Государственное управленческое решение

Государственное управленческое решение — это решение, принятое в установленном порядке правомочной государственной структурой. Это обязательная для исполнения государственная программа, содержащая цели и задачи, а также набор способов, средств и ресурсов материальнотехнического, финансового, кадрового и иного характера, необходимых

для наилучшей реализации намеченного в интересах общества. Его цель — мобилизовать, организовать и сориентировать людей на практическое преобразование социальной действительности в соответствии с ранее принятыми политическими проектами и программами. В контексте, конечно, определенных социальных интересов и потребностей.

По содержанию сформулированных задач государственные управленческие решения делятся на политические — документы программно-доктринального характера, и юридические в форме нормативных правовых актов.

Политические решения, как правило, носят рамочный ненормативный характер, представляют собой первичный уровень государственных управленческих решений, касаются крупных, стратегически значимых, затрагивающих судьбы миллионов людей проблем — безопасности страны, ее территориальной целостности и суверенитета, перспектив экономического, национально-территориального, социального и культурного развития. Это документы, определяющие цели, задачи, средства и порядок реализации намеченного в установленные сроки. Принимаются они высшим руководством — главой государства, органами государственной власти и должностными лицами, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов федерального или регионального статуса. Это президентские послания, доктрины, программы, концепции, стратегии, целевые программы.

В Конституции РФ упоминаются три формы такого рода решений — ежегодное президентское послание Федеральному Собранию РФ (п. «е» ст. 84.), военная доктрина (п. «з» ст. 83) и федеральная программа (п. «е» ст. 71). Достаточно четкое представление о практическом использовании указанных форм дают данные, представленные в таблицах, разработанных учеными Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования^[1] (табл. 19.1 и 19.2).

В форме федеральных законов принимаются наиболее важные программные документы. Подавляющее большинство доктрин и политик вводится в действие указами главы государства. Федеральные целевые программы как управленческие решения в основном (до 80%) принимаются в форме постановлений Правительства РФ. На уровне ведомств вводятся в действие концепции и различного рода стратегии (до 50%).

Послание — политический документ главы государства в форме обращения к парламентариям (послание может выглядеть и как обращение к народу), содержит анализ социально-политической и экономической ситуации в стране, итоги реализации ранее намеченного, программные принципы, основные направления и приоритеты законотворческой деятельности, внутренней и внешней политики на ближайшую и среднесрочную перспективу. Формулируются и конкретные поручения и рекомендации. Никаким нормативным правовым актом послание в действие не вводится, поэтому никаких конкретных правовых последствий не предусматривает.

Соотношение количества и основные характеристики программных документов, принятых в Российской Федерации в 1992—2007 гг.*.

Таблица 19.1

Примечания:

*Бсз учета ведомственных целевых программ. Количество подсчитано по справочно-правовым системам «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс». ** ФЗ — федеральный закон; У Г1 — указ президента; III I — постановление правительства; В, А — ведомственный акт; ФС — Федеральное Собрание.

Таблица 19.2

Уровень принятия программных документов за 1992—2007 гг.*.

Количество / процент.

Примечания'.

*Без учета ведомственных целевых программ. Количество подсчитано по справочно-правовым системам «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс».

** ФЗ — федеральный закон; УП — указ президента; ПП — постановление правительства; РП — распоряжение правительства; ВА — ведомственный акт; ФС — Федеральное Собрание.

Помимо общих политических посланий, президент обращается к парламентариям также с бюджетными посланиями, в которых определяет основные направления бюджетной стратегии государства на очередной финансовый год и более длительный плановый период. Такого рода послания носят рамочный характер и какой-то особой управленческой атрибутики не содержат. Возможны также прощальные послания.

