Сущность института государственной службы

Категориальный аппарат является важным элементом каждого исследования. Особенно важна концептуализация категорий и понятий в исследованиях, область которых не имеет универсального и неизменного содержания, как например, государственная служба. В таких исследованиях многое зависит от того, каким значением наполнено то или иное понятие.

Необходимость исследования трансформаций института государственной службы на значительном промежутке времени, на котором происходили существенные политические изменения, требует четкого и единообразного применения понятий, так как разночтения могут отразиться на корректности применения методологии и точности полученных выводов.

Разработку категориального аппарата исследования начнем с базовой категории политического. Обобщая положения широко известных теоретических подходов (субстанционального, институционального, социологического, телеологического, консенсусного и конфронтационного), можно сделать вывод, что категория политического 1) связана с феноменом власти и управления в обществе, 2) направлена на удовлетворение в той или иной форме потребностей, целей и интересов и 3) реализуется в деятельности людей, социальных групп, институтов.

В зарубежной практике используются близкие по смыслу, но не тождественные понятия polity, politics и policy. Первое определяется как совокупность институтов, формирующих государственное устройство общества. Второе означает сферу общественного выбора, т. е. пространство публичной политики, а третье — совокупность мероприятий, направленных на достижение политических приоритетов^[1]. Широко употребляется выражение programs and policies, обозначающее нормативное закрепление приоритетов государственной политики в программных документах, предназначенных для исполнения конкретными ведомствами.

Вопрос о соотношении понятий политики и управления и, в частности, политической власти и государственного управления является предметом давней научной дискуссии, не законченной до сих пор. Детальное рассмотрение данной дискуссии выходит за рамки настоящего исследования. Разделение функций принятия решений и их исполнения (политико-административная дихотомия) лежало в основе классических концепций, но к настоящему времени граница здесь стирается¹. Политическая природа государственного управления обусловлена тем, что цели и направления для системы управления задают политические институты.

Понятие управления шире понятия власти, так как оно подразумевает любое целенаправленное субъект-объектное взаимодействие и может присутствовать не только в социальных системах, но и в технических. Власть же реализуется только в обществе, при этом политическая власть требует наличия политически организованного общества. Власть связана с набором общественных ценностей, целей управления, и основанной на них идеологией. Существование форм общественной организации до появления политической власти указывает на первичность самоорганизации по отношению к политической организации.

Политическая власть зависит от свойств конкретного общества, так как она предполагает постоянную реакцию политических субъектов на обратную связь, поступающую от общества, и соответствующую подстройку системы управления^[2][3]. Политическая власть не исчерпывает политические функции государства, так как в его структуре находятся также не имеющие властного характера механизмы обратной и горизонтальных связей.

Ряд авторитетных исследователей (X. Арендт, Ю. Хабермас, М. Фуко) подчеркивают ее коммуникативный характер; это означает, что политическая власть реализуется как результат убеждения^[4]. Таким образом, в современных условиях политическая власть воспринимается не как воплощение господства одной части общества над другими, а как следствие некоторого компромисса между ними. Самоорганизующееся общество выступает по отношению к политической системе как система более высокого порядка.

Политическая система является подсистемой общества, охватывающей такие его элементы, как организация политической власти, взаимоотношения между государством и гражданским обществом, политические процессы, институты власти, политическое участие и пр.

Государство понимается как центральное звено политической системы общества; оно связано с функционированием ряда институтов, порождающих и воплощающих в себе политическую власть. В свою очередь, механизмы самоорганизации воплощает в себе гражданское общество. Тип общества можно определить по характеру взаимоотношений государства и гражданского общества, т. е. сочетанием управления и самоорганизации.

Первичный элемент общества и государства — это человек. Поэтому взаимодействие государства и гражданского общества характеризует специфику самоидентификации человека в обществе, что видно даже на терминологическом уровне. Так, наш термин «государство» и производные от него зачастую переводятся на иностранные языки не как state (государство как территория), а как nation (государство-нация) или public (общество).

Государство может изменять характер взаимодействия с гражданским обществом, однако существующий в обществе тип самоидентификации людей лимитирует возможность подобных изменений. Иными словами, инициативы, исходящие от государства, могут быть реализованы лишь при условии, что общество способно правильно их воспринять. Государственная политика, таким образом, может быть определена как результат взаимодействия государства и гражданского общества, сформулированный в виде набора приоритетов по ключевым направлениям развития общества на определенную перспективу. В свою очередь, под государственной отраслевой политикой профессор С. С. Сулакшин предлагает понимать властную и административноуправленческую практику в установленной сфере ответственности и целеполагания¹.

В свою очередь, государственное управление есть совокупность институтов, механизмов и мер по реализации государственной политики. Сущность государственного управления определяется универсальными функциями, такими как: планирование (например, разработка программ); организация (создание и функционирование органов власти); контроль (включая надзор и аудит); мотивация (например, нормотворчество); координация (взаимодействие с институтами общества)^[5][6].

Важно подчеркнуть, что все эти функции вторичны по отношению к ключевой функции, состоящей в сохранении и развитии самоуправляемой системы общества, увеличении внутреннего разнообразия ее элементов и адаптивных свойств по отношению к внешнему окружению. Из этого следует, что собственные цели системы госуправления являются вторичными по отношению к сохранению жизнеспособности общества в целом.

