Избирательная система как фактор функционирования партийной системы

На функционирование партийной системы оказывают влияние не только ее место и роль в политической системе общества, не только степень ее зрелости и взаимоотношения властей. Важную системообразующую и системоформирующую роль для партийной системы играет принятая в обществе система выборов.

Избирательная система России создавалась под определенную структуру политической системы (выборы Президента РФ, выборы депутатов Государственной Думы) и отражает политическое состояние российского общества. Избирательная система должна способствовать формированию и беспрепятственному функционированию партийной системы. Одна из активных разработчиков избирательных законопроектов В. В. Ланаева отметила, что целью их деятельности (т.е. сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) была разработка такой избирательной системы в России, которая способствовала бы созданию организаций, выражающих общезначимые интересы в условиях раздробленности общества, вызванных распадом КПСС и реформированием политической системы, которая препятствовала бы захвату открывшегося пространства борьбы за собственность и власть крупными корпоративными группировками, состоящими из региональных элит бывшей партноменклатуры и групп давления, отражающих экономические и политические притязания влиятельных лиц^[1].

Поэтому избирательный закон РФ за субъект избирательного процесса считает не политическую партию, а избирательное объединение, т. е. общероссийское общественное объединение, которое создано в порядке, установленном федеральными законами, устав которого предусматривает участие в выборах в органы государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее, чем за шесть месяцев до объявления дня выборов¹.

Отсюда следует, что избирательный закон допускает для участия в избирательном процессе не только политические партии, но и политические движения, г. е. менее организованные общественные группы без фиксированного членства; в современной России они представляют собой конгломерат федеральных и региональных организаций (подчас имеющих собственный устав), едва скрепленный общей платформой к очередным выборам.

В то же время Федеральный закон «Об общественных объединениях» (1995 г.) повысил планку требований к политическим партиям. В соответствии с этим законом политические партии должны иметь в своем составе не менее 5 тыс. членов; партиям запрещается принимать в свои ряды иностранных граждан и лиц без гражданства; в российских партиях запрещено коллективное членство; кроме того, в соответствии с Указом Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. политические партии России не имеют права создавать организации в государственных органах и учреждениях.

Таким образом, политические партии, с одной стороны, и все другие общественные организации — с другой, по отношению к избирательному процессу находятся в неравных условиях. Это сдерживает функционирование политических партий, деформирует политическую систему, делает ее развитие менее устойчивым и предсказуемым.

С учетом структуры политической системы России, диктующей необходимость проведения как думских, так и президентских выборов, избирательная система (а с ней и политические партии) функционирует в двух режимах:

• — режим думских выборов;
• — режим президентских выборов.

Те и другие выборы проводятся раз в четыре года^[2][3], но совершенно по-разному формируют конфигурацию партийной системы России.

В режиме думских выборов право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит избирательному объединению, избирательному блоку, избирателям по месту работы, учебы или жительства кандидата, а также самому кандидату в депутаты^[4].

Депутаты в Государственную Думу избираются по смешанной системе, т. е. судьба 225 депутатских мест определяется при помощи мажоритарной системы выборов, судьба других 225 мест решается пропорциональной системой выборов. Пропорциональная система выборов по партийным спискам дает возможность проявить себя политическим партиям. Именно поэтому в странах Восточной и Центральной Европы, переходивших, как и Россия, к демократии, применяются либо пропорциональные (Чехия, Словакия, Румыния), либо смешанные (Болгария, Венгрия) избирательные системы¹.

Избирательный закон РФ определяет, что список кандидатов от той или иной партии по федеральному избирательному округу выдвигается на съезде или конференции, причем тайным голосованием^[5][6]. Эта норма избирательной системы, регулирующая один из наиболее важных моментов в деятельности партий, содействует демократизации внутрипартийной жизни.

Избирательный закон допускает выдвижение в федеральный список как членов данной партии (избирательного объединения), так и лиц, не входящих в партию (объединение). Эта норма также способствует демократизации политических партий и направляет их внутреннюю эволюцию по пути развития более гибкой структуры современных универсальных партий.

Специфически российским оказалось введенное в закон так называемое «правило 12 апостолов», в соответствии с которым при разбивке федерального списка на региональные группы кандидатов остаток (т.е. кандидаты, избираемые в столице) не может составлять более двенадцати человек. Эта норма сдерживает выдвижение большого количества кандидатов-москвичей, так как в регионах им гораздо труднее собрать необходимое количество голосов, чем в столице. Когда эта норма отсутствовала (закон принят в 1995 г.), Государственная Дума на 63% состояла из депутатов-москвичей.

