Формы государственного устройства и правления

Каждое государство отличается от другого своей формой, включающей два основных элемента — форму правления и форму государственно-территориального устройства.

Под формой правления понимают способ взаимодействия основных элементов в структуре государственной власти и способы взаимоотношения между органами государственной власти и населением.

С глубокой древности различают две основные формы правления — республику и монархию. Монархия — форма правления, при которой государственная власть носит наследственный характер. Ее глава — король, император, царь, султан, эмир — пользуется своими полномочиями без временных ограничений, а после его смерти эти полномочия переходят к одному из его потомков: детей или родственников. Формально монарх является основным источником суверенной власти. Республика — форма правления, предусматривающая выборный принцип формирования всех государственных органов на основе народного большинства, поскольку носителем суверенных прав является народ в целом.

В прошлом было принято противопоставлять монархическую и республиканскую формы правления. При этом монархию нередко отождествляли с автократией, а республику — с демократией. Современные политические реалии не дают оснований для таких жестких и однозначных оценок. Практика показывает, что и монархия, и республика как формы правления могут иметь место при любом политическом режиме — демократическом, авторитарном или тоталитарном. Вплоть до XX в. преобладающей формой правления, за очень редким исключением, была монархия. Затем наблюдается устойчивая тенденция возрастания числа республик. Сегодня республиканская форма правления явно преобладает. По некоторым подсчетам республики составляют 5/6 от числа государств современного мира. Однако этот процесс не может быть назван однонаправленным: бывают случаи, когда упраздненная монархия вновь восстанавливается. Так, в Испании монархия была формально восстановлена во времена генерала Франко, а после его смерти место главы государства занял представитель династии испанских Бурбонов король Хуан Карлос I. В Камбодже в 1993 г. была восстановлена монархия после урегулирования длившегося долгие годы внутриполитического конфликта.

Монархии принято делить на два основных типа: абсолютные и конституционные.

При абсолютной монархии власть главы государства ничем не ограничена. Монарх правит на основе норм и правил, которые считает необходимым использовать и которые может устанавливать по своему усмотрению. Нередко абсолютная монархия приобретает теократический характер, поскольку монарх сосредоточивает в своих руках не только светскую, но и религиозную власть, а правовая система основана в первую очередь на религиозных нормах. К такому типу монархий относятся монархические государства Персидского залива — Саудовская Аравия, Кувейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты, Оман. Правда, в последнее время их внешний фасад несколько меняется. Принимаются конституции, создаются представительные по форме органы власти, но, по сути, абсолютистский характер этих государств не меняется. Главное отличие конституционной монархии в том, что власть главы государства ограничена положениями основного закона — конституции. При этом не обязательно речь идет о документе, носящем именно такое название. Одна из старейших конституционных монархий — Великобритания — до сих пор не имеет подобного единого законодательного акта. Правящий монарх, а также все органы государственной власти при конституционной монархии должны действовать в очерченных конституцией либо другими нормами рамках.

Существует два вида конституционных монархий: дуалистические и парламентарные.

Дуалистическая монархия предполагает разделение власти между парламентом и монархом. Парламент (и только парламент) принимает законы, а монарх управляет страной с помощью назначенного и ответственного перед ним правительства. Классическим примером дуалистической монархии была Германская империя до 1918 г. В какой-то степени дуалистической монархией можно было называть и Российскую империю после принятия Основных законов 1907 г. Законодательная власть перешла к Государственной думе, а правительство было полностью подотчетно царю. Правда, царь сохранил за собой и законодательные функции на те периоды времени, когда Дума по каким-либо причинам не работала. Сегодня критериям дуалистической монархии больше всего соответствуют два монархических арабских государства — Иордания и Марокко.

