Система и структура государственных органов, вырабатывающих и реализующих земельную политику

Среди органов, вырабатывающих и реализующих государственную земельную политику, выделяют органы общей компетенции, которые осуществляют управленческую деятельность в области использования и охраны земель наряду с другими функциями, отнесенными к их компетенции, и во исполнение этих функций, и органы специальной компетенции.

Органами общей компетенции являются:

• — на федеральном уровне — Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации;
• — на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований — главы (президенты) республик, губернаторы и другие руководители администраций субъектов Российской Федерации, законодательные собрания и иные представительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, которым делегируется определенная часть функций государственного управления (городские, районные, поселковые и сельские администрации).

Органы специальной компетенции подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы.

Функциональные органы земельного управления специально уполномочены в области охраны и использования земель — земельное управление является их основной или одной из основных функций (они специализируются на реализации указанных функций, созданы специально для осуществления таких функций). Указанные органы в пределах своей компетенции осуществляет земельное управление независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомственном управлении находятся земли.

В СССР и РСФСР до начала земельной реформы 90-х годов специализированного земельного органа не было — управление землепользованием осуществляли органы исполнительной власти различных уровней. При этом землеустроительная служба входила в состав министерств сельского хозяйства (СССР и РСФСР), поскольку земля рассматривалась, прежде всего, как средство производства в сельском хозяйстве.

В условиях земельной реформы возникла потребность в создании специализированного земельного органа. Это было обусловлено значительным объемом предстоящего земельного реформирования и его кардинальностью, а также тем, что проблемы в земельной сфере существенным образом влияли на другие сферы экономики и общественной жизни (социальные вопросы, властные полномочия на разных иерархических уровнях, налогообложение и т.и.).

Специальный орган по регулированию земельных отношений — Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (Госкомзем РСФСР) был создан в 1990 году. В его ведении находились также унитарные предприятия и организации, но землеустройству, кадастру и мониторингу земель, аэрофотогеодезическим изысканиям.

Задачами Госкомзема РСФСР стали организационные, контрольные, информационные и консультационные функции по проведению земельной реформы. В 1991 году данный комитет был преобразован в Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств (это соответствовало свойственному тому периоду преимущественно аграрному характеру земельного реформирования).

На протяжении 90-х годов Госкомзем РСФСР неоднократно реорганизовывался (Роскомзем, Минземстрой России, вновь Госкомзем России). Кроме того, в 1998 году в связи принятием закона о госрегистрации прав были образованы учреждения юстиции, которые стали осуществлять регистрационно-правовые действия в отношении земли, до этого возложенные на Роскомзем. А в 2000 году функции Госкомзема России были разделены между двумя органами — Минимуществом России и Росземкадастром.

На Минимущество России тогда были возложены функции по проведению государственной политики в области земельных отношений, приватизации и управлению земельными ресурсами (т.е. это был орган, вырабатывающий государственную земельную политику);

На Росземкадастр были возложены исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции по ведению земельного кадастра и учета других объектов недвижимого имущества, землеустройству, кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель (т.е. это был орган, реализующий государственную земельную политику и оказывающий государственные услуги).

В 2004 году в рамках административной реформы Минимущество России было упразднено, а его функции по земельному управлению перешли к Минэкономразвития России и Росимуществу. Росземкадастр был реорганизован в Роснедвижимость (к сфере ведения которой были отнесены уже не только земельные вопросы, но и управление другими объектами недвижимости).

В 2009 году Роснедвижимость объединена с Росрегистрацией (занималась вопросами государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним) в Росреестр.

Функциональными органами земельного управления федерального уровня в настоящее время являются Минэкономразвития России, Росимущество, Росреестр, Минсельхоз России, Россельхознадзор, Минприроды России и Росприроднадзор.

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере:

• — имущественных отношений;
• — оценочной деятельности;
• — земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, а также перевода земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории);
• — ГКН, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности;
• — государственной кадастровой оценки;
• — государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);
• — государственной регистрации прав на недвижимое имущество;
• — геодезии и картографии.

В ведении Минэкономразвития России находятся Росреестр и Росимущество.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по:

• — государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
• — оказанию государственных услуг в сфере: 1) ведения ГКН, 2) осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, 3) землеустройства; 4) государственного мониторинга земель;
• — государственной кадастровой оценке;
• — государственному земельному надзору;
• — надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков;
• — организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, но управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации арестованного, конфискованного и иного обращенного в собственность государства имущества, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

При этом Росимущество решает следующие задачи в сфере земельных отношений:

• — осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности;
• — принимает решения о предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, об образовании из таких земельных участков новых участков, а также о прекращении прав на указанные участки;
• — решает ряд вопросов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков. А именно:
  • 1) принимает решение о проведении торгов в форме аукциона, или направляет в Минэкономразвития России предложения о проведении таких торгов;
  • 2) определяет начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при проведении аукциона, открытого, но форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка;
  • 3) определяет существенные условия заключаемых по результатам аукциона договоров купли-продажи земельных участков;
  • 4) выступает организатором торгов, а в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, осуществляет продажу земельных участков без проведения торгов; 5) заключает договоры аренды и купли-продажи земельных участков по результатам торгов;
• — осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия, но защите имущественных и иных нрав и законных интересов Российской Федерации в случаях:
  • 1) предоставления земельных участков органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), государственному унитарному предприятию. А также государственному учреждению, другой некоммерческой организации, созданными органами государственной власти Российской Федерации;
  • 2) предоставления органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), юридическому и физическому лицу земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственности либо находившиеся в федеральной собственности до отчуждения;
  • 3) прекращения прав указанных органов, юридических и физических лиц на земельные участки;
  • 4) предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи или аренды которых поступают в федеральный бюджет;
• — принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка;
• — принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами, в случае, когда такие объекты находятся в федеральной собственности.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

• — по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), а также по государственному мониторингу таких земель;
• — по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель и плодородие почв;
• — по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

При этом Минсельхоз России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты, в которых закреплена государственная земельная и агропродовольственная политика, в частности, по вопросам:

• — правил и норм в области мелиорации земель;
• — планов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
• — государственного учета показателей по состоянию плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
• — осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения;
• — осуществления государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения;
• — предоставления лицом, использующим земельный участок, входящий в состав земель сельскохозяйственного назначения, сведений об организации производственного земельного контроля;
• — содержания ходатайств о переводе в другую категорию земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Российской Федерации, и состав прилагаемых документов.

В ведении Минсельхоза России находится Федеральная служба, но ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), которая осуществляет функции по контролю и надзору в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере:

• — изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов,
• — земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории,
• — мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения,
• — государственной экологической экспертизы^[1].

В ведении Минприроды России находится Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), которая осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, в том числе государственный земельный надзор (в пределах своих полномочий).

Что касается ведомственных органов земельного управления, то они также решают отдельные задачи по управлению земельным фондом. При этом, с одной стороны, такие задачи для них не являются главными, так как эти органы образованы для решения совершенно других задач (это оборона страны, развитие и устойчивое функционирование транспорта, энергетики и т. п.). С другой стороны, решение соответствующих задач требует использования земельных ресурсов и, в определенной мере, — ведомственного упорядочения такого использования. Такими органами являются Минтранс России, Минобороны России, МВД России, Рослесхоз и другие министерства и ведомства, предприятия и организации, находящиеся в ведомственном подчинении, которые используют земельные участки различного целевого назначения.

Следует учитывать, что состав федеральных и региональных органов государственной власти уточняется по мере изменения экономической и социальной обстановки, возникновения новых задач, требующих решения в рамках государственного управления. При этом могут появиться новые органы, а существующие — реорганизоваться или объединиться. Кроме того, корректируется компетенция таких органов: они прекращают выполнять одни функции (признанные в установленном порядке избыточными или дублирующими полномочия других органов) или, как реакция на усложнение социально-экономических процессов, наделяются новыми полномочиями.

Должностные лица государственных органов являются государственными гражданскими служащими.

Государственная гражданская служба — эго профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Принципами государственной службы в Российской Федерации являются:

• — приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• — единство правовых и организационных основ федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации;
• — равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами государственного служащего;
• — профессионализм и компетентность государственных служащих;
• — стабильность государственной службы;
• — доступность информации о государственной службе;
• — взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
• — защищенность государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Государственный гражданский служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы или государственной службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Права и обязанности государственных служащих, установленные для них ограничения и запреты, требования к их служебному поведению, и другие вопросы, связанные с прохождением государственной службы, урегулированы Федеральным законом. ФЗ от 27 июня 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими федеральными законами. А также изданными в соответствии с ними подзаконными актами.

Контрольные вопросы:

• 1. Назовите органы общей и специальной компетенции по управлению земельным фондом.
• 2. Как трансформировался орган по регулированию земельных отношений в период земельной реформы?
• 3. Какие федеральные органы исполнительной власти участвуют в управлении земельным фондом, каковы их основные функции?
• 4. Какой орган уполномочен вырабатывать и реализовывать государственную политику в сфере земельных отношений применительно к землям сельскохозяйственного назначения?
• 5. Что такое ведомственные органы земельного управления?
• 6. Что такое государственная гражданская служба? Каковы ее принципы?
• 7. Охарактеризуйте статус государственного служащего.

• [1] Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (утв. постановлениемПравительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 с последующими изменениями идополнениями).