Доктрина — официальный документ наиболее общего (декларативного) характера, закрепляющий систему взглядов, базовые идеи, официальные программно-декларативные политические установки, цели, задачи, методы, средства и основные направления общественного развития, нормативные принципы организации и управления во всех стратегически важных сферах жизни страны. Самым непосредственным образом влияет на формирование и реализацию права. Доктрина является философско-научной и политико-правовой первоосновой выработки и претворения в жизнь последующих государственных управленческих решений. При определенных условиях доктрина играет роль самостоятельного источника права, но чаще всего главной для нее является роль концептуальной основы политической и государственно-управленческой деятельности. Доктрины не содержат ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных мер, но реализации.

Примером могут служить «Доктрина развития российской науки» (1996), «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» (2000), «Национальная доктрина образования» (2000), «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года» (2001), «Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации» (2010 г.), «Военная доктрина Российской Федерации» (2014). При определенных условиях доктрина может совпадать с научной или идеологической концепцией развития соответствующей сферы или отрасли.

Концепция (англ, conception) — официальный документ, который не содержит нормативных положений, а представляет собой сложившееся устойчивое понимание смысла того или иного объекта. В отличие от теоретических управленческие концепции не представляют собой завершенную и окончательно сформулированную систему знаний, представлений и положений. Это скорее декларативный программный документ, отражающий сущность явления и его закономерности, устанавливающий принципы и соответствующие меры государственного регулирования. Примеры: «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (1996), «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (2000), «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации» (2009), «Концепция внешней политики Российской Федерации» (2013).

В настоящее время в стране действует более 300 концептуально-доктринальных документов. Все они носят рамочный характер, предполагают принятие дополнительных управленческих решений, прежде всего программ, планов мероприятий и дорожных карт по их реализации.

Программа (англ, program) — разноплановые документы, которые значительно различаются не только по содержанию и объекту воздействия, но и по форме. Общее у программ то, что в каждой из них в обязательном порядке сформулированы цель, задачи и механизмы реализации, устанавливаются ответственные за исполнение конкретных направлений и мероприятий, решаются вопросы информационного и кадрового обеспечения, объемы и порядок финансирования.

В настоящее время в Российской Федерации реализуется немало программ стратегической значимости, причем разных по форме и различного правового статуса. Это:

• а) президентская программа (ПП), пример — «Президентская программа повышения квалификации инженерных кадров на 2012—2014 годы»;
• б) федеральная целевая программа (ФЦП) — комплекс увязанных по задачам, ресурсам и срокам осуществления научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития^[2]; пример — ФЦП «Развитие судебной системы России па 2013—2020 годы»;
• в) государственная программа (ГП), пример — «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2016—2020 годы»;
• г) федеральная программа (ФП), пример — ФП «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»;
• д) ведомственная целевая программа (ВЦП), пример — Программа поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации. ВЦП разрабатываются в соответствии с нормативными требованиями Правительства РФ, закрепленными в Положении о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239.

Стратегия (англ, strategy) — декларативный программный документ, определяющий перспективы и условия развития определенной сферы общественных отношений. Во многом стратегия как форма управленческого решения схожа с концепцией и доктриной, но при этом обладает чертами, присущими только ей. Принимаются стратегии по комплексным и жизненно важным для государства проблемам, отличаются высоким уровнем обобщения, не содержат конкретных мер реализации намечаемых целей, предполагают принятие дополнительных управленческих актов. Такого рода документов относительно немного: федерального масштаба — 11, уровня субъектов Федерации — 24.

Приоритетные национальные проекты — совокупность программных документов, нацеленных на решение наиболее актуальных проблем общества и государства, обладающих самыми высокими объемами финансирования. Особенность этих документов в том, что меры по реализации оформляются в форме ФЦП, постановлений правительства, актов органов исполнительной власти, но само решение о начале реализации и общих положениях конкретного проекта принимается Советом при Президенте РФ, но реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Анализ существующих в России программных и доктринальных документов свидетельствует о том, что в целом в Российской Федерации нормативное пространство доктринальных и программных государственно-управленческих решений политического характера пока остается слабо упорядоченным, многие документы дублируют друг друга. До сих пор отсутствует федеральный закон, регулирующий статус такого рода документов, что приводит к отсутствию системности и согласованности в управленческой деятельности.

