Образование Союза Советских Социалистических Республик и конституционное развитие государства

Наиболее важной вехой государственного строительства данного периода является образование нового союзного государства — СССР. Объединение в свете гражданской войны, и особенно иностранной интервенции стало насущной необходимостью.

Создание первых автономных образований. После принятия Конституции 1918 г. начинается процесс «автономизации» РСФСР, начавшийся с создания республик в Средней Азии и на Северном Кавказе, например образование Терской АССР в марте 1918 г., автономной Башкирии в 1919 г. (закрепленной в мае декретом ВЦИК и СНК) и Татарской АССР — в мае 1920 г. Эти первые автономии создавались хаотично, границы совпадали с бывшими административными образованиями и не учитывали ни национальных особенностей, ни провозглашенного права на самоопределение. Однако республикам были предоставлены большие права, они могли образовываться в составе РСФСР без признания со стороны центральной власти, вводить свои денежные знаки и самостоятельно управлять промышленностью и другими сферами жизни.

Другими формами автономии, появившимися в 1920;е гг., были трудовые коммуны (например, Карельская — июнь 1920 г.), просуществовавшие недолго, и автономные области, оказавшиеся более устойчивыми (Чувашская — июнь 1920 г., Калмыцкого народа — ноябрь 1920 г.). К концу 1922 г. исчезает коммуна, но появляется край, отличающийся от области тем, что в него могут входить автономные образования с сохранением неприкосновенности прав.

Одновременно с РСФСР появляются другие советские социалистические республики, например Украина — в 1917 г., Эстония, Литва, Латвия и Белоруссия — декабрь 1918 г., Азербайджан и др. Вначале это самостоятельные государства, впоследствии, во время Гражданской войны, Россия, Украина, Латвия, Литва, Белоруссия, Крым установили между собой военно-политический союз, закрепленный в Декрете ВЦИК от 1 июня

1919 г. «Об объединении советских республик».

После войны республики стремятся к экономическому союзу, подписывают договоры между собой и с РСФСР, например Союзный рабочекрестьянский договор между РСФСР и Украинской ССР от 29 декабря.

1920 г., Соглашение между РСФСР и ССР Грузии по финансовым вопросам от 21 мая 1921 г., Соглашение между РСФСР и Азербайджанской, Армянской и Грузинской ССР об объединении управления почтой, телеграфом и радиотелеграфом от 24 мая 1922 г.

С 1918 по 1921 г. формируется своеобразная конфедерация советских республик с центром в РСФСР. Высшие органы власти РСФСР фактически выполняли функции общефедеральных органов. Данный факт был закреплен в Соглашении от 22 февраля 1922 г. «О передаче РСФСР представительства советских республик на общеевропейской экономической конференции»^[1]. Осуществлялась постепенная федерализация: ликвидировались таможенные границы, устанавливалось совместное финансирование проектов и общего бюджета.

В качестве механизма создания нового государства И. В. Сталин предложил концепцию «автономизации»: республики (Украина, Белоруссия, Грузия, Армения, Азербайджан) входят в состав РСФСР как автономии и сохраняют свои органы в качестве федеральных, суверенитет принадлежит государству в целом. Позиция В. И. Ленина заключалась в сочетании суверенитетов, нахождении федеральных органов власти над республиканскими, равноправии субъектов. Она и принимается за основу.

Образование СССР. Процесс образования СССР начался 29 декабря 1922, когда конференцией полномочных делегаций, избранных съездами Советов РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР, был принят Договор об образовании СССР, установивший следующее: «В основу объединения положить принципы добровольности и равноправия республик с сохранением за каждой права выхода из Союза». Этот Договор был подписан и утвержден 30 декабря 1922 г. на I Всесоюзном Съезде Советов СССР четырьмя республиками — РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и Закавказской ССР. Каждая из этих республик уже имела свою конституцию. РСФСР вошла в СССР как целое государство, а не как объединение автономных республик, что обеспечило сохранение и укрепление экономических и культурных связей между автономными республиками и другими ее частями.

Конституция СССР 1924 г. Съезд Советов СССР принял решение о подготовке общесоюзной конституции (проект был разработан в течение 1922 г.). Первая Конституция СССР была утверждена II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.

Конституция СССР 1924 г. включила Декларацию и Договор об образовании СССР в свой текст и устанавила следующие принципы новой государственности-.

• — многонациональное государство на основе добровольности;
• — право выхода из СССР и невозможность изменения территории республики без ее согласия;
• — равноправие народов и свобода их национального развития;
• — единство общественного и государственного строя;
• — сочетание суверенитета СССР и республик.

Помимо национально-территориального устройства, главным смыслом Конституции СССР 1924 г. стало конституционное закрепление разделения нрав СССР и союзных республик.