Наиболее распространенным видом конституционной монархии в современных условиях является парламентарная монархия. Парламентарная монархия как форма правления существует во всех монархических государствах Европы (кроме Монако), в Японии, Таиланде, Малайзии, а также номинально и в бывших британских доминионах — Австралии, Канаде и Новой Зеландии, поскольку главой государства там по-прежнему считается английская королева. В парламентарных монархиях парламент не только осуществляет законодательную власть, но и формирует правительство. Состав парламента определяется выборами и поэтому право на образование правительства принадлежит политической партии или партийной коалиции, получившей на этих выборах большинство голосов и, соответственно, большинство парламентских мандатов. Правительство в своей деятельности зависит от парламента и находится под его контролем. Парламент может большинством голосов выразить вотум недоверия правительству и отправить его в отставку.

В условиях конституционной монархии король, королева, любой монарх «царствует, но не правит». Он может считаться символом государства и нации (как в Великобритании или Японии), но не иметь никаких реальных властных полномочий, выполняя исключительно представительские функции. Речь может идти о правовых ограничениях власти монарха, зафиксированных в конституции и других законодательных актах, но иногда такое ограничение основано на сложившихся обычаях. В Великобритании за последние столетия не принято каких-либо формальных правовых актов, лишающих монархов их прерогатив, но они сами добровольно отказались от властных полномочий в пользу парламента и правительства. Правда, если обстоятельства требуют, король (королева) может использовать свои права в полном объеме. Например, монарх сам назначал премьер-министра, когда ни одной из партий не удавалось создать однопартийного правительства или договориться о партийной коалиции. Уже упоминавшийся Хуан Карлос I при вступлении на испанский престол добровольно отказался от большинства властных полномочий, закрепленных за будущим королем во времена франкистского режима. Этот шаг положил начало переходу Испании от авторитаризма к демократии.

Республиканская форма правления сегодня представлена президентскими, парламентскими, а также полупрезидентскими республиками.

В президентской республике глава государства — президент — одновременно является и главой правительства. Президент избирается на основе волеизъявления большинства населения либо путем прямых выборов, либо, как в США, через коллегию выборщиков. В любом случае свою власть президент получает по мандату большинства избирателей. В президентской республике последовательно проводится принцип разделения властей. Исполнительная власть полностью замыкается на президента. Он назначает и смещает министров, которые зачастую даже не образуют самостоятельного органа — правительства. В США, например, нет правительства, а есть администрация, куда вместе с министрами входят и другие высокопоставленные чиновники. Хотя в тех же Соединенных Штатах Америки министры должны проходить процедуру утверждения верхней палатой конгресса — сенатом, критериями для этого акта являются не партийная принадлежность кандидата, а его деловые и морально-этические качества. Только если возникают сомнения в этих качествах, сенат крайне редко отказывает президенту в утверждении кандидатов на посты в его администрации.

Парламент в президентской республике — законодательный орган власти. Он может влиять на деятельность исполнительной власти либо путем принятия законов и ратификации международных договоров, либо через увеличение или уменьшение расходов по тем или иным статьям бюджета. Решение исполнительной власти не может быть реализовано, если под него не выделят бюджетные деньги. А принятие бюджета — исключительная прерогатива парламента.

Баланс в отношениях между исполнительной и законодательной властью в президентской республике достигается системой сдержек и противовесов. С одной стороны, в США президент может наложить вето на законопроекты, принимаемые конгрессом. Чтобы преодолеть вето, необходимо получить более 213 голосов и в палате представителей, и в сенате. С другой стороны, и конгрессмены имеют право начать процедуру импичмента президента (отстранения от должности). В 1974 г., опасаясь импичмента, вынужден был уйти в отставку президент США Ричард Никсон. Президентская республика является формой правления в большинстве стран Америки, Африки, в большинстве государств, возникших на территории бывшего СССР.

Парламентские республики преобладают в странах континентальной Европы, причем как в ее западной, так и восточной части. Парламентскими республиками являются Германия, Италия, Болгария, Венгрия. Парламентская республика как форма правления допускает наличие поста президента. Однако президент избирается либо парламентом, как в Италии, либо специально собираемым для этой цели Федеральным собранием, как в ФРГ. Но даже если президента избирают путем всеобщего голосования, как в Болгарии, его полномочия сильно ограничены по сравнению с полномочиями главы государства в президентской республике. Президент в парламентской республике, так же как монарх в парламентарной монархии, выполняет в основном представительские функции: принимает верительные грамоты иностранных послов, участвует в различного рода официальных церемониях, совершает протокольные зарубежные визиты.