Существует большой ряд определений государственного управления, согласно которым оно является: областью знаний, специальным видом деятельности, набором технологий, группой людей, совокупностью общественных отношений и т. д. Зарубежная практика также предлагает широкий спектр подходов. Термином public policy обозначается процесс принятия государственных решений, который в демократических странах происходит открыто (публичная политика). В противоположность ему классиками школы государственного управления употреблялся термин public administration — управление как администрирование, исполнение решений.

Впоследствии появился термин public management для обозначения функций государства как участника конкурентного рынка услуг, по аналогии с менеджментом фирм — деятельностью по извлечению прибыли. Наконец, в последние годы получило широкое употребление понятие governance, которое имеет безличный оттенок и переводится как «руководство» или «правление». В этом проявляется отказ от противопоставления власти и управления в современном открытом демократическом обществе.

Наиболее очевидно взаимовлияние политики и управления проявляется в концепции политико-административного управления¹. Политико-административное управление определяется как совокупность устойчивых отношений и связей в системе исполнительной власти, в ее взаимодействии с центрами принятия политических решений, с одной стороны, и с институтами гражданского общества, с другой.

Если политическая система является подсистемой общественной системы, то политико-административная система является подсистемой политической системы. Элементами политико-административных систем являются: функциональное представительство интересов, нормотворчество и государственная служба. В политической науке государственная служба правомерно считается организационным ядром любой политико-административной системы^[7][8]. Процесс развития общества можно обозначить как онтогенез, а развитие институтов общества, в частности государственной службы, — как филогенез. Взаимодействие политико-административной системы с внешней средой может носить механический (слабая реакция на обратные связи); адаптивный (реакция только на отрицательную обратную связь) или креативный (положительные обратные связи) характер.

Представляет интерес категория политических изменений. Теория изменений наиболее полно разработана в диалектической логике. Любые изменения, в том числе политические, имеют причиной несоответствие текущего и желательного состояний некоторой системы. Принцип развития предполагает закономерное изменение любых объектов, поступательное движение от низших форм к высшим. Закон единства и борьбы противоположностей указывает на переход объектов в новое качество в ходе из развития. Наконец, законом перехода количественных изменений в качественные описывается скачкообразность качественных изменений и эволюционно-поступательный характер количественных.

Управление изменениями изучается теорией менеджмента. Речь идет о технологиях преодоления сопротивления изменениям, методологии управления изменениями, алгоритме проведения изменений и т. д. Все эти наработки направлены на повышение эффективности управления организациями коммерческого и публичного сектора¹.

В политической науке также есть множество теорий изменений, но универсальные подходы не выработаны. Например, А. А. Дегтярев определяет политические изменения как трансформацию политических институтов, связанную с изменениями в балансе социальных акторов и расстановкой политических сил, обусловленную экономическими, социальными и иными факторами^[9][10].

Детерминантами политических изменений принято считать внешний социально-экономический контекст (контекстуализм) или внутреннюю структуру политических институтов (институционализм). Первую точку зрения отражает марксистский подход, указывающий на примат сферы материального производства над социально-политическими процессами. Вторую теорию разрабатывают сторонники цивилизационного подхода (С. Хантингтон), которые выводят политические изменения из необходимости согласования позиций различных акторов^[11]. Таким образом, развитие политических институтов определяет развитие стран.

Типами политических изменений являются революции, реформы, модернизация, политические кризисы и восстания, конфликты, сотрудничество, прямые политические действия и избирательные кампании.

Есть тенденция подразделять изменения на революционные и эволюционные. Эволюционные изменения направлены на повышение эффективности существующей системы при сохранении основополагающих принципов, а революционные, в теории, призваны разрушить существующую систему и сформировать принципиально новую, с иными характеристиками.

Однако этого не происходит. С одной стороны, эволюционные изменения, накапливаясь, постепенно изменяют систему до неузнаваемости. Например, политическая система СССР при его образовании и при его распаде была совершенно различной, несмотря на то, что основополагающие принципы государственного устройства, вроде бы, оставались неизменными.

С другой стороны, социально-политические системы слишком сложны и высокоорганизованы, чтобы их можно было создать или разрушить извне не на бумаге, а на деле. Например, Октябрьская революция 1917 г. ставила целью полное разрушение буржуазного правительственного аппарата. Однако уже в начале 1920;х гг. В. И. Ленин отмечал, что все вновь созданные народные комиссариаты больше чем наполовину укомплектованы бывшими царскими чиновниками¹. Аналогичным образом, и после 1991 г. смена советского строя капиталистическим не привела к автоматическому изменению практик государственного управления: они эволюционируют, сплетаясь с новыми политическими реалиями, и часто неизменны по сей день.

Таким образом, на наш взгляд, противопоставление революционных и эволюционных политических изменений не применимо к политикоадминистративным системам. Инертность таких систем способствует сохранению ими основополагающих принципов еще долгое время после любых радикальных изменений. Наличие сильной самоорганизации позволяет административно-политической системе сохранять свои системные свойства в условиях революций и кризисов.

Из сказанного следует, что нельзя завышать ожидания от революции и преуменьшать фактор реформ. Понятие реформы нельзя сводить к поверхностным изменениям, изменению формы.

Целесообразно понимать реформу как основной тип модернизации политико-административных систем, связанный с общим контекстом политических изменений в обществе. Академик В. М. Полтерович определяет реформу как целенаправленный процесс институциональных изменений, характеризующихся наличием агентов, траектории, стратегии, начальных условий, ресурсов и внешних факторов^[12][13].