Так, к ведению СССР относились:

• 1) в области внешней политики и межреспубликанских отношений'.
• — международное представительство;
• — дипломатические сношения;
• — международная договорная деятельность, включая ратификацию;
• — изменение внешних границ государства и его субъектного состава;
• — урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками;
• — вопросы войны и мира;
• — внешние и внутренние займы СССР и санкционирование внешних и внутренних займов союзных республик;
• — внешняя и внутренняя торговля;
• 2) в области внутренней политики:
  • — планирование союзного народного хозяйства и определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение;
  • — заключение договоров концессии как общесоюзных, так и республиканских;
  • — транспорт и почтово-телеграфное дело;
  • — Вооруженные силы СССР;

формирование единого Государственного бюджета СССР, в состав которого входят бюджеты союзных республик:

• — основы общегосударственной налоговой политики; утверждение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик;
• — установление единой денежной и кредитной системы;
• — основы землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории;
• — законодательство о межреспубликанских переселениях и установление переселенческого фонда;
• — основные начала судоустройства и судопроизводства, а также гражданского, уголовного и трудового законодательства Союза;
• — установление общих начал в сфере народного просвещения;
• — основы здравоохранения; установление единой системы мер и весов;
• — общесоюзная статистика;
• — основы гражданства, установление правового статуса иностранных граждан;
• — амнистия;
• — отмена противоречащих Конституции СССР постановлений съездов Советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик;

разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками;

— внесение изменений и пересмотр Конституции СССР.

Субъектный состав СССР был неоднородным и породил споры

по поводу определения «субъекты советской федерации». Так, высказывалось мнение, что указанными субъектами должны признаваться только союзные и автономные республики, а автономные области и округа могут вступать в отношения с федеральными органами власти через края или области. Однако согласно Конституции СССР 1924 г. автономные области вправе непосредственно контактировать с федеральными органами по вопросам своей компетенции. Предлагалось также считать субъектами федерации не только автономии, но и все административно-территориальные единицы. Однако доминировала позиция, на основании которой субъектами советской федерации считались союзные республики, автономные республики, автономные области и национальные округа в РСФСР, отличавшиеся от административно-территориальных единиц.

Союзная республика — это советское социалистическое суверенное и вместе с тем национальное государство, добровольно объединяющееся в целях осуществления взаимопомощи в области экономики, политики и обороны с другими равноправными союзными республиками в одно федеративное государство СССР^[2]. (Подобные определения содержались и в конституциях союзных республик.).

Для каждой союзной республики характерны следующие государственные признаки:

• — наличие собственной конституции;
• — высших органов государственной власти;
• — неприкосновенность ее территории, т. е. невозможность изменения границ республики, без ее согласия;
• — обладание правом свободного выхода из СССР;
• — правом приема в гражданство;
• — правом вступать в отношения с иностранными государствами и участвовать в международных организациях (согласно Положению о Наркоминделе СССР, утвержденному в 1923 г. и дополненному в 1926 г., союзным республикам предоставлялось право назначения специальных секретарей и советников в полпредствах СССР в тех странах, которые представляли интерес. Назначение секретарей и советников проводилось по согласованию с правительством союзной республики);
• — установление краевого, областного и административного деления;
• — гимн, герб, флаг.

Каждая союзная республика, входящая в состав СССР, имела свой СНК (правительство), в состав которого входили на правах его членов председатель СНК союзной республики, его заместитель и народные комиссары. В состав СНК союзной республики входили также уполномоченные общесоюзных народных комиссариатов, назначаемые в порядке общесоюзного законодательства и имеющие право совещательного или решающего голоса, согласно постановления ВЦИК или его Президиума, а равно и другие лица по постановлениям ВЦИК.

Центральный исполнительный комитет союзной республики не мог приостанавливать решений СНК СССР, но мог обжаловать их в ЦИК СССР.

Автономная республика — советское национальное государство, входящее в состав союзной республики и осуществляющее государственную власть вне пределов компетенций СССР и союзной республики на автономных началах, это высшая форма советской автономии^[3].

В СССР было 20 автономных республик, 16 из них находились в РСФСР.

Автономные республики также обладали признаками государственного образования:

• — наличие конституции;
• — территории, которая не могла быть изменена без ее согласия;
• — собственного гражданства (хотя каждый гражданин автономной республики являлся одновременно гражданином союзной республики и СССР, а автономия не имела права приема в свое гражданство, что говорило скорее о символичности автономного гражданства);

полномочий в области государственного, хозяйственного, социальнокультурного строительства и обеспечении правопорядка;

права преобразования в союзные республики (например, Киргизии, Казахстана) и перехода из состава РСФСР в состав другой республики (например, переход Каракалпакской АССР в состав Узбекской ССР в 1936 г.);

— герба, флага и столицы.