Взаимоотношения между законодательной и исполнительной властью в парламентских республиках аналогичны подобным взаимоотношениям в парламентарных монархиях. Правительство парламентской республики может быть неустойчивым, если победившая на выборах партия не имеет прочного парламентского большинства или не способна создать достаточно широкую и прочную коалицию с другими партиями. В парламентских республиках нередки случаи создания правительств, опирающихся на парламентское меньшинство. Такие правительства являются недолговечными. Поэтому министерская чехарда, правительственные и парламентские кризисы, отставка правительств, роспуск парламентов, проведение досрочных выборов — характерные черты политической жизни многих парламентских республик. Так было во Франции во времена IV Республики (1944—1958 гг.) или в Италии с конца 40-х гг. XX в. и вплоть до сегодняшнего времени.

В то же время такая форма правления, как парламентская республика, в большей степени гарантирует, что политическая система не будет развиваться в направлении авторитаризма. Хотя гарантия и не является стопроцентной, например, в Португалии правая авторитарная диктатура Салазара, а затем Каэтану вплоть до 1974 г. функционировала в условиях формально существующей парламентской республики.

Особым типом республиканской формы правления является полупрезидентская республика. Классическим примером полупрезидентской республики можно считать современную Францию. До 1958 г. в этой стране существовала парламентская республика. Как уже было отмечено, такая форма правления часто обусловливает политическую нестабильность, что и было характерно для политической истории Франции после Второй мировой войны. К концу 50-х гг. страна столкнулась с рядом серьезных внутренних и внешних проблем, главной из которых была колониальная война в Алжире. Сменявшие друг друга кабинеты министров не могли справиться с проблемами, более того, политическая нестабильность лишь усугубляла их. На волне недовольства тогдашними ведущими политическими партиями и политическими лидерами к власти пришел руководивший в годы войны движением «Свободная Франция» популярный политик генерал Ш. де Голль. Первоначально он занял пост премьер-министра. В дальнейшем Ш. де Голль инициировал проведение референдума, на котором была принята новая конституция, положившая начало так называемой V Республике во Франции. Левые силы, особенно коммунисты, обвиняли де Голля в авторитаризме, называли сложившуюся в V Республике политическую систему «режимом личной власти». На самом деле происходил переход от республики парламентского типа к полупрезидентской республике. Ш. де Голль стремился к расширению полномочий президента, который в IV Республике выполнял лишь представительские функции. Конституция 1956 г. расширила эти полномочия. Теперь президент во Франции избирается всеобщим прямым голосованием сроком на 5 лет (до 2002 г. на 7 лет). Он является главой государства и главнокомандующим вооруженными силами, председательствует на заседаниях Совета министров. Но главой правительства является премьер-министр. Хотя назначает премьер-министра президент, однако он может это сделать только с учетом результатов парламентских выборов. Правительство подотчетно парламенту — национальному собранию, состоящему из двух палат: палаты депутатов и сената. Как и в парламентских республиках, правительство формируется на основе парламентского большинства. Национальное собрание обладает правом отправлять правительство в отставку. В свою очередь, президент может распустить парламент и объявить досрочные парламентские выборы.

Когда Ш. де Голль закладывал основы новой политической системы, он, несомненно, учитывал свои собственные интересы как политического лидера. Ему удалось объединить вокруг себя многочисленных сторонников и создать мощное движение, получившее название «голлистского». Голлисты, представленные несколькими политическими партиями, составляли устойчивое парламентское большинство все годы пребывания генерала у власти. И президент, и правительство принадлежали к одной и той же политической силе, поэтому ни при назначении премьер-министра, ни при формировании правительства, ни в процессе их практической деятельности никаких противоречий не возникало. В 1969 г., после ухода Ш. де Голля с политической арены, выяснилось, что государственный механизм V Республики может давать сбои, когда президент не принадлежит к победившей на выборах партии, а представляет иную политическую силу. За последние десятилетия такое случалось несколько раз и каждый раз усложняло процесс формирования правительства, а также отражалось на процессе выработки политического курса, особенно в международном аспекте, поскольку за президентом закреплены важные полномочия в сфере обороны и внешней политики.