Любая реформа имеет целенаправленный характер; цель реформ заключается в приведении политико-административной системы (в частности, государственной службы) в соответствие с той моделью, которую политическое руководство считает оптимальной для достижения своих целей. Следовательно, реформой предлагается считать любые целенаправленные изменения в обществе, инициированные или санкционированные политическим руководством.

Универсальные ограничения при проведении реформ связаны:

• — во-первых, с неправильной или нечеткой постановкой цели, когда реформа изначально направлена, условно говоря, «не туда, куда нужно»;
• — во-вторых, с отклонениями в ходе реализации реформы от изначально поставленных целей, т. е. когда реформа идет не так, как было задумано.

Предлагается классифицировать реформы по цели на радикальные, направленные на изменение системных характеристик объекта реформирования, и технические, направленные на изменение отдельных элементов объекта, не затрагивающих системные характеристики.

Радикальная реформа может привести к смене, коренному перелому основополагающих процессов, принципов и традиций системы и получению принципиально нового объекта. Однако самоорганизующаяся общественная система сопротивляется радикальным реформам, и примеров успешных радикальных реформ немного. На практике радикальная реформа обычно распадается на ряд технических реформ. В свою очередь, последовательные технические реформы могут привести к изменению системных характеристик и получению принципиально новой системы (здесь видно действие закона перехода количественных изменений в качественные).

По последствиям предлагается подразделять реформы на эффективные и неэффективные. В результате эффективной реформы объект реформирования приобретает новые качества, соответствующие потребностям политической системы и общества в целом и способствующие их успешному развитию. Это общее определение призвано подчеркнуть, что эффективность любой реформы находится вне объекта реформирования. Он служит инструментом для изменений в системе более высокого уровня.

Отсюда следует, что эффективность реформы связана с ее целью, но не исчерпывается ей. Если изначально поставленная цель не достигнута, но в результате функционирование системы улучшилось, такую реформу можно считать эффективной. Данный парадокс связан с ограниченной рациональностью политического руководства и наличием свойств самоорганизации у социальных систем^[14]. В связи с этим важно обнаруживать и описывать движущие силы развития государственной службы не только во внешних воздействиях, но и в ее внутренней среде. Однако самоорганизация в социальных системах не заменяет управления, и поэтому в отсутствие внятной цели объект управления может самовоспроизводиться некоторое время или деградирует, но никак не сможет эффективно развиваться.

Проведение реформ в обществе является постоянным процессом, обозначаемым термином реформирование. В то время как отдельные управленческие импульсы по реформированию государственной службы являются дискретными, все эти импульсы в совокупности составляют непрерывный процесс реформирования, который не может быть закончен и остановлен до тех пор, пока существует общественное явление.

Существует бесконечное разнообразие потенциально существующих управленческих решений, но они выражают возможность практической реализации в каждый момент времени лишь одного, единственного решения. В сложной социально-экономической системе в каждый момент действует бесконечное множество факторов, которое должно быть сведено к конечному ряду альтернатив, из которых выбирается единственное решение. Группировка альтернатив, их ранжирование и выбор должны производиться не волюнтаристским порядком, а с использованием современных научных методов. «Цена» ошибки в государственном управлении бывает очень высокой, что оправдывает затраты на выработку управленческого решения.

С понятием реформы связано понятие трансформации (от лат. transformatio — превращение). В настоящем исследовании мы понимаем категории «развитие», «реформирование», «институциональные изменения» и «трансформация» как синонимы. Существующий уровень развития теоретических знаний не дает оснований для проведения между названными категориями сколько-нибудь существенных содержательных различий.

Другой важной категорией исследования является эффективность. Понятие эффективности пришло из экономической науки, где оно отражало соотношение выгод и издержек. Со временем это понятие проникло и в другие общественные науки, в которых получило свои интерпретации.

В рамках классической школы управления эффективность понималась как синоним рациональной бюрократии, т. е. управления, отделенного от политики. В 1930;е гг. экономический кризис в западных странах привел к повышению внимания к экономическим факторам управления. Л. Д. Уайт сформулировал в тот период, что эффективность — это наиболее рациональное распоряжение ресурсами¹. Было указано, в том числе, на необходимость эффективного распоряжения кадровыми ресурсами.

В дальнейшем выделилось понятие результативности, которое сконцентрировало экономический подход в государственном управлении. Понятие эффективности стало отражать более широкий контекст проблем управления. В англоязычных источниках в настоящее время финансовая эффективность определяется термином efficiency. Общая, в том числе социальная эффективность описывается словом effectiveness. Также используется термин performance, который обозначает результативность некой деятельности.

Результативность стала основой самостоятельного направления исследований, известного как «управление по результатам» (англ. Results-Based Management) и являющегося частью школы «нового государственного управления»^[15][16]. Для данного направления характерно широкое применение квалиметрических (количественных) шкал, основанных на разработке плановых показателей (индикаторов), с которыми сравниваются достигнутые результаты^[17]. Как отмечал экономист П. Хейне, «эффективность неизбежно является оценочной категорией», поскольку «всегда связана с отношением ценности результата к ценности затрат»¹.

