Правовой статус и административное регламентирование функций властных субъектов публичного администрирования

Централизованную публичную администрацию России составляют органы, работающие непосредственно под руководством Президента РФ и Правительства РФ. Они им подотчетны и несут перед ними ответственность за свою деятельность. Работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государ-^[1]

ственного управления. При этом важнейшими звеньями централизованной администрации являются Администрация Президента РФ и аппарат Правительства РФ, министерства и ведомства (агентства и службы), органы исполнительной власти субъектов РФ^[2].

Центральное место среди публичных субъектов административно-правовых отношений занимают органы исполнительной власти. Именно они в непосредственном контакте с частными лицами обеспечивают практическую повседневную реализацию публичного интереса.

В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают руководящие (высшие) органы (Президент РФ, Правительство РФ) и органы публичной администрации (аппараты Президента РФ и Правительства РФ, министерства, агентства и службы).

Президент РФ осуществляет руководство публичной администрацией как через правительство, так и непосредственно. В области исполнительной власти он наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу публичного управления. Он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Госдумы) и смещает Председателя Правительства РФ, единолично назначает и смещает всех членов правительства. Он может председательствовать на заседаниях правительства, которое только ему подотчетно и подконтрольно. Президент вправе отменять акты Правительства РФ. Председатель Правительства РФ обязан систематически информировать Президента РФ о работе правительства. Президент напрямую руководит целым рядом ведомств государственной администрации.

Широкие полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти не означают, что Правительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами, оно также осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесенные к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Статья 110 Конституции РФ устанавливает, что исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, а ст. 1 Закона о Правительстве РФ определяет его как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту РФ в соответствии с законодательными актами РФ. Правительство РФ осуществляет руководство министерствами и ведомствами.

Система федеральных органов исполнительной власти включает совокупность государственных институтов, виды которых определены указами Президента РФ. В соответствии с указом Президента РФ на федеральном уровне действуют органы исполнительной власти таких организационно;

правовых форм, как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Функции исполнительной власти реализуются через конкретные функции ее органов и их соответствующие полномочия. Специфику административно-правового статуса любого органа исполнительной власти определяют его функции и задачи, которые он реализует в процессе управления от имени государства в объеме и пределах своей компетенции.

Орган исполнительной власти — это организация, представляющая собой структурно обособленную единицу публичной администрации, посредством которой реализуются управленческие функции исполнительной власти и совершаются юридически значимые действия от имени государства. Эта организация имеет свою структуру, компетенцию, наделена оперативной самостоятельностью для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ также входит в единую систему исполнительной власти в России. Президент РФ формирует не только структуру федеральных органов исполнительной власти, но и региональную, которые в целом образуют единую систему исполнительной власти России (централизованную публичную адмииистрациюу.

Федеральное министерство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции, но выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Его возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр. При этом министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль^[3]

деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Федеральная служба — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, общественной безопасности, борьбы с преступностью. Службу возглавляет руководитель (директор), которого назначает и освобождает от должности Правительство РФ или Президент РФ.

Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Она в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

• — осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения;
• — выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
• — регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральные службы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

В пределах своей компетенции агентства имеют право издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ. Они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

В зависимости от подведомственности федеральные службы и федеральные агентства делятся на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент РФ; имеющие самостоятельный статус, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ; находящиеся в ведении федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ; находящиеся в ведении федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются его указом, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, — его постановлением.

К сфере природопользования относится большое количество органов публичной администрации. Наиболее важные функции выполняют следующие органы.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории РФ, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее — отходы), охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы^[4]. Министерство находится в ведении Правительства РФ.

Минприроды России организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров РФ по вопросам, относящимся к сфере деятельности министерства. Оно вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере деятельности министерства и к сферам деятельности подведомственных ему федеральных служб и агентств.

Минприроды России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности. Оно вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных субъектам РФ полномочий, а также издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий.

Министр природных ресурсов и экологии:

• • вправе давать руководителям федеральных служб и агентств, подведомственных министерству, обязательные для исполнения указания;
• • вправе приостанавливать в случае необходимости решения подведомственных министерству федеральных служб и агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом;
• • назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств руководителей их территориальных органов.

В ведении Минприроды России находятся Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство, но недропользованию (Роснедра), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений¹. Рослесхоз осуществляет федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), федеральный государственный пожарный надзор в лесах на землях лесного фонда; оценку эффективности осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий.

Росводресурсы — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере водных ресурсов^[5][6]. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Его основными функциями являются:

• — обеспечение мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;
• — владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности;
• — ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования.