В целом для полупрезидентской республики характерен некоторый дуализм исполнительной власти. Президент является сильной и самостоятельной политической фигурой, но одновременно есть и правительство, подотчетное и подконтрольное парламенту. Кроме Франции, полупрезидентские республики существуют в таких странах, как Австрия, Исландия, Польша, Португалия (по конституции 1975 г.). К государствам с такой формой правления можно отнести и современную Украину после «оранжевой революции».

В качестве одного из элементов формы государства выделяют форму государственно-территориального устройства или, иначе говоря, способ организации государственной власти по территориальному признаку. Форма государственно-территориального устройства характеризует соотношение государства как целого с его отдельными территориальными частями. Административно-территориальные единицы внутри государства могут иметь разный статус и занимать разное место в структуре властной иерархии в зависимости от того, какая форма государственно-территориального устройства принята в данной стране. В политической науке и в теории государства и права выделяют три основных формы государственно-территориального устройства: унитарное государство, федерацию и конфедерацию.

Унитарное государство представляет собой наиболее простую по структуре и наиболее распространенную в мире форму государственно-территориального устройства. Унитарное государство состоит из простых административно-территориальных единиц (губерний, областей, провинций и т. д.), не имеющих признаков собственной государственности. В унитарном государстве действует одна конституция, существует только институт общегосударственного гражданства. На всей территории страны действуют единые законы, имеются единые структуры исполнительной и судебной власти, проводится общая налоговая и бюджетная политика.

Наряду с простыми унитарными государствами существуют и сложные унитарные государства. Отличие сложных унитарных государств от простых заключается в том, что в их состав наряду с простыми административно-территориальными единицами входят территориальные образования, пользующиеся определенной внутренней автономией. Примером таких государств являются КНР, где кроме провинций есть пять автономных районов, и Украина, в состав которой, помимо областей, входит автономная Республика Крым.

В зависимости от типа взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления унитарные государства делятся на централизованные и децентрализованные. В централизованном государстве система прямого государственного управления доходит до самых нижних звеньев административно-территориального деления, то есть даже повседневная жизнь людей непосредственно в месте их обитания зависит от государственных чиновников. Правда, полная централизация встречается крайне редко, в основном в период чрезвычайного положения и в условиях военных режимов. Как правило, наряду со структурами государственного управления существуют органы местного самоуправления. Государства с развитым местным самоуправлением, охватывающим не только нижние, но и средние звенья административно-территориального деления, называют децентрализованными. В качестве примера унитарного децентрализованного государства можно назвать Великобританию.

Процессы децентрализации, шедшие в последние десятилетия во многих странах мира, привели к появлению новой разновидности государственно-территориального устройства — регионального государства. Региональное государство полностью состоит из автономных образований. Эти образования не имеют собственных конституций, но там есть избираемые населением законодательные собрания, обладающие правом принятия законов по местным вопросам. Создается собственная администрация с определенной автономией по отношению к центральной государственной власти. Примером подобных региональных государств на европейском континенте являются Италия и Испания. Региональное государство представляет собой переходный тип от унитарного государства к другой форме государственно-территориального устройства — федерации.

Федеративное государство — это союз территориальных образований, обладающих признаками собственной государственности. Федеративных государств в современном мире большое количество. В их число входят Австралия, Австрия, Бразилия, Германия, Индия, Малайзия, Мексика, Соединенные Штаты Америки, Российская Федерация и многие другие страны. В федеративном государстве, как и в унитарном, существуют общие для всей страны конституция и законодательство, действует институт общефедерального гражданства, функционирует общая система денежного обращения. Федеральный центр представлен тремя ветвями государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. В ведении федерального центра полностью находятся вопросы обороны страны и осуществления внешней политики. В то же время каждый из субъектов федерации имеет свой парламент и самостоятельно формирует органы исполнительной власти. В каждом субъекте федерации есть и собственные органы судебной власти. Субъекты федерации принимают и собственные конституции, на их территории одновременно действует и общефедеральное, и местное законодательство.

