Основы правового статуса Центрального банка Российской Федерации (Банка России)

В соответствии со ст. 1 Закона о Банке России статус, цели деятельности, функции и полномочия ЦБ РФ определяются Конституцией РФ, данным Законом и другими федеральными законами^[1].

В Конституции РФ содержится две группы норм, посвященные правовому статусу Банка России. Первая касается эмиссионной и обеспечительной (защитной) функций Банка России. Так, согласно ст. 75 Конституции РФ денежная эмиссия осуществляется исключительно ЦБ РФ. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция ЦБ РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Вторая группа норм устанавливает порядок назначения на должность и освобождения от должности Председателя Банка России. В соответствии с п. «г» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ и ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности. Соответственно, на основании п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ РФ.

Статьей 1 Закона о Банке России также закреплено, что функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Таким образом, в Конституции РФ и Законе о Банке России заложен главный принцип деятельности любого центрального банка — принцип его независимости. «Независимый центральный банк — это орган, способный оперативно и без учета сиюминутной политической конъюнктуры реагировать на сигналы финансового рынка, относящегося к числу важнейших сегментов экономики государства. Это один из основополагающих принципов построения верхнего уровня банковской системы рыночного типа»^[2].

Независимость центрального банка имеет три составляющих: финансовую, функциональную и кадровую автономии. Финансовая автономия предполагает наличие у центрального банка собственного имущества и самостоятельного (внебюджетного) финансирования. Под функциональной автономией понимается осуществление центральным банком своих функций самостоятельно, без вмешательства государственных органов и иных организаций. Кадровая автономия означает личную независимость руководящих лиц центрального банка и особый порядок их назначения^[3].

В соответствии со ст. 1, 2, 10, 11 Закона о Банке России ЦБ РФ является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием. Местонахождение центральных органов Банка России — г. Москва.

Банк России имеет уставный капитал в размере 3 млрд руб.

Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом о Банке России, ЦБ РФ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

Прибыль Банка России определяется как разница между суммой доходов от предусмотренных ст. 46 Закона о Банке России банковских операций и сделок, а также доходов от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций, установленных ст. 4 Закона о Банке России.

С учетом изложенного вполне закономерен вывод о том, что Банк России обладает особой правосубъектностью по сравнению с другими юридическими лицами. Его особый правовой статус связан с двойственностью, присущей всем национальным банкам в странах рыночной экономики. С одной стороны, Банк России выступает в роли органа государственной власти, осуществляющего от лица государства денежно-кредитную политику, с другой — в роли обычного хозяйствующего субъекта. Совмещая в себе черты юридического лица публичного права и частноправовой организации, Банк России обладает особым юридическим статусом, который не сводится к известным российскому гражданскому праву организационно-правовым формам^[4].

Например, в ст. 3 Закона о Банке России записано, что получение прибыли нс является целью деятельности Банка России. Казалось бы, Банк России на основании этой нормы Закона следовало бы отнести к некоммерческим организациям. Однако этому мешают два существенных момента:

• а) ст. 2 Закона о Банке России обязывает ЦБ РФ осуществлять свои расходы за счет собственных доходов. «Следовательно, Банк России не может полностью освободить себя от деятельности, направленной на извлечение прибыли. В противном случае он окажется без финансирования и все возложенные на него управленческие задачи окажутся нерешенными. Поэтому нужно признать, что Банк России поневоле вынужден зарабатывать средства к существованию, а редакция ст. 3 Закона о Банке России является в лучшем случае неточной»^[5];
• б) ст. 26 Закона о Банке России обязывает ЦБ РФ перечислять в федеральный бюджет 50% фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов. При этом ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 30.09.2010 № 245-ФЗ установлено, что по итогам 2010, 2011, 2013 и 2014 гг. Байк России должен перечислять в федеральный бюджет не 50, а 75% своей прибыли^[6]. Иными словами, собственник систематически изымает часть прибыли Банка России. Следовательно, основной признак некоммерческой организации отсутствует^[5].

Таким образом, своеобразие Банка России как юридического лица находит свое отражение в следующих признаках:

Банк России является органом, созданным в соответствии с Конституцией РФ, и в отличие от всех видов юридических лиц индивидуально в ней поименован;

Банк России не может быть ликвидирован иначе, чем путем внесения поправок в Конституцию РФ;

— Закон о Банке России не требует определения организационно-правовой формы Банка России, указывая лишь на наличие его наименования (ст. 1 Закона о Банке России).

Следовательно, Банк России, являясь органом с особым конституционным статусом, исходя именно из этой правовой конструкции одновременно является юридическим лицом, организационно-правовая форма которого не предусмотрена ГК и определяется непосредственно Законом о Банке России^[8].

