.

Источники финансовой помощи включают:

• — государственные безвозмездные перечисления или суммы, выделяемые из центрального (федерального) бюджета;
• — перечисления из бюджетов региональных органов власти;
• — перечисления от органов власти одного и того же уровня;
• — перечисления, производимые объединениями муниципальных образований их отдельным членам;
• — перечисления от органов власти ниже муниципального уровня (например, отчисления муниципальным образованиям для осуществления определенных функций);
• — безвозмездные перечисления международных организаций.

Существует определенная специфика в западной и отечественной терминологии, используемой для обозначения различных видов финансовой помощи (табл. 10.1).

Таблица 10.1

Классификация бюджетных грантов (межбюджетных трансфертов).

Источник: King D. N. Fiscal Tiers: The Economics of Multi-level Government. L.: Allen & Unwin Ltd., 1984; Yilmaz .S'., BindebirS. Intergovernmental Transfers: Concepts and Policy Issues. Washington: World Bank Institute, 2003.

Предоставление бюджетных грантов (межбюджетных трансфертов) направлено:

на обеспечение территориальных органов власти финансовыми средствами, необходимыми для предоставления находящихся в их ведении услуг на соответствующем уровне (сглаживание вертикального неравенства);

• — выравнивание горизонтального неравенства между отдельными территориями;
• — оказание воздействия на территориальные органы власти с целью гарантирования предоставления общественных услуг на уровне единых государственных стандартов, обеспечения политики развития территорий и т. д.

Считается, что поскольку субсидии и субвенции ограничивают свободу действий территориальных органов власти в большей степени, чем дотации, их следует использовать лишь в определенных случаях. Например, субсидии используют при финансировании или совместном финансировании инвестиционных программ в рамках политики стабильного и долгосрочного территориального развития, достижения соответствия локальных общественных услуг определенным государственным стандартам; субвенции — для финансирования услуг, делегированных государством на территориальный уровень.

Дотации преимущественно используются для реализации задач финансового выравнивания, восполнения разрыва между бюджетными расходами и собственными налоговыми поступлениями, финансирования текущих расходных обязательств территориальных органов власти.

Основным направлением применения дотаций является выравнивание вертикального и горизонтального налогового неравенства.

При анализе целесообразности использования дотаций для уменьшения вертикального неравенства на практике следует рассмотреть и иные варианты, в частности:

— введение дополнительных региональных или местных налогов. Данный вариант является предпочтительным с позиций территориальных органов власти;

введение

системы долевых налогов, разделенных налоговых ставок. Такой способ является эффективным при условии законодательного закрепления гарантий того, что территориальные органы власти получат причитающуюся им долю налоговых доходов;

— передача локальных общественных услуг на вышестоящий уровень. Такое решение может привести к меньшему учету запросов населения территории.

На практике может применяться один вариант или определенная комбинация вариантов. При выборе варианта дотаций, а не иных вариантов, предоставление этих дотаций должно быть осуществлено таким образом, чтобы решить одновременно проблему горизонтального неравенства.

Выделение дотаций необходимо осуществлять на основе объективных критериев, учитывающих экономический рост и инфляционную составляющую. Критерии выделения дотаций должны быть ясно определены законом. На практике в качестве критериев используются:

• — численность населения, проживающего на территории;
• — возрастная структура населения, определяющая численность детей, молодежи и лиц пожилого возраста;
• — социальная структура населения, определяющая численность населения по определенным категориям или группам, требующим особого внимания;
• — структурные характеристики (площадь территории, протяженность дорог И Т.Д.).

Действие систем финансового выравнивания начинается с определения величины налоговых поступлений для каждой территории. Затем рассчитывают сумму расходов, необходимых для предоставления локальных общественных услуг на заданном уровне. После этого в рамках существующих систем выравнивания территориальные образования получают финансовые средства из вышестоящих бюджетов, которые в сумме с налоговыми поступлениями будут достаточными для финансирования необходимых расходов.

Важно знать!

Несмотря на однозначность выводов теории финансового выравнивания, обосновывающих необходимость использования межбюджетных трансфертов в целях нейтрализации неравномерного размещения экономических ресурсов и соблюдения принципов территориальной справедливости, в международной практике используются различные способы финансового выравнивания:

• — доходного потенциала субнациональных (местных) бюджетов;
• — уровня предоставления бюджетных услуг (компенсация различий в стоимости предоставления и объеме спроса на услуги);
• — доходных возможностей регионов с учетом территориальной дифференциации расходных потребностей.

При выравнивании доходного потенциала бюджетов (метод доходного выравнивания) органы вышестоящего уровня власти отвечают за обеспечение определенного уровня бюджетных доходов территориальных органов власти, а не за финансирование расходов территориальных бюджетов, в то время как территории наделяются правом самостоятельного онределения направлений расходования бюджетных средств и ответственностью за финансирование расходов. Предоставление бюджетных ресурсов осуществляется в зависимости от дифференциации, но территориям среднедушевых налоговых доходов (всех среднедушевых доходов) или налогового потенциала.

Выравнивание уровня предоставления бюджетных услуг (метод расходно-доходного выравнивания) предполагает распределение финансовой помощи на основе оценки обоснованных расходных потребностей территориальных органов власти.

Одним из наиболее распространенных в современной практике вариантов расходно-доходного выравнивания является методика, основанная на сопоставлении нормативных бюджетных расходов территории, рассчитанных на основе определенных стандартов, с нормативным уровнем их финансирования. По этой методике оценивается бюджетная обеспеченность территорий на основе индексов бюджетных расходов и налогового потенциала.

Финансовое выравнивание должно исходить из принципов социальной справедливости и экономической эффективности. Принцип социальной справедливости означает, что жители страны на всей ее территории должны иметь возможность получать гарантированные государством услуги. Вместе с тем выравнивание может вести к уменьшению стимулов к экономическому развитию и росту налоговых поступлений на местах, поощрению иждивенчества территориальных органов власти, если увеличение налоговой базы повлечет за собой снижение трансфертов. Для соблюдения принципа эффективности важно обеспечить единый подход и систему показателей при планировании доходов территорий; распределение средств финансовой помощи между территориальными образованиями на основе налогового потенциала каждой территории и создание стимулов для развития налоговой базы.