Правовой акт (англ, juridical act) — форма выражения воли государства и наиболее важная разновидность юридического акта. Это законы, указы, постановления, решения, приказы, инструкции, регламенты, планы мероприятий.

Управленческое решение в форме правового акта характеризуется целым рядом признаков. Каждый из них: а) имеет четкую целевую направленность; б) реализует закрепленную за принявшим его органом компетенцию; в) направлен на упорядочение установленного круга общественных отношений в пространстве и во времени; г) распространяет свое действие на определенный, чаще всего неперсонифицированный круг субъектов;

д) применяется неоднократно; е) действует до момента исполнения или отмены.

Закон (англ, law) — решение в форме нормативного правового акта (НПА), принятое законодательным представительным органом государственной власти или путем непосредственного волеизъявления народа в форме референдума, обладающее высшей юридической силой и регулирующее наиболее важные, базовые и устойчивые общественные отношения. Это высшая форма выражения государственной воли по поводу формирования того или иного порядка отношений общественной, государственной и гражданской жизни. Принимаются законы в форме федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов субъектов РФ. Среди всех государственных управленческих решений ведущее место занимают те, которые обладают статусом закона, а значит, высшей юридической силой. Все другие решения в форме НПА имеют статус подзаконного акта, должны соответствовать законам и не противоречить им.

Кодекс (от лат. codex — собрание законов) — систематизированный свод актов, правил и норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Кодекс выступает как основной законодательный акт в данной сфере, с ним находятся в своеобразном соотношении (не должны противоречить ему) другие акты данной отрасли права и законодательства в целом. Нормы кодекса являются приоритетными по отношению к нормам иных НПА своей отрасли. Например, Налоговый кодекс РФ обладает высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов финансового права.

Главенствующее положение среди государственных решений в ранге подзаконных нормативных правовых актов занимают указы главы государства.

Указ (англ, edict) — «предписание верховной власти, данное в порядке управления без предварительного обсуждения вопроса в законодательном органе». В нашей стране на федеральном уровне это управленческое решение в форме нормативного правового акта президента страны; на региональном уровне — указа и решения президента республики в составе Российской Федерации. Указы никакого дополнительного утверждения или согласования нс требуют (за исключением случаев введения военного и чрезвычайного положения), обязательны для исполнения на территории всей страны или соответствующей республики. Указы Президента РФ имеют верховенство над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Далее по юридической силе идут решения органов исполнительной власти. Издаются они в строго установленной форме в пределах компетенции соответствующего органа государственного управления. По форме это постановления, распоряжения, решения, приказы, положения, правила, регламенты, инструкции. Все они носят императивно обязывающий характер. Их действие распространяется на органы, организации и предприятия данного министерства, ведомства или территории (например, административный регламент государственного органа определяет правила внутреннего служебного распорядка). Есть также акты, которые носят межведомственный характер. К ним относятся управленческие решения Минфина, Минэкономразвития, Минобрнауки, МЧС^[3] России. Чаще всего это приказы по вопросам управления в сфере финансов, налогов и сборов, трудовых отношений, образования, экологической, санитарной и противопожарной безопасности, предотвращения техногенных катастроф и т. д.

Постановление (англ, decision). На правительственном уровне это управленческое решение общегосударственного нормативного содержания, издаваемое Правительством РФ в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и обычных законов, а также указов Президента РФ. Принимаются постановления как по стратегическим, так и по оперативно-тактическим вопросам. Их предмет — вопросы экономического и социально-культурного строительства. Подписываются постановления Председателем Правительства РФ, обязательны для исполнения на всей территории страны. В форме постановлений решения принимают прокуроры, судебные органы, губернаторы, некоторые другие властные структуры.

В форме распоряжения (англ, disposal) — индивидуального правоприменительного акта, принимаемого на основании и во исполнение ранее принятого документа, решаются отдельные вопросы оперативного характера. По содержанию это документы нередко достаточно крупного государственного масштаба, имеющие для страны принципиальное значение.