Роснедра является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере недропользования^[7]. Оно осуществляет свои функции непосредственно и через свои территориальные органы. К ним относятся:

• — государственное геологическое изучение недр;
• — принятие решений о предоставлении права пользования участками недр;
• — проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами;

ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного учета работ, но геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также для целей, не связанных с их добычей, и включение их в государственный реестр, ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых, осуществление мониторинга состояния недр;

• — выдача заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах;
• — принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов;
• — выдача, оформление и регистрация лицензий на пользование недрами;

принятие, в том числе, но представлению Росприроднадзора и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр;

• — установление конкретного размера ставки регулярного платежа за пользование недрами;
• — принятие решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения), если принятие такого решения обосновано лицензией на пользование недрами;
• — оказание государственных услуг и др.

Росгидромет является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы¹. Росгидромет обеспечивает в установленной сфере деятельности выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам России.

Росгидромет осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Росгидромет осуществляет:

• — ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении;
• — государственный мониторинг атмосферного воздуха и водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал (в пределах своей компетенции);
• — государственный мониторинг континентального шельфа и состояния исключительной экономической зоны РФ.

Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы^[8][9]. Он осуществляет свои функции непосредственно и через свои территориальные органы.

Росприроднадзор является:

• • федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный надзор в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический надзор);
• • уполномоченным государственным органом Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в установленной сфере деятельности.

Росприроднадзор осуществляет охрану и воспроизводство объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, координирует деятельность органов государственной власти субъектов РФ в области охраны и использования животного мира в пределах своей компетенции, осуществляет ведение Красной книги РФ.

Росприроднадзор выдаст в установленном порядке лицензии (разрешения):

• — на использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
• — выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;
• — создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море РФ и на континентальном шельфе РФ в пределах своей компетенции и др.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере^[10]. Руководство деятельностью Ростехнадзора осуществляет Правительство РФ.

Ростехнадзор является уполномоченным органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, в области промышленной безопасности; органом государственного горного надзора; органом федерального государственного энергетического надзора; органом федерального государственного строительного надзора.

Ростехнадзор осуществляет в части, касающейся функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, полномочия органов, которые в международных договорах России выступают в качестве органов, осуществляющих необходимые меры, направленные на выполнение вытекающих из этих договоров ее обязательств.

Ростехнадзор осуществляет контроль и надзор'.

• • за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых па опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;
• • безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;
• • соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ и др.

Ростехнадзор выдает разрешения: на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах; на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами и др.

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности, оценочной деятельности, земельных отношений, ведения Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, территориального планирования, геодезии и картографии¹.

Минэкономразвития России осуществляет, в частности, координацию и контроль деятельности подведомственных ему: Федерального агентства по управлению государственным имуществом^[11][12], Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии^[13].

Минэкономразвития России принимает, в частности, нормативные правовые акты:

• — примерная форма договора аренды земельного участка в границах особой экономической зоны и методика расчета арендной платы;
• — методические указания, но государственной кадастровой оценке земель;
• — порядок осуществления государственного земельного контроля;
• — порядок ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета, формы необходимых документов и требования к их оформлению;
• — требования к форме и содержанию ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, состав прилагаемых к нему документов;
• — перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок;
• — перечень должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, а также функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков^[14].

Росреестр осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и ведет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, а также подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Росреестр осуществляет:

• • государственную регистрацию прав на недвижимое имущество;
• • ведение ЕГРН и предоставление сведений, содержащихся в нем;
• • государственный кадастровый учет недвижимого имущества;
• • ведение государственного реестра кадастровых инженеров, а также реестра государственных регистраторов прав;
• • ведение государственного реестра саморегулируемых организаций кадастровых инженеров;
• • государственный земельный надзор;
• • государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров;
• • ведение единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков;
• • федеральный государственный надзор в области землеустройства;
• • лицензирование геодезической и картографической деятельности;
• • создание комиссий по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости;
• • составление протоколов об административных правонарушениях, рассмотрение в установленном порядке дел об административных правонарушениях и наложение административных штрафов;
• • государственную экспертизу землеустроительной документации.

Росреестр обращается в установленном порядке в суд с заявлением об исправлении кадастровой ошибки (ошибок) в сведениях государственного кадастра недвижимости.

Государственный земельный надзор осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1.

Государственный земельный надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения указанных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный земельный надзор состоит из двух составляющих: контроля за землей как объектом гражданских прав; контроля за землей как природным объектом и природным ресурсом, представляющего собой часть экологического надзора. Государственный земельный надзор на территории Российской Федерации в отношении всех видов и категорий земельных участков как объектов гражданских прав осуществляется Росреестром и его территориальными органами. Государственный земельный надзор за землей как природным объектом и природным ресурсом в установленной сфере деятельности осуществляют Росприроднадзор, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и их территориальные органы.

