Россия как конституционная федерация

Что касается Российской Федерации, то, как известно, еще до принятия Конституции 1993 г. в 1992 г. был принят Федеративный договор, который многими рассматривался именно как учредительный документ. Такое понимание как будто подтверждался развернувшейся в 90-х гг. кампанией по заключению договоров между федеральным центром и субъектами Федерации.

Однако при оценке значения данного договора следует отметить тот факт, что Россия как государственное образование создавалась на протяжении многих веков. Что касается Федеративного договора, то субъекты Федерации подписали его не для создания союза, а с целью разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Иначе говоря, этот договор — рычаг развития федерализма в его основном или по крайней мере важнейшем аспекте — разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция является единственным документом, определяющим принципы федеративного устройства России. Она представляет собой учредительный акт государства, основной закон, обладающий высшей юридической силой. Иными словами, Россия является конституционной федерацией, исключающей всякую возможность выхода из федерального союза какого-либо одного из субъектов Федерации. Об этом свидетельствует в частности тот факт, что текст Федеративного договора выведен за ее рамки. В этой связи следует обратить внимание на тот факт, что в преамбуле Конституции говорится не о создании нового государства, а о возрождении суверенной государственности России.

Некоторые политические и государственные деятели выступают за отмену института договоров между федеральным центром и субъектами федерации, полагая, что этот институт по определению неприемлем для конституционной федерации в силу того, что он может служить фактором стимулирования тех или иных субъектов к выходу из состава Российской Федерации. Однако при оценке приемлемости или неприемлемости договорных отношений нельзя забывать, что они по сути дела узаконены в Конституции РФ. Так, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ определяет правовые основы заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами федеральной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, — говорится в ней, — осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Признавая эту реальность, нельзя впадать в другую крайность, характерную для некоторых аналитиков, по мнению которых в основе любой федерации обязательно должен лежать договор между субъектами федерации, с одной стороны, и федеральным центром, с другой. Верно, что в совершенствовании Российской Федерации определенную роль сыграл Федеративный договор 1992 г. Однако при объективном анализе его содержания обнаруживается, что в нем весьма мало элементов, которые дали бы основания рассматривать Россию как договорную федерацию. Нигде не указано на то, что Федеративный договор 1992 г. выступает в качестве учредительного государствообразующего документа. Именно Конституция, принятая годом позже в результате всенародного референдума, является единственным учредительным документом, определяющим системообразующие и структурные принципы государственного устройства Российской Федерации.

При этом следует отметить, что изложенная здесь классификация носит условный характер, поскольку чистые модели федерации если и существуют, то крайне редко. Эти модели могут переходить одна в другую либо в том или ином виде сочетаться. Например, США, как уже отмечалось, эволюционировали из конфедерации 13 штатов в конституционную или конституционно-договорную федерацию.

Даже этих примеров достаточно, чтобы утверждать: реальная история федерализма не знает противопоставления договорных федераций как союзов, созданных согласием государств-учредителей, и конституционных образований, формируемых «сверху», волей метрополии или гражданского сообщества, народа, выраженной в конституции. Уверенность политиков в том, что признание федерации договорной придает легитимность притязаниям участников союза на равные с федеральным центром полномочия в области законодательства, право нуллифицировать нормативные акты федеральной власти, диктует необходимость заручаться согласием всех субъектов федерации для пересмотра условий федеративного договора — внесения поправок в конституцию, необоснованна в теоретическом плане и не находит подтверждения в практике федеративных государств. Каждая федерация вырастает из сочетания договорных и конституционных элементов; то, какой из них преобладает, как устанавливается их соподчиненность, и определяет контуры политического строя союзного государства на последовательно сменяющих друг друга стадиях развития федеративных отношений.