С таким ответом на вопрос об организационно-правовой форме Банка России как юридического лица соглашается Л. Г. Ефимова: «Банк России создан в особой организационно-правовой форме, неизвестной ГК и другим специальным законам. Иными словами, организационно-правовой формой Банка России является „Банк России“»^[9].

Не менее своеобразный ответ мы получим на вопрос о виде вещного права Банка России на принадлежащее ему имущество.

Как известно, юридическое лицо может иметь имущество на одном из трех видов вещных прав: праве собственности (п. 1 ст. 66, п. 4 ст. 123.1, п. 1 ст. 123.18, п. 3 ст. 123.24, п. 1 ст. 123.28 ГК), хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 2 ст. 113, п. 1 ст. 123.21 ГК).

В ст. 2 Закона о Банке России указано, что Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. На первый взгляд может показаться, что это и есть правомочия собственника. Однако собственник осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом «своей волей и в своем интересе», в то время как Банк России осуществляет названные полномочия «в соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом». Следовательно, полномочия Банка России в отношении принадлежащего ему имущества не являются классическими правомочиями собственника: они ограничены целями и порядком, установленными Законом о Банке России.

Кроме того, в силу той же ст. 2 Закона о Банке России уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, а не собственностью Банка России. Таким образом, учредитель сохраняет право собственности на имущество Банка России, что допустимо только для унитарного предприятия, имущество которого принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (и. 2 ст. 113 ГК), и учреждения, имущество которого принадлежит учреждению на праве оперативного управления (и. 1 ст. 123.21 ГК).

Однако Банк России не относится ни к учреждениям, ни к унитарным предприятиям, а потому из возможных вариантов ответов на поставленный вопрос необходимо исключить, помимо права собственности, также право хозяйственного ведения и право оперативного управления.

Таким образом, Банк России владеет, пользуется и распоряжается имуществом, находящимся в федеральной собственности, на особом вещном праве, не известном ГКК

Третьим из дискуссионных вопросов, связанных со статусом Банка России, выступает вопрос о том, является ли Банк России органом государственной власти? Этот вопрос проистекает из формулировки процитированной выше ст. 75 Конституции РФ, в которой Банк России противопоставлен «другим органам государственной власти». Как справедливо отмечает С. А. Голубев, «получается, что Банк России стоит в ряду органов государственной власти, являясь одним из них (другим) и действуя независимо. Данная правовая „ловушка“ могла бы иметь далеко идущие последствия — Банк России был бы фактически лишен независимости и поставлен в один ряд с федеральными органами исполнительной власти как одна из ветвей государственной власти».

Однако ст. 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Кроме того, федеральные органы государственной власти исчерпывающим образом перечислены в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, определяющей, что государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.

Как следует из буквального содержания ст. 11 Конституции РФ, Банк России не включен в общую структуру органов, осуществляющих государственную власть. «Принцип независимости Банка России как бы исключает его из системы разделенных ветвей власти, поскольку разделение вла-^[10]

стей (как классическая правовая формула) предполагает особый механизм «сдержек и противовесов», нс допускающий какую-либо независимость одних органов государственной власти от других. Статус Банка России закреплен в гл. 3 Конституции РФ, т. е. в той части, которая посвящена федеративному устройству Российской Федерации. Следовательно, даже по этому признаку Конституция РФ фактически выводит Банк России из общей системы органов власти, тем самым подчеркивая особую природу его статуса и независимость от других органов государственной власти.

Таким образом, Банк России в соответствии с Конституцией РФ не включается в понятие «органы государственной власти» и является самостоятельным субъектом, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти".

В Определении от 14.12.2000 № 268−0 «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона „О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)“» КС РФ указал, что статус ЦБ РФ установлен Конституцией РФ, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности, но установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

Основываясь на процитированной правовой позиции КС РФ, в литературе сделаны следующие выводы:

• — Банк России является органом государства, образуемым в соответствии с Конституцией РФ, и имеет самостоятельный конституционный статус;
• — Банк России не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти;
• — Банк России осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти;
• — Банк России осуществляет эти функции в пределах, определенных Конституцией РФ, Законом о Банке России;
• — реализация этих функций предполагает применение мер государственного принуждения;
• — другие органы государственной власти (любого уровня) не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Банка России;
• — Банк России является постоянно действующим органом, и его деятельность не может быть приостановлена или прекращена до изменения самой Конституции РФ;
• — Банк России осуществляет нормотворческие полномочия, также относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку нормативные акты Банка России обязательны для органов государственной власти, юридических и физических лиц;
• — акты Банка России обжалуются в порядке, предусмотренном для обжалования решений и действий органов государственной власти^[8].

