Особенности исполнения судебных решений, принятых по делам об оспаривании нормативных правовых актов

В настоящее время правовое регулирование вопросов исполнения судебных решений, принятых по делам об оспаривании нормативных правовых актов, отличается определенной неполнотой и противоречивостью (схема 2.6).

Исполнение решения по этим делам заключается в первую очередь в том, что текст решения либо сообщение о таком решении обнародуется в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт. Если опубликование решения суда или сообщение о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица (п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ).

В соответствии с п. 2 и 4 ст. 9 и п. 2 ст. 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации возложена обязанность принимать меры по исполнению судебного решения и устранению установленных судом противоречий с федеральным законодательством. Аналогичная обязанность для органов местного самоуправления предусмотрена ч. 1 ст. 73 и ч. 1 ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К сфере исполнения (реализации) судебных решений можно отнести нормативные предписания, регулирующие порядок ведения государственного регистра муниципальных нормативных правовых актов^[1]. Так, в соответствии с п. 11 Методики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Минюста России от 19.12.2008 № 298, в случае признания судом муниципального акта недействующим данный акт обозначается в регистре как недействующий. При этом в регистр также вносятся сведения о соответствующем решении суда общей юрисдикции или арбитражного суда (п. 8 данной Методики).

Таким образом, в законодательстве содержатся отдельные нормы, так или иначе направленные на исполнение (реализацию) судебных решений по делам об оспаривании нормативных актов. К сожалению, подобные нормы отсутствуют в законодательстве, регулирующем порядок исполнения судебных актов, в том числе в Федеральном законе от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Такое положение является фактором, существенно снижающим уровень контроля за исполнением судебных решений по этим делам, а также негативно сказывающимся на обеспечении единства практики исполнения судебных актов.

К примеру, в настоящее время отсутствует единообразие в документальном оформлении исполнения решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов в части их опубликования. Так, суд общей юрисдикции согласно п. 30 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 должен направить в соответствующее печатное издание вступившее в законную силу судебное решение с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

Вряд ли можно считать нормальной ситуацию, когда значительная часть судебных актов реализуется за рамками действующей процедуры исполнительного производства. При этом правовое регулирование порядка такой реализации осуществляется достаточно фрагментарно и представлено в виде отдельных разрозненных норм процессуального или материального законодательства. Подобная ситуация создает не только целый ряд практических проблем реализации судебных решений, не связанных с присуждением (неясность документального оформления исполнения, проблемы исчисления сроков исполнения, а также применения мер ответственности за несвоевременное исполнение и т. д.), но и негативным образом сказывается на выполнении основной задачи процесса исполнения судебного постановления — реальном восстановлении нарушенного права или законного интереса.

Для исправления создавшегося положения необходимо включить в законодательство об исполнительном производстве положения, которые предусматривали бы порядок исполнения судебных решений, не связанных с присуждением. Это в полной мере касается и исполнения решений по делам об оспаривании нормативных предписаний.

По нашему мнению, в законодательстве об исполнительном производстве должен быть в целом закреплен механизм принудительного исполнения судебных актов по этим делам.

Указанный механизм должен включать в себя не только процедуру обязательного опубликования судебного решения, но и порядок обеспечения включения сведений о судебном решении, принятом в отношении нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, в соответствующий государственный реестр (регистр), а также процедуру исполнения соответствующим нормотворческим органом (должностным лицом) обязанности по отмене (изменению) тех положений нормативного акта, которые признаны судом незаконными. Исполнительное производство по данной категории дел должно сопровождаться соответствующими мерами обеспечения исполнения: юридической ответственностью за неисполнение или ненадлежащее исполнение решения, а также возможностью принуждения к исполнению с помощью службы приставов-исполнителей.

Процедура исполнения решения в части его обязательного опубликования должна предусматривать порядок и сроки направления судом вступившего в законную силу решения в печатное издание, в котором был официально опубликован спорный нормативный акт, а также конкретный срок, установленный для опубликования судебного решения. Кроме того, должно быть предусмотрено право суда определять порядок такого опубликования. Думается, что судебное решение о признании нормативного правового акта незаконным должно быть опубликовано в полном или сокращенном виде (к примеру, без мотивировочной части). Если же судебное решение подтверждает законность оспоренного акта, то в этом случае суд может ограничиться требованием публикации сообщения о вынесенном решении.