В федеративном государстве субъекты федерации имеют особое представительство в парламенте. Общефедеральный парламент состоит из двух палат. Нижняя палата формируется из депутатов, представляющих все население страны, а верхняя — из депутатов, представляющих субъекты федерации. В США сегодня по два сенатора представляют каждый из штатов, независимо от их размеров и численности населения.

В конституциях федеративных государств излагается разграничение предметов ведения самой федерации и ее субъектов. Есть вопросы разного уровня компетенции: вопросы исключительной компетенции федерального центра; вопросы, находящиеся в совместной компетенции центра и субъектов федерации; вопросы компетенции каждого из субъектов федерации. Так, по конституции Индии, принятой в 1949 г., 97 вопросов отнесено к общефедеральной компетенции, 47 — к совместной компетенции федерации и штатов, 66 — к компетенции штатов. Даже такой важный для государства вопрос, как внешняя политика и международные отношения, может в федерациях относиться к разной компетенции. Внешние сношения относятся к исключительной компетенции федерального центра по конституции Австрии, Аргентины, Бразилии и большинства других федеративных государств. Есть федерации, где субъекты располагают некоторыми возможностями в сфере международной деятельности, но под контролем общефедеральных властей, например в Соединенных Штатах Америки. Наконец, в таких федеративных государствах, как ФРГ и Швейцария, конституции признают за субъектами федераций определенные полномочия в области международных отношений.

Чрезмерная самостоятельность субъектов федерации, выход за пределы общего правового пространства может представлять угрозу интересам федеративного государства, особенно его территориальной целостности. Поэтому существуют различные способы обеспечения контроля федерального центра по отношению к субъектам федерации. Это — ординарные способы и чрезвычайные.

Ординарные способы основаны на использовании тех ресурсов, которые всегда имеются в распоряжении общефедеральных властей. К ним относятся: действия федеральных органов государственного управления с компетенцией, распространяющейся на всю территорию страны, меры финансового характера, судебные решения органов правосудия общефедерального уровня. Если ординарных способов недостаточно, федеральный центр может обратиться к чрезвычайным способам контроля над «мятежными» субъектами федерации. К числу таких способов относятся: введение чрезвычайного положения, прямое президентское правление, приостановление деятельности органов управления в субъекте федерации. Наконец, существует институт федеральной интервенции (вмешательства). Эта мера означает использование находящихся в подчинении федерального центра вооруженных сил и правоохранительных органов для пресечения массовых беспорядков и восстановления законности в отдельных субъектах федерации. Право на федеральную интервенцию закреплено конституциями латиноамериканских федераций — Аргентины, Бразилии и Мексики. Федеральные интервенции неоднократно совершались и властями США.

По внутреннему устройству федерации делятся на несколько видов. По принципам построения выделяют территориальные и национальнотерриториальные федерации. По степени однотипности субъектов федерации выделяют симметричные и асимметричные федерации.

В федерации, построенной по территориальному принципу, субъекты федерации выделяются безотносительно этнического состава их территорий. Все субъекты федерации имеют однотипное устройство и отличаются друг от друга по размерам территории, численности населения, наличию природных богатств и уровню экономического развития. Национальные интересы этнических меньшинств могут здесь выражаться в форме национально-культурной автономии. В федерации, построенной по национально-территориальному принципу, субъекты федерации выступают как своеобразная форма национального самоопределения проживающих на их территории народов. Поэтому между субъектами федерации допустимы различия, определяемые этническими и культурными особенностями их населения. Опыт социалистических федераций, построенных по национально-территориальному принципу — СССР, СФРЮ, ЧССР, — оказался неудачным. При крушении коммунистического политического режима распались и соответствующие федеративные государства. Однако национальнотерриториальный принцип по-прежнему используется в некоторых федерациях. Примером подобного государства является современная Бельгия, состоящая из трех частей — Фландрии, Валлонии и столицы страны — Брюсселя. Выделение этих регионов обусловлено культурнолингвистическими особенностями каждого из них. Во Фландрии проживают говорящие на нидерландском языке фламандцы, в Валлонии — франкоговорящие валлоны, а населенный преимущественно валлонами Брюссель расположен на территории Фландрии. Имеется еще и немецкое этническое меньшинство, обладающее культурно-языковой автономией в местах компактного проживания.