Термин «социальная эффективность» по своему содержанию более широкий и более абстрактный, чем экономическая эффективность или результативность. По мнению Г. Дж. Фредериксона, он означает не только экономичное и точное исполнение государственным аппаратом своих функций, но и создание ситуации, при которой граждане имеют возможность влиять на управление для решения своих проблем. В стремлении придать термину более практическое понимание, ряд зарубежных авторов отождествили его с качеством и объемом предоставленных населению государственных услуг. Отечественные авторы предостерегают против жесткого противопоставления экономической и социальной эффективности и указывают на то, что никакая эффективность невозможна без действенного контроля за соблюдением правил и норм^[18][19].

Профессор Г. В. Атаманчук предлагает выделять три уровня социальной эффективности управления: общая; специальная и конкретная^[20]. Частным случаем социальной эффективности является политическая эффективность — способность системы управления согласовать интересы всех социальных групп и слоев, сохранить стабильность в обществе.

В развитых странах происходит отход от инструментального понимания эффективности как синонима экономичности в пользу понимания эффективности в категориях открытости, подотчетности и устойчивого развития. Тем не менее при любом подходе эффективность управления нуждается в оценке. Важной современной тенденцией является понимание того, что эффективность государственного управления характеризуется внешним социально-экономическим эффектом, т. е. процессами, происходящими вне системы управления. Значимыми эффектами управления являются уровень коррупции в обществе, уровень бедности, уровень безопасности и т. д. Международные институты развития и национальные правительства западных стран перешли к практике оценки эффективности государственных органов на основании регулярных опросов населения и экспертов, а также сбора объективной статистики. На основании этого разрабатываются комплексные методики оценки.

Применительно к государственному управлению критерии качества связаны с сопоставлением результатов управления с публично заявленными властью целями, которые одобряются обществом через механизм выборов.

Коэффициенты или индексы эффективности рассчитываются не только государственными структурами, но и негосударственными организациями. Правительство осуществляет оценку программ и политик (policy evaluation), ориентированную на определение уровня эффективности расходования бюджетных средств и достижение политических целей. В свою очередь, НКО оценивают эффективность деятельности правительства в целом, его социальную эффективность, соответствие ожиданиям населения, а также осуществляю международные сравнения¹.

Внедрение оценки эффективности на Западе прошло три этапа: оценка эффективности конкретных программ; оценка экономической эффективности государственного аппарата и оценка как необходимая часть управления^[21][22].

Отличительными чертами оценки эффективности на современном этапе является то, что, во-первых, оценка проводится постоянно на всех уровня управления, во-вторых, ее результаты применяются не столько для поощрения или наказания конкретных исполнителей, сколько для получения нового знания о качестве объекта управления^[23]. В-третьих, результаты оценки накапливаются и позволяют судить о трендах развития оцениваемого объекта. Это важно для планирования будущего развития. Подобное отношение к оценке перешло в государственный сектор из бизнеса как элемент концепции управления качеством (Total Quality Management). Во многих случаях нельзя знать наверняка, достигнут тот или иной эффект благодаря деятельности органов управления, независимо от них или даже вопреки их деятельности. Если универсальным показателем эффективности в бизнесе является прибыль, то для государственных органов такого показателя нет^[24]. Показатели общественной удовлетворенности управлением, опросы экспертов и иные социологические методы оценки не являются универсальными ввиду их ограниченной объективности^[25]. Однако оценка эффективности в настоящее время является необходимым этапом любых политикоадминистративных процессов.

При рассмотрении эффективности административно-политический систем важно учитывать известный из кибернетики принцип необходимого разнообразия У. Эшби, состоящий в том, что в сложных самоорганизованных системах подсистема управления обладает меньшим разнообразием, чем управляемая система, что ставит предел возможностям политического управления и управления в обществе в целом.

Интерес представляет вопрос о соотношении эффективности и цели управления. Ряд авторов указывают на то, что эффективно такое управление, при котором поставленные цели достигаются в наиболее полной степени. Другие авторы ставят это под сомнение, так как в этом случае эффективной признается власть, разрушительная для общества, если разрушение было изначальной целью. Указывается, что, помимо эффективного достижения целей, следует учитывать эффективность сохранения и развития общества.

Это методологически важный тезис для данного исследования, так как цели политических режимов различны, а политико-административная система — государственная служба — существует постоянно, и она призвана обеспечивать повседневное функционирование общества при всех режимах. Иными словами, эффективная политико-административная система не только работает на достижение сиюминутных целей правящей политической элиты, а обеспечивает адаптацию общества и даже способствует смягчению эффекта от действий элиты, идущих вразрез с целями и потребностями общества. Эффективность политико-административной системы, рассматриваемая в таком разрезе, обеспечивает легитимность государственных институтов. Зрелая политическая элита сохраняет для политико-административной системы определенную автономию для выполнения ею этих важных задач.

Здесь мы подходим к рассмотрению феномена бюрократии и его взаимосвязи с политическим управлением. Термин «бюрократия» (от фр. bureau — канцелярия и греч. kratos — власть) изначально не имел негативного оттенка и обозначал всякую иерархически построенную структуру организации, позволяющую повысить управленческую эффективность.

В подобном плане бюрократию трактовали М. Вебер и В. Вильсон, противопоставляя профессиональную и ответственную и беспристрастную рациональную бюрократию патронатному типу управленческой структуры.

Известный теоретик управления М. Крозье определял бюрократию как формализованное управление с помощью иерархически организованной структуры и профессионального аппарата чиновников^[26].