Введение

этой нормы не только сократило число москвичей среди думцев до 154 человек (34%)^[7], но и способствовало росту активности партийной деятельности в регионах.

Избирательная система РФ в режиме думских выборов опирается на ряд норм, ограничивающих возможности выдвижения людей недостойных, находящихся не в ладах с законом или исповедуютих экстремистские взгляды. Для регистрации выдвинутых кандидатов избирательный закон содержит требование сбора подписей. Норма для партии (избирательного объединения), выдвинувшей федеральный список кандидатов — не менее 200 тыс. подписей избирателей, при этом па один субъект РФ должно приходиться не более 7% от требуемого общего количества. Норма для регистрации кандидата в одномандатном избирательном округе — не менее 1% избирателей данного округа¹.

Много это или мало? Например, в США регистрация производится избирательными комиссиями по штатам. Поэтому и нормы регистрации, регулируются законами штатов. В отношении исторически сложившихся и стабильных Демократической и Республиканской партий нормы регистрации не установлены. Эти партии выдвигают кандидатов либо на партийных конференциях, либо на «праймериз» (первичных выборах). В отношении других партий действуют самые разнообразные нормы регистрации. В штате Нью-Йорк она составляет 2 тыс. подписей избирателей, в штате Огайо — 5 тыс., в Иллинойсе — 25 тыс., в Джорджии — 50 тыс^[8][9]. Учитывая разницу населения России (148 млн человек) и американских штатов (менее 20 млн человек), российская норма (200 тыс. подписей) представляется вполне умеренной. Но по сравнению с европейскими странами, где регистрация кандидатов, как и в России, регулируется национальным законом, а нормы регистрации немного ниже (в Германии — 200 подписей избирателей, проживающих в данном округе, в Италии — 350, в Нидерландах — 25, в Швейцарии — 15, во Франции достаточно подписи одного избирателя)^[10], российская норма регистрации представляется завышенной. Рациональным объяснением здесь может служить наличие множества несостоявшихся партий, которые должны еще доказать наличие поддержки избирателей.

Вторым препятствием для политических партий (избирательных объединений), формирующим «думский облик» партийной системы России, является так называемый 5%-ный барьер — правило, в соответствии с которым партии, собравшие по партийным (федеральным) спискам менее 5% голосов избирателей, не получают ни одного места в Думе, а голоса, отданные за такие партии, пропорционально делятся между партиями, прошедшими 5%-ный барьер^[11].

К. Джанда, подробно исследовавший вопрос становления и функционирования партийных систем в молодых демократиях Центральной и Восточной Европы, отмечает, что страны, имеющие пропорциональную избирательную систему и несколько барьеров, предотвращают размножение небольших партий, фрагментирующих партийную систему. В Польше, например, до 1993 г. не было сдерживающих барьеров, и никакая из 29 партий не набрала более 13% голосов. Такая фрагментация партийной системы оказывает воздействие на фрагментацию парламента и затрудняет формирование правительственной коалиции. В Венгрии на выборах 1990 г. был введен 4%-ный барьер. В результате представители только 6 из более чем 65 зарегистрированных партий прошли в парламент. Следуя венгерскому опыту, в Польше на выборах 1993 г. был установлен 5%-ный барьер, и только депутаты от 7 партий прошли в Сейм¹. Как видим, «парламентские барьеры» при пропорциональной системе выборов оказывают существенное влияние на реструктуризацию не только парламентской системы партий, но и всей партийной системы страны.

К сожалению, трудно поставить барьер в случае замещения вакантного мандата депутата, избранного по федеральному списку. Г. Попов справедливо замечает, что следует запретить такие замены, так как они ведут лишь к использованию имен популярных людей, которые включаются в федеральные партийные списки, чтобы после победы быть замененными на никому не известных партийных функционеров^[12][13].

Нормы проведения предвыборной агитации также способствуют росту и структурированию партий. Если кандидат в депутаты, зарегистрированный в одномандатном избирательном округе, может иметь до десяти доверенных лиц, то политическая партия (избирательное объединение), зарегистрировавшая федеральный список кандидатов, может назначить до 500 доверенных лиц. Это не только расширяет возможности партий в ведении предвыборной борьбы, но и позволяет готовить партийный актив, увеличивать приток в партию надежных членов.