В современной России использован как национально-территориальный, так и территориальный принципы построения федерации. С одной стороны, есть субъекты федерации территориального типа — это области, края, а также Москва и Санкт-Петербург, с другой стороны, существуют субъекты федерации национально-территориального типа — республики, автономные области и автономные округа. Кроме того, Российскую Федерацию можно отнести к федерациям асимметричного типа, что означает неодинаковый правовой статус субъектов федерации. Хотя между российскими регионами существует провозглашенное конституцией равноправие, республики обладают большими правами, чем остальные субъекты федерации. Например, они могут иметь, помимо русского, еще один (или несколько) государственный язык. К числу асимметричных федераций можно отнести и США, в состав которых, кроме пятидесяти штатов, входит федеральный округ Колумбия, а также ассоциированное государство Пуэрто-Рико, население которого не пользуется всеми правами американских граждан.

В симметричных федеративных государствах никакого различия в статусе субъектов быть не может. Наиболее характерные примеры симметричных федераций — Австрия, Аргентина, Бразилия, Мексика.

Третьей основной формой государственно-территориального устройства, наряду с унитарным государством и федерацией, считается конфедерация. Однако это дискуссионный вопрос. Конфедерация представляет собой союз государств, объединившихся для решения какого-либо ограниченного круга вопросов, например, для объединения военных усилий или для решения определенных экономических задач. В конфедерации, как правило, не возникает общего правового и политического пространства, отсутствуют органы государственной власти и управления, решения которых выполнялись бы напрямую и автоматически. Государства, входящие в конфедерацию, могут создавать специальные органы для проведения согласованной политики. Но решения принимаются на основе консенсуса и вступают в законную силу только после их одобрения соответствующими органами власти входящих в конфедерацию государств. В отличие от федераций конфедерации не признаются субъектами современного международного права, правосубъектность же полностью сохраняется за вошедшими в конфедеративное объединение государствами.

Конфедерации обычно недолговечны. Они либо являются переходной формой от отдельных государств к федерации, либо, наоборот, возникают в процессе распада единой государственности. Конфедерацией были Соединенные Штаты Америки в первые годы своего существования с 1776 по 1787 г. Затем США стали федеративным государством. Аналогичные этапы прошла в своем развитии Швейцария, и в ее названии слово «конфедерация» сохранилось до сегодняшнего дня. В 70-х гг. XX в. северокорейское руководство выступило с инициативой объединения Северной и Южной Кореи путем создания так называемой «Конфедеративной Республики Корё». Однако этот шаг носил исключительно пропагандистский характер и не имел реального практического продолжения.

В последний месяц существования СССР появился вариант союзного договора, предусматривавший преобразование страны в «Союз суверенных государств». По сути, он представлял собой проект перехода от федерации к конфедерации. Но этот проект не был реализован, а в декабре 1991 г. были подписаны Беловежские соглашения, провозгласившие создание Содружества Независимых Государств. В первоначальном виде СНГ также замышлялось как некая конфедеративная структура, призванная объединить бывшие республики СССР. Но в процессе создания Содружества первоначальный проект был выхолощен, и в результате СНГ стало не конфедерацией, а аморфной и малоэффективной международной организацией. Долгое время идут дебаты по поводу создания союзного государства России и Белоруссии, в основу которого должны быть положены конфедеративные принципы. Однако пока дальше разговоров и деклараций дело не продвинулось.