Понятие правотворчества и особенности законодательного процесса в Российской Федерации

В процессе правотворчества разрабатываются, обсуждаются, принимаются и вступают в силу нормативные правовые акты, а также они отменяются, в них вносятся изменения и дополнения. Правотворчество (буквально.

<<�творение права") осуществляется не только в парламенте, но и в органах и с 11 ол н ител ь н о й вл асти.

Правотворчество — деятельность юридического и иного характера, направленная на уяснение потребности в действии того или иного правового акта, его разработку, обсуждение и принятие по определенным процедурам с учетом установления выгод и издержек для государства и общества в связи со вступлением в силу правового акта.

Правотворческий процесс — родовое понятие по отношению к законотворческому процессу. Он осуществляется парламентом, Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами, службами, агентствами. Результатом правотворчества является как закон, так и подзаконный акт (указ, постановление, распоряжение и др.). Помимо органов публичной власти правотворчество осуществляется гражданами, например на референдуме, а также коммерческими организациями, их союзами и ассоциациями, саморегулируемыми организациями.

О ведомственном нормотворчестве чаще всего говорят применительно к деятельности органов исполнительной власти. Корпоративное право создается органами управления организаций.

Jh Точка зрения В процессе ведомственного правотворчества действуют определенные требования, выполнение которых обязательно: определение оснований издания ведомственного акта, разработка его концепции, составление плана-проспекта и плана-графика подготовки ведомственного акта, определение срока его подготовки и разработчиков, сбор необходимой информации, написание текста проекта, проведение правовой экспертизы, подписание акта, его государственная регистрация.

Корпоративное право — система правил поведения, устанавливаемых органами управления корпорации, обязательных для участников корпорации и охраняемых силой корпоративного принуждения, а при его недостаточности — силой государственного принуждения. Корпоративные нормы регулируют распространенные, типичные, часто встречающиеся в организациях отношения, они распространяются на всех или на многих членов организации^[1].

Судебное правотворчество не является политико-правовой традицией России. Оно достаточно развито в странах так называемой англосаксонской системы права (США, Великобритании и др.). Вместе с тем в настоящее время наблюдается сближение различных правовых систем. И в России многие ученые и практики стали признавать за судами правотворческую функцию. Как замечает Т. Нешатаева, в общемировых дискуссиях выделилось два течения современной правотворческой доктрины:

^ Точка зрения Как замечает Т. Нешатаева, в общемировых дискуссиях выделилось два течения современной правотворческой доктрины:

• 1) нормотворческая функция у судьи отсутствует, ибо он лишь декларирует позитивное право (Р. Дворкин (США), В. С. Персесяиц (СССР) и др.);
• 2) судебная деятельность предполагает нормотворчество, ибо право по своей природе пробельно (Б. Кордозо (Франция), Г. Харт (США), А. Барак (Израиль)). В ходе долгих дискуссий сторонниками каждого из течений внесен значительный вклад в теорию судебного нормотворчества, ибо к настоящему времени установлены и необходимость, и форма судебного нормотворчества, и его основы, а также способы ограничения, особенности абстрактного правила, создаваемого судами… создание правовых норм — генетическое свойство судебной власти как ветви государственной власти, имеющей собственный источник (форму) влияния на развитие права. Создание правила судом — нормальный процесс в правотворчестве. И даже если законодатель не будет реализовывать судебную практику в международных договорах или законах, она какое-то время будет существовать как судебный обычай, который обязателен для неопределенного круга лиц и содержит как правило поведения (usage), так и юридическую обязательность этого правила (opinio juris). Последний элемент судебного обычая — юридическая обязательность — появляется в силу властных полномочий суда, компетентного принимать акты юридически обязательного характера¹.

В ходе правотворчества необходимо учитывать правила юридической техники, которые определяют требования к форме и содержанию нормативного правового акта. Правотворчество развивается по определенным этапам. И одним из этапов является уяснение потребности в действии того или иного правового акта, решение вопроса о принципиальной необходимости его принятия.