Негативные черты бюрократической организации определяются термином бюрократизм, включающим такие элементы, как наличие привилегий, замкнутость, корпоративизм, коррупция, приспособленчество, безответственность, не подконтрольность и равнодушие к интересам людей.

Несмотря на свои негативные характеристики, бюрократия продолжает существовать во всех обществах. Причиной тому — способность бюрократической организации конвертировать политические решения в исполнительную деятельность. В настоящем исследовании бюрократия понимается как синоним аппарата государственной службы.

Бюрократизация понимается как увеличение доли государственных служащих в обществе, как правило, вследствие изменения объема государственного регулирования и числа государственных функций.

Использование институциональной методологии требует определить значение понятия общественного института и связанных с ним терминов.

Термин «институт» происходит от латинского слова, означающего «установление». Термин «институция» означает общественные нормы и правила, в то время как понятие «институт», как правило, означает оформление данных норм в виде законов и учреждений. Д. Норт определял институты как правила, подкрепленные механизмами реализации^[27].

Широко распространено понятие общественного института, под которым понимается форма взаимодействия в виде формализованных или неформальных норм и общественных групп, созданных или исторически сложившихся для удовлетворения определенной общественной потребности.

Государственная служба является политико-административным институтом, созданным для удовлетворения общественной потребности в профессиональном исполнении политических решений в тех сферах общественной деятельности, в которых в данном обществе осуществляется государственное управление.

Из этого следуют институциональные особенности госслужбы:

• — она существует на постоянной основе, вне зависимости от политических изменений;
• — конкретные параметры государственной службы зависят от политической организации общества;
• — объем деятельности (функционал) государственной службы определяется уровнем экономического развития общества;
• — государственная служба наделена властными полномочиями в пределах, необходимых для реализации политических решений.

В мировой практике существуют различные модели и концепции государственной службы, и вследствие этого различаются используемые термины для обозначения данного института. В англосаксонских странах применяются термины public service (общественная служба) и civil service (гражданская служба). В первом случае речь идет о работниках бюджетного сектора, включая учителей, врачей и иных служащих в государственных и муниципальных учреждениях. Второе понятие обозначает, как правило, работников органов государственной власти и местного самоуправления.

В России в смысле, близком к civil service, все чаще употребляется термин «публичная служба»¹. Кроме государственной и муниципальной, публичная служба включает в себя выборные политические должности, а также работу на постоянной основе в аппарате политических партий и организаций гражданского общества.

Современное официальное определение понятия государственной службы введено в 2003 г. в Федеральным законе «О системе государственной службы в Российской Федерации», где она рассматривается в качестве профессиональной служебной деятельности граждан России по обеспечению выполнения полномочий Российской Федерации, ее субъектов и относящихся к ним региональных и федеральных государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности^[28][29].

Из этого определения видно, что государственная служба:

• — доступна только для граждан России;
• — требует специального образования, осуществляется как основной вид деятельности и является оплачиваемой;
• — предполагает публично-правовой характер взаимоотношений между работников и нанимателем, в качестве которого выступает государство;
• — связана с исполнением функции государства.

Система государственной службы России складывается из гражданской, военной службы и государственной службы иных видов. Последние два вида службы существуют только на федеральном уровне. К службе иных видов относится, например, правоохранительная служба и государственная служба казачества. Государственная гражданская служба реализуется на федеральном уровне и в субъектах Федерации. Она предусмотрена в государственных органах, т. е. организациях, наделенных правом на реализацию властных полномочий.

Законодательно закреплено единство системы государственной службы всех видов и уровней. Однако в действительности ввиду разных источников финансирования и отличий в специфике деятельности каждый элемент системы функционирует автономно. В рамках настоящего исследования мы анализируем, в первую очередь, процессы трансформации гражданской службы на федеральном уровне, так как на этом материале лучше всего видны институциональные трансформации в условиях политических изменений. Далее в исследовании понятие государственной службы используется тождественно гражданской службе в федеральных (центральных) органах исполнительной власти.

В дореволюционной России усиление внимания к вопросам государственной службы пришлось на конец XIX в., когда ученые впервые задались вопросом о месте данного института в современном им государстве. Так, Н. К. Нелидов определил государственную службу как деятельность, составляющую выполнение должности в государственном органе, направленную на проведение в жизнь воли государства¹. В свою очередь, профессор А. Д. Градовский^[30][31] под государственной службой понимал юридические отношения, возникающие для определенного лица, занимающего государственную должность. Согласно определению О. Эйхельмана, государственная служба связана с добровольным исполнением должности в учреждениях государственного управления по назначению с определенными обязанностями и ответственностью, предполагающее получение оплаты, выслугу «чинов, знаков отличия и пенсии»^[32]. В. В. Ивановский указывал, что возникновение государственной службы является необходимым этапом делегирования полномочий верховной власти^[33].

Государствовед Н. М. Коркунов утверждал, что государственная служба связана не только с деятельностью в интересах государства, а непременно с осуществлением властных полномочий^[34]. Н. И. Лазаревский, рассматривая феномен государственной службы, указывал, что она осуществляется лишь на строго ограниченном круге должностей, замещать которые могут лица, соответствующие некоторым требованиям^[35]. В. Ф. Дерюжинский писал, что государственная служба связана с управлением в международной, финансовой, военной, судебной сфере и в сфере внутреннего управления^[36].