Федеральное агентство, но управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений и находится в ведении Минэкономразвития России. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации.

Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам нефтедобывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов¹.

Минэнерго России в пределах своей компетенции осуществляет функции по формированию, использованию и распоряжению государственными информационными ресурсами топливно-энергетического комплекса РФ. Минэнерго России принимает решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации по основаниям, связанным со строительством, реконструкцией объектов федерального значения. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель, плодородие почв, в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), но государственному мониторингу таких земель^[15][16].

Минсельхоз России осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Росселъхозиадзора, являющегося федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, но контролю и надзору в сфере обеспечения плодородия почв и земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения).

В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые также возложены специальные задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач. К таким органам относятся, в частности:

• — Министерство внутренних дел Российской Федерации;
• — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
• — Министерство здравоохранения Российской Федерации;
• — Федеральная служба безопасности Российской Федерации;
• — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
• — Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;
• — Федеральная таможенная служба и др.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и рациональным природопользованием, относятся:

• • участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта РФ;
• • участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта РФ;
• • принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды, а также осуществление контроля за их исполнением;
• • право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;
• • участие в осуществлении государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта РФ;
• • осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;
• • утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта РФ, осуществляющих региональный государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта РФ);
• • обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
• • предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
• • ведение государственного учета объектов и источников, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих региональному государственному экологическому надзору;
• • участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта РФ;
• • право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ вправе отрешать от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ. Президент РФ и Правительство РФ вправе контролировать осуществление полномочий в сфере исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, равно как и полномочий, делегированных субъектам РФ федеральными органами исполнительной власти. Главы исполнительной власти субъектов РФ действуют самостоятельно в пределах своей компетенции, и федеральные органы не вправе вмешиваться в их оперативную деятельность, осуществляемую в пределах полномочий.

Главы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемыми на уровне субъектов РФ (министерства, комитеты, управления, департаменты и т. д.). Главы этих ведомств и другие должностные лица назначаются и освобождаются от должности главой исполнительной власти субъектов РФ. Исключение составляют органы, ведающие вопросами совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Их руководители назначаются соответствующим федеральным министром по согласованию с главой исполнительной власти субъекта РФ. Эти «совместные» ведомства имеют двойное подчинение: по вертикали (функциональное подчинение) — центральному органу федеральной исполнительной власти, который осуществляет общее методическое руководство, а по горизонтали (линейное подчинение) — главе исполнительной власти субъекта РФ. По предметам исключительного ведения субъекта РФ ими создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, которые подчиняются исключительно главе исполнительной власти субъекта РФ и не входят в систему исполнительной власти РФ.

В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно. Они независимы от федеральных органов исполнительной власти и не подотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Из содержания Конституции РФ и Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ вытекает ряд основополагающих моментов организации органов исполнительной власти субъектов РФ:

• — в федеральных актах не содержится конкретного перечня таких органов;
• — субъект РФ самостоятелен (относительно) в формировании собственной системы органов исполнительной власти;
• — предусматривается единство системы органов государственной власти в субъекте РФ и на уровне Российской Федерации;
• — особое место региональных исполнительных органов государственной власти обусловлено тем, что именно эти органы непосредственно осуществляют каждодневное государственное управление на подведомственной территории;
• — при разрешении вопросов реализации государственной власти необходимо исходить из разграничения предметов ведения, установленного Конституцией РФ.

Однако можно констатировать, что и система органов исполнительной власти суб>ъектов РФ во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ также входит в единую систему исполнительной власти в России. Это объясняется тем, что полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наделяется гражданин Российской Федерации по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Следовательно, система исполнительной власти России едина (централизованная публичная администрация).

• [1] Волков А. М. Административное право России. М., 2017. С. 22—24.
• [2] 2 Волков Л. М. Административное право России. С. 84.
• [3] Волков А. М. Административное право России. С. 89.
• [4] Постановление Правительства РФ от 11.11.2015 № 1219 «Об утверждении Положенияо Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменениии признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
• [5] Постановление Правительства РФ от 23.09.2010 № 736 «О Федеральном агентствелесного хозяйства».
• [6] Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 № 282 «Об утверждении Положенияо Федеральном агентстве водных ресурсов».
• [7] Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 293 «Об утверждении Положенияо Федеральном агентстве по недропользованию».
• [8] Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 № 372 «О Федеральной службепо гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды».
• [9] Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении измененийв Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370».
• [10] Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службепо экологическому, технологическому и атомному надзору».
• [11] Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации».
• [12] Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентствено управлению государственным имуществом».
• [13] Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии».
• [14] Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии».
• [15] Постановление Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 «О Министерстве энергетикиРоссийской Федерации».
• [16] Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельскогохозяйства Российской Федерации».