Однако автономные республики все же не были государствами: автономия не предполагала государственную самостоятельность; республика не имела права выхода из состава СССР; не осуществляла внешние функции, которые свойственны государству; не решала ряд вопросов, касающихся приема в гражданство, амнистии и помилования в отношении своих граждан, пределы ее государственной власти ограничивались союзной республикой.

Автономная область — административно-территориальное образование, отличающееся особенностями быта и национального состава населения, пользующееся административно-политической автономией и входящее в союзную республику непосредственно или через края.

Автономная область — распространенная форма автономии нерусского народа, не обладающая признаками государственного образования. В СССР было восемь автономных областей, пять из которых находились в составе РСФСР (Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, КарачаевоЧеркесская и Хакасская). Правовой статус автономной области определялся, например, Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 г. «Об автономной Чувашской области» или положениями о них. Позднее в Конституцию РСФСР и конституции других союзных республик была добавлена специальная глава, регулировавшая правовой статус автономий (республик и областей).

Правовой статус автономной области. Автономная область:

• — самостоятельно разрабатывала и принимала Положение о своем статусе;
• — территория и наименование не могли быть изменены без ее согласия;
• — определяла свои границы, районное и внутриобластное деление;
• — представительство в высших органах власти СССР и союзной республики;
• — имела право взаимодействовать с органами государственной власти и управления РСФСР как через краевые органы, так и непосредственно;

акты, принимаемые Советом автономной области РСФСР, не могли быть изменены Советом депутатов трудящихся соответствующего края, их вправе был отменить лишь Президиум Верховного Совета РСФСР (и. «д» ст. 33 Конституции РСФСР), акты, принятые исполнительными комитетами Советов депутатов, могли быть изменены лишь Советом Министров союзной республики;

• — большая законодательная самостоятельность в вопросах хозяйственного и социально-культурного строительства;
• — государственные органы, учреждения и организации действовали как на русском языке, так и на языке титульной нации.

Автономный (национальный) округ — национальное территориальное образование, отличающееся особенностями быта и национального состава населения, входящее в состав края или области и являющееся одним из видов административно-политической формы советской автономии^[4].

В автономные округа объединились малые народности Севера и Дальнего Востока, обладавшие огромной территорией и небольшой численностью населения. В РСФСР входило 10 округов: Агинско-Бурятский, КомиПермяцкий, Корякский, Ненецкий и другие, большинство из которых были созданы постановлением Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера»

По своей сути взаимоотношения округов с краем и областью не отличались от отношений между административно-территориальными единицами.

РСФСР состояла из восьми автономных республик, пяти автономных областей и 10 округов — субъектов РСФСР, что соответствовало устройству и других союзных республик СССР, исключая наличие в РСФСР автономных (национальных) округов.

Среди особенностей РСФСР как федерации можно выделить следующие:

• 1) РСФСР — федерация в составе другой федерации — СССР;
• 2) автономные республики не образуют всю федерацию в целом, а состоят в ней, наряду с административными единицами;
• 3) автономные образования не обладают суверенитетом;
• 4) в составе верховных органов РСФСР отсутствует характерная для федеративных государств двухпалатная система: нет второй палаты, в которой состояли бы члены федерации, а их интересы представлены только депутатами Всероссийского съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов;
• 5) собственное законодательство у субъектов федерации отсутствует.

Согласно ст. 8 Конституции СССР 1924 г. верховным органом СССР стал Съезд Советов, а в период между съездами Советов — ЦИК СССР, состоящий из Союзного Совета и Совета Национальностей.

Съезд Советов СССР составлялся из представителей городских Советов (один депутат от 25 тыс. избирателей) и представителей губернских съездов Советов (по расчета один депутат от 125 тыс. жителей).

На основании ст. 11 Конституции СССР съезды Советов СССР созывались ЦИК СССР один раз в год, а чрезвычайные съезды могли созываться ЦИК СССР по его собственному решению, по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей, а также двух союзных республик без ограничений.

Центральный Исполнительный Комитет СССР был наделен законотворческой функцией, а также правом определять полномочия Президиума ЦИК и СНК СССР. На очередные сессии ЦИК СССР должен был собираться три раза в год, а чрезвычайные сессии собирались постановлениями Президиума ЦИК СССР или одной из его палат, либо центрального исполнительного органа союзной республики. ЦИК СССР имел право приостанавливать или отменять действие актов Президиума ЦИК СССР, а также актов съездов Советов и ЦИК республик, как и других органов власти на всей территории СССР.