Лишь после революции в определении государственной службы появился фактор служения не только государству (власти), но и обществу.

Советская власть недоброжелательно относилась к кадровому чиновничеству, считая его опорой буржуазного правительства. В. И. Ленин обосновал основные характеристики нового государственного аппарата^[37]: избираемость, сменяемость, взаимозаменяемость работников, отсутствие профессиональных управленцев, подотчетность работников избравшим их коллективам, связь оплаты труда в аппарате управления и на производстве. В советской науке в то же время не было преобладающего направления по поводу правового содержания понятия государственной службы.

Часть авторов относили предмет регулирования государственной службы к трудовому праву (А. Е. Пашерстник), другие — к административному праву (С. С. Студеникин)¹. Одни авторы отвергали необходимость разработки специального законодательства о государственной службе (А. И. Елистратов), а другие считали его необходимым (Н. П. Поборчая)^[38][39].

По вопросу о том, кого следует относить к числу государственных служащих, часть исследователей считали, что таковыми являлись все служащие государственных и общественных учреждений, а также руководящий и инженерный состав предприятий (Н. И. Фаянс, В. М. Манохин)^[40]. С другой стороны, многие исследователи считали, что государственная служба осуществляется только в государственных органах, т. е. не предприятиях, учреждениях или организациях. К данной группе относились такие авторы, как Ц. А. Ямпольская и М. С. Почиталин^[41]. Дискутировался вопрос, реализуют ли государственные служащие власть непосредственно или лишь участвуют в ее реализации.

В работе под редакцией В. А. Власова к государственным служащим относится вспомогательный персонал государственных органов^[42]. В то же время И. Н. Пахомов был склонен относить к государственным служащим лишь тех, кто непосредственно осуществляет полномочия органа власти^[43]. Известные исследователи Ю. А. Тихомиров и Ю. А. Розенбаум в своих трудах понимали под государственными служащими штатных служащих органов государственного управления, участвующих в реализации государственных функций^[44]. В зависимости от объема и характера полномочий государственные служащие классифицировались на должностных лиц, представителей власти и вспомогательный персонал^[45].

В годы перестройки институт государственной службы был признан «наиболее устаревшим в советском законодательстве»¹. Новый виток изучения понятия государственной службы пришелся на 1990;е гг., когда шло формирование законодательства постсоветской России.

Крупный правовед Д. Н. Бахрах определял государственную службу как вид платной общественно полезной деятельности, связанной с управлением, обслуживанием процесса управления или «социальнокультурным обслуживанием людей»^[46][47]. В свою очередь, Ю. Н. Старилов предлагал считать ей профессиональную трудовую деятельность работников государственных органов, направленную на реализацию политики государства^[48].

Профессор Н. М. Казанцев предложил концепцию, согласно которой государственная служба является практическим выражением права граждан на «профессиональное ведение государственных дел»^[49]. Е. В. Охотский определял госслужбу как социально-правовой институт, который в рамках механизма государственной власти реализует волю государства^[50]. Б. В. Лытов утверждал, что гражданская служба является типом ответственной бюрократии, служащей не власти, а всему обществу, а не конкретному правителю или партии^[51]. Многие исследователи не согласны с такой точкой зрения, имея в виду, что в России власть и общество традиционно воспринимаются как одно целое.

На этапе разработки современного законодательства о государственной службе сложились два подхода к пониманию сущности данного явления: политический (деятельности) и правовой (институциональный). Суть первой концепции (В. Д. Граждан) заключается в том, что госслужба понимается как обеспечивающая деятельность при политических лидерах. Госслужба при таком подходе выступает зависимой от политической власти^[52].

Другого мнения придерживаются сторонники правовой концепции (Г. В. Атаманчук)^[53]. Утверждается, что политическая теория архаична, так как в современном обществе свобода политиков в принятии решений ограничена нормами закона и ролью гражданского общества. В связи с этим возрастает значение административной власти — государственных служащих, и их роль является определяющей в государственном управлении, так как она связана с целеполаганием, регулированием и организацией общественных процессов.

По мере разработки современного законодательства представление о сущности государственной службы менялось, что видно из табл. 1.1.

Таблица 1.1

Изменение содержания понятия «государственная служба».

Примечание. Годы обозначают период разработки правового акта или законопроекта, в котором содержалось данное определение.

Приведенные определения, безусловно, не исчерпывают всего спектра подходов к пониманию государственной службы, но они иллюстрируют процесс постепенного сужения подхода. Деятельность государственных служащих в существующем правовом определении лишена общественно-полезного содержания. Это определение предполагает службу государству, а не гражданам.

Большой спектр функций, которые призвана выполнять в обществе государственная служба, находится сегодня в противоречии с ее узкой правовой формой. Сама эта форма провоцирует, как представляется, бюрократизацию, закрытость от общества, неподконтрольность ему и даже отчасти развитие коррупции. Широкое содержание, вытекающее из общественных функций государственной службы, находится сегодня в прокрустовом ложе устаревшей формы, закрепленной в Федеральном законе. Эта форма сдерживает развитие государственной службы, находится в резком противоречии с заявленными целями реформирования.

Отсюда виден вектор для будущего развития законодательства. Приведение формы организации государственной службы в соответствие с ее исторически обоснованным для настоящего времени содержанием составляет актуальную задачу для исследований и практической деятельности.