Предвыборная агитация многократно увеличивает возможности для популяризации партийных программ, партийной политики, расширения влияния политический партий в обществе. Те партии и объединения, которые активно используют представившиеся возможности для выступлений своих лидеров на радио и телевидении; для публикации программ, предвыборных платформ и лозунгов; для участия в дебатах, «круглых столах», прессконференциях, интервью; для проведения предвыборных встреч с избирателями; эти партии имеют больший успех па выборах. Именно во время предвыборных кампаний на конкретных поручениях по распространению агитационных печатных материалов, организации собраний по выдвижению кандидатов, по сбору подписей и т. д. идут рост электората, консолидация сочувствующих и членов политических партий, кристаллизация партийного актива и выделение лидеров. Недаром среди наиболее активных политических партий и объединений в период подготовки к выборам находятся как раз те партии России, которые, как правило, и побеждают на выборах: КПРФ, ЛДПР, «Наш дом — Россия», «Яблоко».

Финансирование выборов в России поставлено таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить кандидату или политической партии минимальные возможности для предвыборной агитации, а с другой — направить деятельность политический партий не столько на поиск финансовых средств, сколько на поиск добровольных помощников. Собственные средства кандидата по федеральному закону не могут превышать минимальный размер оплаты труда (МРОТ) более чем в 1000 раз, а средства, выделенные ему его избирательным объединением (партией), не могут превышать МРОТ более чем в 1500 раз. Собственные средства политической партии (избирательного объединения) не должны быть больше МРОТ более чем в 100 тыс. раз. Добровольные пожертвования физического лица в фонд отдельного кандидата могут быть не более 20 МРОТ, а в фонд политической партии — не более 30 МРОТ. Пожертвования юридических лиц ограничены законом соответственно 200 МРОТ и 2000 МРОТ.

Предельная сумма расходов кандидата за счет средств избирательного фонда не может превышать 10 тыс. МРОТ, а предельная сумма расходов политической партии — 250 тыс. МРОТ^[14].

На практике это означало что, например, на проведение выборов в Совет Федерации и Государственную Думу в 1993 г. из государственного бюджета было израсходовано 160 млрд руб. Кроме этого имелись поступления от организаций и частных лиц. Наиболее крупные поступления в избирательные фонды имели: «Выбор России» — 2 млрд руб., ПРЕС — 830 млн руб., «Яблоко» — 380 млн руб. Шесть избирательных объединений (ЛДПР, АПР, РДДР, КПРФ, ДПР, «Женщины России») использовали только те средства, которые были выделены им из бюджета¹.

На избирательную кампанию 1995 г. из бюджета государства было выделено уже 374 млрд руб., 300 млрд из которых было направлено в субъекты РФ, и только 5 млрд руб. — в избирательные фонды избирательных объединений и блоков. С учетом добровольных пожертвований (а их направили 595 юридических и более 2300 физических лиц) избирательные фонды в сумме составили 78,2 млрд руб., из которых в избирательной кампании партиями и движениями было израсходовано 75,8 млрд руб^[15][16].

Учитывая небольшие собственные средства для проведения избирательной кампании, российские политические партии пытаются сделать себе рекламу за счет средств государственных телекомпаний, используя при этом свое влияние во властных структурах. По сообщению Европейского института средств массовой информации (ЕС СМИ), наибольшее количество рекламного времени на телевидении в предвыборной кампании 1995 г. имели избирательные объединения: «Паш дом — Россия», «Блок Ивана Рыбкина», «Демократический выбор России — объединенные демократы»; ограничены в телерекламе были ЛДПР и КПРФ^[17]. Это позволило А. Гришину сделать вывод о том, что «влияние политической рекламы, в том числе и считающейся наиболее эффективной телерекламы, ограничено»^[18]. Мы считаем, что такой вывод преждевременен, ибо никто не просчитывал, сколько голосов получили бы «Наш дом — Россия», «Блок Ивана Рыбкина», «Демократический выбор России», не прибегая к помощи телерекламы. Кроме того, почти признанной закономерностью во многих странах Центральной и Восточной Европы считается после определенного периода, когда у власти находятся либерал-демократы, приход к власти социал-демократов. Такое наблюдалось в Польше, Литве, Венгрии, Болгарии и других странах. Тенденция к смене власти наметилась и в России. Эта тенденция в какой-то мере нивелирует эффективность воздействия телерекламы на избирателей.

В режиме президентских выборов избирательная система оказывает не меньшее влияние на реструктуризацию и функционирование партийной системы. И в этом режиме деятельность партий значительно активизируется и отличается от их деятельности в период между выборами.

Длительность режима президентских выборов определена законом в не менее чем четыре месяца. В случае если Совет Федерации не назначит выборы в срок (первое воскресенье после истечения конституционного срока Президента), выборы должны проводиться центральной избирательной комиссией в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Президента.

В случае прекращения Президентом полномочий до истечения конституционного срока (отставка, не способность осуществлять свои функции по состоянию здоровья) Совет Федерации назначает досрочные выборы. Датой выборов тогда будет последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий. В этом случае срок избирательной кампании (режима выборов) устанавливается в три месяца¹.

