Составление проектов бюджетов и актов о бюджете

Составление проектов бюджетов и актов о бюджете представляет собой отдельное бюджетно-процессуальное производство и одновременно первую стадию бюджетного процесса. Здесь бюджет формируется как единый финансовый план соответствующего публично-правового образования.

В определенной мере составление проектов актов о бюджете является реализацией права законодательной инициативы. При этом необходимо учитывать, что в рамках данного производства исполнительные органы разрабатывают определенный вариант осуществления права государственной или муниципальной собственности в отношении бюджетных средств.

Бюджетный кодекс РФ определяет лишь основы составления проектов бюджетов (актов о бюджете) (разд. VI). Порядок составления проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в силу принципа самостоятельности бюджетов определяется соответственно нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление проектов бюджетов и актов о бюджете традиционно возлагается на исполнительные органы. Ни один другой орган или организация не вправе заниматься этой деятельностью.

Правительство РФ, соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют общее руководство процессом составления проектов бюджетов.

Они утверждают и одобряют показатели, разработанные иными исполнительными органами.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляет Минфин России, а также финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Однако необходимо учитывать, что в составлении проектов бюджетов, так или иначе, принимают участие практически все органы государственной власти и органы муниципальных образований. Так, например, на федеральном уровне под субъектами бюджетного планирования понимаются федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Составление проектов бюджетов и актов о бюджете основывается на документах трех видов: политических, экономических и юридических.

Важнейшим политическим документов является Бюджетное послание Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика на очередной финансовый год и плановый период.

Основными экономическими документами, используемыми при составлении проектов бюджетов и актов о бюджете, являются прогноз социально-экономического развития (ст. 173 БК РФ), среднесрочный финансовый план субъекта РФ или муниципального образования (ст. 174 БК РФ) и др.

К юридическим документам относится в первую очередь законодательство о государственных и муниципальных доходах и нормативные акты, предусматривающие расходные обязательства.

Особое место при составлении проектов бюджетов занимают различные программы (ст. 179, 179.1,179.3 БК РФ). Их особая роль связана с переходом государства на программноцелевые методы планирования^[1].

В настоящее время предусмотрено составление проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период¹. Однако это не означает, что бюджет составляется один раз в три года. В основу бюджетного планирования положен метод «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

Бюджетный кодекс РФ отдельно определяет порядок планирования доходов и расходов бюджета.

Прогнозирование доходов бюджетов осуществляется на основании прогноза социально-экономического развития и законодательства о государственных и муниципальных доходах (ст. 174.1 БК РФ). Основные функции, но прогнозированию доходов бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы, а также главные администраторы доходов бюджетов.

Расходы бюджетов планируются на основании реестра расходных обязательств соответствующего уровня. При этом предусмотрено раздельное планирование бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств (ст. 174.2 БК РФ). Планирование расходов осуществляется соответствующими финансовыми органами, а также главными распорядителями бюджетных средств.

Бюджетное законодательство определяет порядок составления проектов бюджетов в самом общем виде. Более детально соответствующий процесс регулируется нормативными актами исполнительных органов^[2][3].

Бюджетный кодекс РФ закрепляет требования к проекту акта о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Иными словами, он указывает ту цель, которая должна быть достигнута в процессе составления проекта акта о бюджете. Обращает на себя внимание достаточно обширный перечень показателей, которые должны содержаться в акте о бюджете (ст. 184.1 БК РФ). В нем должны содержаться основные характеристики бюджета, т. е. общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит (профицит) бюджета. Однако этим его содержание не исчерпывается. Соответствующие показатели должны быть детализированы на основе бюджетной классификации.

Широкий перечень показателей, включаемых в акт о бюджете, обеспечивает более глубокий контроль со стороны представительных органов в процессе рассмотрения и утверждения бюджета.

• [1] См.: Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., одобренную постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
• [2] Субъекты РФ и муниципальные образования имеют возможностьутверждать свои бюджеты на очередной финансовый год. В этом случаеим необходимо дополнительно разрабатывать среднесрочный финансовыйплан (н. 4 ст. 169 БК РФ).
• [3] См.: постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010"О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерациина очередной финансовый год и плановый период".