Следует отметить, что в настоящее время сроки опубликования судебных решений по делам об оспаривании нормативных актов на законодательном уровне практически не регламентированы. Лишь в ст. 196 АПК РФ указывается на необходимость незамедлительного опубликования такого решения. Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 35 Закона РФ «О средствах массовой информации» редакция обязана опубликовать вступившее в законную силу решение суда в предписанный срок. В связи с этим, полагаем, что суды уже сейчас могут и должны указывать в резолютивной части решения срок, в течение которого оно должно быть опубликовано.

Необходимо также отметить, что обязанность опубликования судебного акта возлагается именно на соответствующее печатное издание. Поэтому ошибочно будет возлагать такую обязанность на органы государственной власти или органы местного самоуправления, которые издали спорный нормативный правовой акт.

В законодательстве об исполнительном производстве, по нашему мнению, должны содержаться положения, обеспечивающие включение сведений о принятом судебном решении в соответствующий государственный реестр (регистр) нормативных правовых актов.

В настоящее время законодательством предусматривается ведение Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию в Минюсте России^[2], а также государственного регистра муниципальных нормативных правовых актов^[3]. Однако правила ведения указанного Государственного реестра не предусматривают включение в него каких-либо сведений о состоявшихся судебных решениях по делам о проверке законности нормативных актов, включенных в Государственный реестр, в том числе о тех решениях, в соответствии с которыми нормативные акты признаны недействующими и не подлежащими применению. Между тем включение в реестр указанных сведений имеет важное значение для обеспечения реализации решения суда, недопущения возможного применения незаконного нормативного правового акта, а также исключения повторного оспаривания тех положений нормативного акта, законность которых подтверждена судебным решением.

В законодательство об исполнительном производстве необходимо также включить положения, направленные на обеспечение отмены или изменения нормативного правового акта, признанного судом не соответствующим закону или иному нормативному предписанию, обладающему большей юридической силой.

Как уже говорилось, обязанность властного органа или должностного лица, принявшего незаконный нормативный акт, привести его в соответствие с действующим законодательством и тем самым исполнить решение суда предусмотрена федеральными законами, регулирующими общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Это означает, что данная обязанность, хотя и связана с исполнением судебного решения, по существу носит конституционно-правовой характер. За неисполнение данной обязанности не действуют санкции, предусмотренные законодательством об исполнительном производстве, а применяются установленные федеральным законом специальные виды конституционной ответственности (предупреждение, роспуск, досрочное прекращение полномочий и т. д.).

Схема 2.6.

Для исправления сложившейся ситуации необходимо дополнить КАС РФ нормами, которые бы не только провозглашали обязанность нормотворческого органа (должностного лица) отменить или изменить незаконный нормативный правовой акт, но и наделяли суд правом установить срок и порядок исполнения указанной обязанности. В законодательство об исполнительном производстве необходимо также включить положения, предусматривающие возможность принудительного исполнения судебного акта и возможность применения соответствующих юридических санкций за неисполнение судебного решения в установленный срок. Таким образом, конституционная ответственность будет дополнена соответствующими мерами административной и уголовной ответственности. Принятие указанных предложений будет содействовать эффективной реализации судебных актов в сфере нормоконтроля и создаст дополнительные гарантии своевременного исключения из нормативно-правовой системы незаконных нормативных правовых актов.

Для исполнения решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов выдача исполнительного листа не требуется. По этим делам не допускается обращение решения к немедленному исполнению (ч. 1 ст. 352 КАС РФ), а также отсрочка или рассрочка исполнения (ч. 1 ст. 358 КАС РФ).

• [1] См.: Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».
• [2] См.: Пункт 24 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 04.05.2007 № 88.
• [3] См.: Статья 43.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».