Выдвижение кандидатов на должность Президента России осуществляется избирательным объединением (политической партией), избирательным блоком (партий), инициативной группой избирателей в количестве не менее 100 человек или каждым гражданином, обладающим активным избирательным правом^[19][20]. В избирательном законе указано, что избирательное объединение выдвижение кандидата на должность Президента производит на съезде (конференции) и обязательно тайным голосованием.

Для регистрации кандидата в Президенты Центральной избирательной комиссией политической партии (инициативной группе) необходимо собрать в его поддержку не менее 1 млн подписей.

Избирательный закон разрешает сбор подписей по месту работы, службы, учебы, жительства; на предвыборных мероприятиях^[21]. Это не только значительно расширяет агитационные возможности политических партий (так как создание и функционирование постоянных партийных структур в государственных учреждениях запрещено), но и дает возможность партийным активистам завязывать связи и оказывать влияние на такие категории граждан, как государственные служащие, полицейские, военнослужащие, работники военно-промышленного комплекса, студенты.

Избирательные фонды кандидатов в Президенты России формируются из средств, выделенных Центральной избирательной комиссией; собственных средств кандидата, которые не могут превышать 1000 МРОТ; средств, выделенных избирательным объединением, выдвинувшим кандидата, которые должны быть не более 50 тыс. МРОТ; добровольных пожертвований физических (каждое нс более 50 МРОТ) и юридических (нс более 5000 МРОТ) лиц. Общая предельная сумма расходов кандидата не должна превышать 250 тыс. МРОТ. На президентских выборах 1996 г. избирательные фонды ведущих кандидатов составили: Б. Ельцин — около 15 млрд руб., А. Лебедя — 12 млрд руб., Г. Явлинского — 11,5 млрд руб., В. Жириновского — около 10 млрд руб., Г. Зюганова — менее 7 млрд руб. Причем из государственного бюджета каждый зарегистрированный кандидат получил 300 млн руб. Общая сумма расходов на президентские выборы 1996 г. в России составила 57 млрд руб^[22]. Это несопоставимо меньше расходов кандидатов в президенты США, Франции и других развитых стран.

Выборы президента РФ проходят по мажоритарной системе в два тура. Во второй тур допускаются два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре, если ни один из кандидатов не собрал абсолютного большинства. Это означает, что во втором туре воздействие избирательной формулы на партийную систему таково, что она разделяет все политические силы на сторонников (противников) того или иного кандидата. Партийная система в режиме президентских выборов как бы раздваивается и из трехзвенной превращается в двухзвенную.

• [1] Лапаева В. В. Политические партии в политическом процессе // Вестникцентральной избирательной комиссии РФ. 1996. № 8 (28). С. 35.
• [2] Статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных правграждан РФ». М., 1995.
• [3] Статьи 81, 96 Конституции РФ. М., 1993.
• [4] Статьи 36, 40 Федерального закона «О выборах депутатов ГосударственнойДумы Федерального Собрания». М., 1995.
• [5] Подробнее см. Надаис А. Выбор избирательных систем // Полис. 1993. Н> 3.
• [6] См. Статья 37 указанного закона.
• [7] Выступление Н. Т. Рябова на нервом заседании Государственной Думы РФвторого созыва 16 января 1996 г. // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1996. № 2.
• [8] Статья 39 указанного закона.
• [9] Политология / под ред. Г. В. Полуниной. М., 1996. С. 200.
• [10] Там же.
• [11] Статья 70 указанного закона.
• [12] Джанда К. Реструктуризация партийных систем в Центральной Европе. Ксерокс выступления на международном симпозиуме. Сеул, 1994, 19 ноября.
• [13] Попов Г. О кидалах, куклах и лохах // Известия. 1996. 13 января.
• [14] Статья 52 Федерального закона «О выборах депутатов ГосударственнойДумы…»
• [15] Сообщение Центральной избирательной комиссии // Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1994. № 1 (12). С. 31.
• [16] Выступление II. Т. Рябова на первом заседании Государственной Думы РФвторого созыва 16 января 1996 г. // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1996. № 2. С. 92.
• [17] Сообщение Интерфакс // Финансовые известия. 1995. 21 декабря. С. XII.
• [18] Гришин А. Рекламе пока по силам лишь скорректировать образ политика //Финансовые известия. 1995. 21 декабря.
• [19] Статья 4 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации». М., 1995.
• [20] Там же. Статьи 32, 33.
• [21] Там же. Статья 34.
• [22] Дорогие наши кандидаты // Известия. 1996. 2 июля.