Ряд экспертов предлагают расширить рамки государственной службы, закрепить в законодательстве реализацию потребностей общественного развития как цель государственной службы. Так, А. С. Адамович предлагает определить государственную службу в федеральном законе как деятельность по исполнению полномочий РФ (субъектов РФ) «в соответствии с наделенной компетенцией»^[54].

В рамках настоящего исследования мы предлагаем рассматривать государственную службу в качестве исполнительного звена государственного аппарата, действующего в рамках определенной политической системы. Данное определение позволяет преодолеть правовые ограничения для сравнительно-исторических и международных сопоставлений.

Проведенное исследование указывает на несоответствие между содержанием понятия «общественный институт» и определением понятия «государственная служба» в действующем законодательстве.

Государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность (социальное взаимодействие) граждан РФ (общественная группа) по обеспечению выполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных и региональных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ (удовлетворяемая потребность). Таким образом, в анализируемом определении отсутствует два важных элемента:

• — неформальное взаимодействие (законодателем сделан упор на профессиональную составляющую службы в ущерб нравственным и этическим аспектам);
• — общественная потребность, удовлетворяемая институтом (акцентируется, что государственная служба обслуживает потребности власти, политической элиты, но не упоминается о целях и принципах ее взаимоотношений с другими институтами общества).

Это, на наш взгляд, затрудняет институциональное строительство в сфере государственной службы. Предлагается в ходе будущих мер по реформированию государственной службы пересмотреть подход к ее правовому определению и рассматривать ее в качестве профессиональной деятельности, финансируемой из средств государственного бюджета, направленной на исполнение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в целях повышения качества жизни граждан Российской Федерации и обеспечения развития экономики.

Такой подход предполагает:

• — отказ от выделения госслужбы в особый вид деятельности, в правовом отношении отличный от трудовой деятельности граждан страны;
• — введение возможности привлечения на службу талантливых иностранцев (лиц без гражданства РФ);
• — предусмотрение потенциальной возможности оплаты труда госслужащих не только из средств бюджета, что расширяет источники их оплаты;
• — введение в деятельность госслужащих социальной ответственности путем отказа от упоминания от обслуживающего характера их работы;
• — указание на общественно значимую цель деятельности, отличной от простого выполнения трудовых операций в государственном органе.

В рамках подобного подхода принципы госслужбы также должны быть дополнены упоминанием о необходимости ориентироваться на обеспечение интересов граждан и на развитие экономики страны.

Новая редакция законодательства о государственной службе направлена на повышение ее демократизма и открытости, приспособление к изменяющимся потребностям российского общества и политическим изменениям, завершение институционализации государственной службы.

Необходимость подобных изменений подробнее обоснована далее с помощью исторических тенденций развития госслужбы и установления их взаимосвязи с политическими изменениями.

Таким образом:

• 1) сформулированы авторские определения ряда общих и специальных понятий. В частности, определены категории политического, политической системы, государственной политики, государственного управления, политико-административного управления, политических изменений, реформирования, эффективности, результативности, бюрократии, институциональных изменений, а также государственной службы;
• 2) выявлено, что на этапе разработки современного законодательства о государственной службе происходила борьба политической (деятельностной) и правовой (институциональной) концепций. В рамках первой концепции (В. Д. Граждан) государственная служба понимается как обеспечивающая деятельность при политических лидерах. В другой концепции (Г. В. Атаманчук) государственные служащие как профессионалы ответственны перед обществом в целом, а не перед конкретными политическими руководителями за результаты своей деятельности;
• 3) выявлено несоответствие между содержанием понятия «общественный институт» и определением понятия «государственная служба» в действующем законодательстве. Предлагается пересмотреть подход к правовому определению и понимать государственную службу как профессиональную деятельность по исполнению полномочий РФ и ее субъектов, финансируемую в основном из средств бюджета, направленную на повышение качества жизни граждан и обеспечение развития экономики.

• [1] Considine М. Making Public Policy. N. Y.: Polity Press, 2005.
• [2] Рац М. В., Котельникова С. И. Власть или управление? // Политическая концепто-логия. 2015. № 3. С. 29—68.
• [3] Шабров О. Ф. Политическая модернизация России: точки согласия и дискуссии //Модернизация и политическое развитие России: сб. М., 2012. С. 5—16.
• [4] Арендт X. Между прошлым и будущим: восемь упражнений в политической мысли.М.: Наука, 2014. 230 с.
• [5] Сулакшин С. С. Национальная идея России. Программа действий (постановказадачи) // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование.2009. Т. 2. № 5. 2009. С. 60—80.
• [6] Друкер П. Задачи менеджмента в XXI веке. М.: Вильямс, 2007. С. 272.
• [7] Политико-административное управление: учебник / под ред. В. С. Комаровского, Л. В. Сморгунова. М.: РАГС, 2004. С. 112.
• [8] Слатинов В. Б. Реформирование государственной гражданской службы Россиив условиях распространения концепции «новой публичности»: проблемы и ограничения // Среднерусский вестник общественных наук. 2016. Т. 11. № 3. С. 61—68.
• [9] Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. 3-е изд. М.: Вильямс, 2007. С. 672.
• [10] Дегтярев Л. А. Прикладной политический анализ. М.: МГИМО-Университет, 2010.545 с.
• [11] Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004. С. 240.
• [12] Ленин В. И. Поли. собр. соч. 5-е изд. М.: Политиздат, 1970. Т. 45. С. 383.
• [13] Полтерович В. М. Проектирование реформ: как искать промежуточные институты // Montenegrin Journal of Economics. 2012. Vol. 8. № 2. P. 25—44.
• [14] Саймон Г. Науки об искусственном. М.: Наука, 1972.
• [15] Уайт Л. Д.