Точка зрения Законодатель, пишет Г. В. Мальцев, зачастую утрачивает чувство меры при определении пределов позитивного права, за которыми законов и норм становится слишком много или слишком мало. Результатом может явиться переизбыток норм, нормативная инфляция. Они возникают, подчеркивает он, когда «избыток формально действительных норм приводит к снижению эффективности их действия. Правовая система действует вяло, многие ее нормы постоянно или в течение некоторого времени не применяются… Наличие множества норм, регулирующих один и тот же предмет, создает видимость ложного выбора, повышает вероятность случайного правоприменения… Феномен переизбытка норм и нормативная инфляция возникают в результате неудачного образования вторичных норм, просчетов законодателей, которые увлекаются излишней детализацией, игнорируют самоочевидность некоторых положений, нс могут избежать соблазна наставлять, инструктировать людей по всяким поводам вплоть до мелочей… Если общественная проблема может быть урегулирована на приемлемом уровне политическими, нравственными и иными средствами, то к нормам права лучше не обращаться; если возникают сомнения в относимости вопроса к предмету правового регулирования, то лучше воздержаться от включения вопроса в данный предмет. …В каких случаях правовым инструментам социального регулирования следует отдать предпочтение, а в каких право должно поддерживать другие регуляторы либо саморазвивающиеся процессы, охранять то, что фактически достигнуто»^[2][3]. Автор формулирует некоторые рекомендации законодателю и считает, что «новое» в праве может быть введено при совершенной уверенности в том, что оно необходимо для настоящего и для будущего и повлечет значительное улучшение дел в соответствующей сфере общественных отношений. Законодатель должен сводить к минимуму количество нормативных правовых актов, регулирующих один и тот же предмет и др.^[4]

Для уяснения потребности в принятии нормативного правового акта необходима информация, получаемая в процессе правового мониторинга законодательства. В настоящее время функция правового мониторинга возложена на Министерство юстиции РФ.

Точка зрения

Мониторинг нормативных актов — это, во-первых, некий механизм постоянного наблюдения, анализа и оценки развития законодательства, во-вторых — механизм прогноза и корректирующего воздействия на правовую сферу^[5].

Не менее важным этапом является подготовка экспертных заключений на проект нормативного правового акта. В настоящее время активно развивается такой вид экспертизы как оценка регулирующего воздействия — прогнозирование выгод и издержек для государства и общества в связи с вступлением в силу обсуждаемого нормативного правового акта. Она осуществляется департаментом оценки регулирующего воздействия Министерства экономического развития РФ, главным образом, по проектам актов, предусматривающим обременения на бизнес-сообщество. В рамках этого вида экспертизы органы власти проводят публичные консультации с предпринимателями. Оценка регулирующего воздействия распространяется и на законодательный процесс. Доклады о ней по ряду законопроектов Министерство экономического развития РФ представляет ко второму чтению некоторых законопроектов в Государственную Думу.

Включение нормативного правового акта в план правотворческой работы, его разработка, обсуждение и принятие осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения», регламентами органов исполнительной власти и другими актами.

Законодательный процесс — упорядоченная деятельность парламента и главы государства при возможном участии правительства и иных заинтересованных органов, но созданию и принятию закона.

В ходе законодательного процесса оптимизация согласования интересов граждан в парламенте может достигаться путем:

• 1) равномерного (сбалансированного) замещения руководящих постов структурных подразделений Государственной Думы представителями от каждой политической партии;
• 2) выявления позиции государственных органов субъектов РФ;
• 3) широкого привлечения в качестве экспертов по законопроектам специалистов от общественности;
• 4) организации разнообразных форм обсуждения законопроектов — на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, на парламентских слушаниях, на пленарном заседании палаты в нескольких чтениях и т. д.

ЗГ Точка зрения В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. в переходный от социализма к капитализму период отечественной истории существовало два законодательных органа федеральной государственной власти — Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Съезд народных депутатов являлся «верхним» этажом законодательной власти и мог прекращать действие законов… Помимо парламентского способа законы федерального уровня власти могут быть приняты на референдуме. Однако в современной практике действуют лишь законы, принятые парламентским путем. Исключением является только Основной Закон — Конституция России.

Законодательный процесс в России осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Муниципальные органы разрабатывают, обсуждают и принимают нормативные правовые акты в рамках нормотворческого процесса. Акты муниципального образования называются, как правило, решения или положения. Нормотворческий процесс на местном уровне осуществляется в соответствии с уставом и муниципальными правовыми актами конкретного муниципального образования. Этот процесс нс ориентируется на механизмы сдержек и противовесов в законотворчестве, характерные для федерального и регионального уровней власти. Поэтому нельзя говорить о законодательном процессе на местном уровне власти.

Законы на федеральном и региональном уровнях принимаются, как правило, в трех чтениях. В их разработке, обсуждении и принятии принимает участие широкий круг субъектов: депутаты, представители исполнительной власти и общественности.

• [1] См.: Кашанина Т. В. Юридическая техника. М.: Эксмо, 2008. С. 249, 279—281.
• [2] См.: Нешатаева Т. Судебный прецедент и права человека // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 5 (90). С. 62.
• [3] Мальцев Г. В. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. С. 743—745.
• [4] См.: Мальцев Г. В. Указ. соч. С. 747.
• [5] См.: Лрзамасов /О. Г., Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М.: Изд-во МГТУ им. II. Э. Баумана, 2009. С. 21.