Решение (англ, resolution) — управленческое решение в форме правового акта государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в пределах его компетенции, влекущее соответствующие юридические последствия. В форме решения чаще всего издаются индивидуальные правовые акты. Решение — это важнейшая форма судебных актов.

Приказ (англ, order) — акт управления, издаваемый руководителями министерств, служб и агентств, управлений и департаментов органов исполнительной власти, а также руководителями акционерных обществ, концернов, предприятий, учреждений и организаций в рамках своей компетенции. Принимается на основе принципа единоначалия. По своей юридической природе приказы могут быть как актами нормативного характера, содержащими нормы права и регулирующими определенный срез общественных отношений, так и актами, касающимися применения уже действующих правовых норм.

Правила (англ, regulations) — нормативный правовой акт, устанавливающий условия и порядок действий субъектов управленческих отношений, последовательность и содержание предписываемых действий. Например, правила перевозки грузов на железнодорожном транспорте содержат обязательные для железнодорожных служащих, грузоотправителей и грузополучателей условия перевозок грузов с учетом их особенностей, а также обеспечения безопасности движения, сохранения грузов и подвижного состава и др.

Нормативный договор (англ, normative contract) — особая юридическая форма управленческого решения. Представляет собой добровольное волеизъявление сторон, соглашение двух или нескольких субъектов права по поводу совершения определенных действий, служит одним из источников прав, обязательств и ответственности сторон друг перед другом. На основе договора происходит взаимное согласование и учет интересов сторон. Договор устанавливает, изменяет или прекращает (отменяет) те или иные правовые нормы и государственно-управленческие установки. Правовой договор может носить как внутригосударственный, так и международный характер.

По поводу управленческой значимости актов судебных органов — постановлений, решений, приговоров, заключений, частных определений — пока единого мнения не сложилось. Некоторые ученые считают, что судебные решения прямой управленческой нагрузки не несут, чаще всего не содержат норм права и в основном являются актами толкования законов, т. е. имеют ярко выраженный юрисдикционный характер.

Конечно, судебные решения в прямом смысле управленческими не являются. Они не оказывают прямого распорядительно-упорядочивающего воздействия. Тем не менее без них государственное управление невозможно. Разве не несут управленческую нагрузку решения судебных инстанций по поводу споров, возникающих между различными государственными органами, между различными субъектами хозяйствования? Разве возможно грамотное правовое управление без учета решений Конституционного Суда РФ, руководящих разъяснений, содержащихся в постановлениях Пленумов Верховного Суда РФ? Судебная власть не только самостоятельно, публично, т. е. от имени народа, а порой по обязанности принимает общеобязательное решение по поводу того или иного конфликта, но еще и гарантирует обществу его исполнение. Тем самым стороны конфликта могут избежать неоправданного применения силы и самоуправства^[4].

К государственно-управленческим решениям можно отнести и некоторые акты органов местного самоуправления. К числу таковых относятся уставы городов и районов, уставы местного самоуправления, решения, распоряжения, приказы, которые приняты во исполнение государственной функции и обязательны для всего населения данной территории.

Неправовые формы управленческих решений — это рекомендации, наставления, экспертные заключения с их обобщениями и советами, решения различных совещательных коллегий, рекомендации по итогам осуществления тех или иных организационных мероприятий, методические материалы. Такие документы существенно влияют на процесс государственного управления, несмотря на то, что императивно нормативной силой не обладают и не предусматривают никаких юридических последствий за их неисполнение. Не случайно они не предшествуют, а следуют за управленческими решениями в правовых формах.

• [1] См.: Сулакшин С. С. Экономическая доктрина как инструмент государственного управления в современной России: доклад // Проблемы современного государственного управления в России: материалы постоянно действующего научного семинара / под ред. В. И. Якунина. Вып. 1 (15). М.: Науч. эксперт, 2008.
• [2] См.: Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация: утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594.
• [3] Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайнымситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
• [4] См.: Колоколов Н. А. Судебная власть: о сущем феномена в логосе: монография. М.:Юрист, 2005. С. 23−24.