Законопроекты, рассматриваемые ЦИК СССР, получали силу закона лишь при условии их принятия обеими палатами. Принятые законы публиковались от имени ЦИК СССР (ст. 22 Конституции СССР 1924 г.).

В период между сессиями ЦИК СССР высшим органом власти СССР (законодательным, исполнительным и распорядительным) становился Президиум ЦИК СССР, избираемый на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей в составе 21 члена.

В полномочия Президиума ЦИК СССР как высшего органа государственной власти входило:

• — издание законодательных актов;
• — приостановление и отмена постановлений СИ К СССН, отдельных наркоматов СССР, а также ЦИК и СНК союзных республик.

Союзный Совет формировался путем выборов из представителей союзных республик пропорционально численности населения каждой в количестве 414 человек.

В Совет Национальностей входили по пять представителей союзных и автономных республик и по одному представителю автономных областей. Состав Совета Национальностей утверждался съездом Советов СССР. Руководили работой Союзного Совета и Совета Национальностей избираемые президиумы палат.

Такой порядок формирования Совета Национальностей должен был обеспечить представительство в высшем органе власти СССР всех населявших его народов.

В соответствии со ст. 16 Конституции СССР 1924 г. Союзный Совет и Совет Национальностей рассматривали все акты, поступающие к ним из Президиума ЦИК и СНК СССР, отдельных народных комиссариатов Союза, центральных исполкомов союзных республик, а также собственные акты.

В случаях разногласий между палатами ЦИК СССР — вопрос решался в создаваемой ими согласительной комиссии. При недостижении соглашения в согласительной комиссии — вопрос рассматривался на совместном заседании палат. В случае отсутствия кворума спорный вопрос мог быть передан на разрешение очередного или чрезвычайного съезда Советов СССР (ст. 24 Конституции СССР 1924 г.).

Центральный Исполнительный Комитет СССР формировал Совет Народных Комиссаров (СНК) — советское правительство, которое являлось исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР, ответственным перед ним и его Президиумом (ст. 37 Конституции СССР 1924 г.).

Для руководства в отдельных отраслях государственного управления ст. 49 и 37 Конституции СССР 1924 г. учреждалось 10 народных комиссариатов, в том числе пять общесоюзных (но иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов) и пять объединенных (ВСНХ, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции). Общесоюзные наркоматы имели своих уполномоченных в союзных республиках, а объединенные осуществляли руководство на территории союзных республик через одноименные наркоматы республик. В иных сферах управление осуществлялось союзными республиками самостоятельно, через собственные наркоматы земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения.

Возглавляли наркоматы СССР народные комиссары, сочетавшие в своей деятельности принципы коллегиальности и единоначалия. Так, под председательством наркома образовывалась коллегия, члены которой назначались СНК СССР. Однако нарком имел право и единоличного принятия решений с последующим доведением их до сведения коллегии. Коллегия или ее члены, в свою очередь, могли обжаловать решение наркома в СНК СССР, не приостанавливая его исполнения.

Особое значение имело повышение статуса органов государственной безопасности, и если в РСФСР ГПУ было подразделением НКВД, то с созданием СССР ГПУ приобретает закрепленный Конституцией СССР (гл. 9) статус наркомата — Объединенного государственного политического управления СССР (ОГПУ СССР), имеющего своих уполномоченных в республиках и руководившего работой местных органов ГПУ «в целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом…» (ст. 61). Председатель ОГПУ СССР включался в состав СНК СССР с правом совещательного голоса.

В соответствии со ст. 63 Конституции СССР 1924 г. надзор за законностью действий ОГПУ СССР возлагался на прокурора Верховного Суда СССР на основе специального постановления ЦИК СССР. Отдельно в указанной Конституции регулировался и правовой статус Верховного Суда СССР, учреждение которого провозгласила ст. 43 (подробнее о Верховном Суде СССР см. 13.4).

В целях приведения российского законодательства в соответствие союзному, главным образом Конституции СССР 1924 г., на XII Всероссийском съезде Советов 11 мая 1925 г. была принята новая Конституции РСФСР.

• [1] История Советской Конституции в документах, 1917—1956 гг. / сост.: Липатов А. А., Савенков Н. Т. Предисл.: Студеникин С. С. (общ. ред.). М.: Госюриздат, 1957.
• [2] См.: Лепешкин А. Е. Советский федерализм. М.: Юрид. лит., 1977. С. 115.
• [3] Большая Советская Энциклопедия: в 30 т. М.: Сов. энцикл., 1969—1978.
• [4] См.: Лепешкин А. Е. Советская Федерация. М.: Юрид. лит., 1977. С. 285.