  Введение

  в науку государственного управления. Заметки по теорииорганизации // Классики теории государственного управления: американская школа /под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 105—117.

• [16] Hatton М. J., Schroeder К. Results-based management: friend or foe? // Development inPractice. 2007 (Jun.). Vol. 17. № 3. P. 426—432.
• [17] Мэннинг H. Реформа государственного управления. M.: Весь Мир, 2003. С. 78.
• [18] Хейне П. Экономический образ мышления М.: Дело, Catallaxy, 1993. С. 169.
• [19] Гаман-Голутвина О. В., Сморгунов Л. В., Соловьев А. И., Туровский Р. Ф. Эффективность государственного управления, компетентность государства: ежегодный доклад.М.: ИНОП, 2009.
• [20] Атаманчук Г. В. Управление как фактор развития. Размышления об управленческой деятельности. М., 2002. С. 537.
• [21] Цыганков Д. Б. Интеграция оценки в государственное управление РФ // Оценкапрограмм: методология и практика / под ред. А. И. Кузьмина, Р. О’Салливан, Н. А. Кошелевой. М.: Престо-РК, 2009. С. 170—192.
• [22] ВолъманнХ. Оценивание реформ государственного управления: «третья волна» //Социологические исследования. 2010. № 10. С. 93—99.
• [23] Patton М. Q. Utilization-focused evaluation (470. th ed.). Thousand Oaks: SagePublications, 2008. P. 56.
• [24] Hogwood B., Gunn L. Policy Analysis for the Real World. Oxford, 1984. P. 26.
• [25] Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston: Houghton. Mifflin, 2006;Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction. Upper Saddle River, 2004.
• [26] Crozier М. Le РЬёпогпёпе bureaucratique. Paris: Editions du Seuil, 1963.
• [27] Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Флинта, 1997. 468 с.
• [28] Глушко Е. К. Публичная служба: схемы, хрестоматия, практикум. М.: Теис, 2009.
• [29] Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службыв Российской Федерации» // СЗ РФ. 02.06.2003. № 22. Ст. 2063.
• [30] Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. 292 с.
• [31] Градовский А. Д. Начала русского государственного права: Органы управления. 3-еизд., испр. и доп. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1887. 504 с.
• [32] Эйхелъман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в Россиии Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. 83 с.
• [33] Ивановский В. В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, 1895. 622 с.
• [34] Коркунов Н. М. Русское государственное право. 6-е изд. СПб., 1908. Т. 1. 597 с.
• [35] Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910.
• [36] Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Петроград, 1917. 510 с.
• [37] Ленин В. И. Государство и революция: учение марксизма о государстве и задачипролетариата в революции // Поли. собр. соч. 5-е изд. М.: Издательство политическойлитературы, 1974. Т. 33. С. 1—120.
• [38] Пашерстник А. Е. К вопросу о советской государственной службе // Вопросы советского административного права. Л.; М., 1949; Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М. :ВЮА, 1948.
• [39] Елистратов А. И. Административное право. М.; Л., 1929; Поборчая Н. П. Советская государственная служба: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л.: Лен. юр. ин-тим. М. И. Калинина, 1952. С. 5.
• [40] Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: автореф. дис… канд. юрид. наук. М.: ВИЮН Минюста СССР, 1955. С. 8; Манохин В. М. Советскаягосударственная служба. М.: Юр. лит., 1966. С. 7—8.
• [41] Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современныйпериод. М.: АН СССР, 1954; Почиталин М. С. Основные вопросы советской государственной службы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: РИО ВЮА, 1955.
• [42] Советское административное право / под ред. В. А. Власова, С. С. Студеникина. М.:Госюриздат, 1959. С. 107.
• [43] Пахомов И. Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.: МГУ, 1964. С. 9.
• [44] Проблемы эффективности работы управленческих органов / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Наука, 1973. 439 с.
• [45] Розенбаум Ю. А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. 1975. № 6.
• [46] Самощенко И. Каким должен быть правовой статус государственного служащего //Правительственный вестник. 1989. № 26; Розенбаум Ю. А. О государственной службев СССР // Проблемы теории и практики управления. 1990. № 5. С. 34—39.
• [47] Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие // Государство и право. 1996. № 6. С. 10—18.
• [48] Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое регулирование. М.: Юр. лит., 1997. 453 с.
• [49] Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М.: Практика, 1999. 373 с.
• [50] Охотский Е. В. Государственная служба: теория и организация. Ростов н/Д. :Феникс, 1998. 250 с.
• [51] Лытов Б. В. Институт государственной службы: «упразднять» или совершенствовать? // Государственная служба. 2000. № 4. С. 32—38.
• [52] Граждан В. Д. Предмет и функции государственной службы // Государственнаяслужба. 2000. № 3. С. 25—34.
• [53] Атаманчук Г. В. В поисках истины // Государственная служба. 2000. № 3. С. 39—41.
• [54] Адамович А. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2014. № 1. С. 80—-83.