По мнению Л. Г. Ефимовой, своеобразие конституционно-правового статуса Банка России позволяет признать ЦБ РФ органом управления банковской системой РФ. Определение Банка России в качестве органа управления банковской системой позволяет подчеркнуть следующие особенности:

• — уникальный характер Банка России: соединение несочетаемых направлений деятельности — обычного банка и органа государственной власти;
• — основную цель создания — быть инструментом денежно-кредитной политики государства, позволяющим обеспечить достижение необходимых результатов путем целенаправленного воздействия на банковскую систему (управление банковской системой);
• — специфику используемых Банком России приемов воздействия на денежный рынок: ЦБ РФ применяет главным образом экономические методы;
• — специфику используемых Банком России приемов воздействия на банковскую систему в условиях отсутствия прямого административного подчинения кредитных организаций Банку России: ЦБ РФ является нс только органом банковского надзора, но и органом регулирования банковской деятельности^[12].

Статья 5 Закона о Банке России устанавливает, что ЦБ РФ подотчетен Государственной Думе. Это проявляется в том, что Государственная Дума:

• — назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;
• — назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;

направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты;

• — рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение;
• — рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение;
• — принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансовохозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального финансового совета;
• — проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;
• — заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

В соответствии со ст. 8 и 9 Закона о Банке России ЦБ РФ не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами. Указанный запрет не распространяется на участие Банка России в капитале Сберегательного банка РФ.

Банк России не вправе участвовать в капиталах или являться членом иных коммерческих или некоммерческих организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами^[13].

Банк России в целях обеспечения устойчивости рубля вправе создавать и участвовать в капитале организации, осуществляющей деятельность по доверительному управлению активами Банка России, а также активами, переданными в ее управление Российской Федерацией, государственными корпорациями, созданными Российской Федерацией, и иными публичноправовыми образованиями или организациями, включая иностранные, для осуществления инвестиций в Российской Федерации или в иностранных государствах.

Банк России может участвовать в капиталах международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской и иных сферах финансового рынка.

Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств осуществляются в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами, а также с межбанковскими соглашениями.

• [1] См., например: Федеральные законы от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительныхмерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» (далее — Закон о поддержке финансовой системы) и от 02.04.2014 № 37-ФЗ «Об особенностях функционирования финансовой системы Республики Крым и города федерального значения Севастополяна переходный период».
• [2] Голубев С. Л. Правовое положение Банка России // Юридическая работа в кредитнойорганизации. 2005. № 3.
• [3] Там же.
• [4] Тосунян Г. А. Проблема независимости Банка России и его взаимодействие с исполнительной властью // Научный альманах фундаментальных и прикладных исследований"Центральный банк в условиях рыночной экономики" М.: Финансы и статистика, 2003.С. 21−22.
• [5] Ефимова Л. Г. Банковское право. Т. 1. С. 139.
• [6] С 1 января 2016 г. 75% своей прибыли Банк России будет перечислять в федеральныйбюджет на постоянной основе Федерального закона от 04.10.2014 № 287-ФЗ «О внесенииизменения в статью 26 Федерального закона „О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)“».
• [7] Ефимова Л. Г. Банковское право. Т. 1. С. 139.
• [8] Голубев С. А. Правовое положение Банка России.
• [9] Ефимова Л. Г. Банковское право. С. 147. В этой работе на с. 140—145 приведены ещепять различных точек зрения на правовую природу Банка России как юридического лица.
• [10] В п. 4 ст. 48 ГК указано, что правовое положение Банка России определяется Конституцией РФ и Законом о Банке России. При буквальном прочтении получается, что нормы ГКвообще неприменимы к правовому статусу ЦБ РФ. В. К. Андреев в этой связи отмечает, чтозаконодатель тем самым показал свое отношение к понятию публичного юридического лица. Есть организации, в которых юридическое лицо является лишь одной из правосубъектныххарактеристик, а введение этого понятия в закон нецелесообразно. См.: Андреев В. К. Корпорация как самостоятельный субъект права // Гражданское право. 2015. № 1.
• [11] Голубев С. А. Правовое положение Банка России.
• [12] Ефимова Л. Г. Банковское право. С. 47—48.
• [13] Так, в соответствии со ст. 49 Федерального закона от 23.07.2013 № 251 -ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий, но регулированию, контролюи надзору в сфере финансовых рынков» Банк России не вправе участвовать в капиталеОАО «Московская Биржа ММВБ-РТС» и ЗАО «Санкт-Петербургская Валютная Биржа"с 1 января 2016 г.