История административно-территориального деления России

Система современного административно-территориального деления России была «спроектирована» еще Петром Великим. Он учредил 11 губерний (примерно столько же сегодня насчитывается федеральных округов — девять), которые подразделялись на 50 провинций, выделялись дистрикты (районы). На муниципальном уровне были учреждены магистраты для решения вопросов городского хозяйства и управления. Важной задачей магистратов стало создание, как сказали бы сегодня, «информационной базы данных» о городе и его окрестностях; в нес стекались сведения о природных условиях и ресурсах, о развитии транспорта, наличии промыслов, ярмарок, данные о социальном и национальном составе населения региона. Все эти сведения по требованию правительства передавались наверх, чтобы затем учитываться при принятии управленческих решений.

Огромную роль в развитии территорий сыграла екатерининская реформа 1774—1775 гг., направленная на децентрализацию самодержавной власти, передачу значительных прав на места; при этом социальными движителями реформы должны были выступать дворяне и мещане. Для модернизации всей системы АТД были разработаны четкие критерии с выделением каждого административного уровня. Так, численность мужского населения губернии должна была составлять 300—400 тыс., а на уровне уезда — 20—30 тыс. чел. При выборе столичных городов для губерний и уездов руководствовались соображениями их транспортной доступности от столицы страны, а также уровнем развития их экономики. Учитывались и интересы обороны^[1]. Очень важно, что административная реформа, затрагивающая интересы всех жителей страны, осуществлялась неспешно, на протяжении десятилетия, а доклады по границам и территориальному устройству каждой губернии проходили на правительственных заседаниях под председательством самой Екатерины.

Это реформа оказала огромное влияние на административное развитие России вплоть до наших дней. Однако обширное пространство страны вносило свои коррективы: в ситуации дефицита городов уездными центрами, получившими статус города, оказались десятки сел, да и губернскими столицами нередко назначались городки, не обладавшие соответствующим экономическим и культурным потенциалом. Так, столицей Олонецкой губернии, которая ныне соотносится с Карелией, был назначен небольшой новгородский городок Олонец, вскоре вынужденный уступить лидерство Петрозаводску.

В ходе екатерининской реформы была создана двухзвенная система АТД «губерния — уезд», которая просуществовала до Октябрьской революции; было организовано свыше 50 губерний, проведены административные границы губерний и уездов, что способствовало развитию экономики, транспорта, а в области культуры — регионального самосознания. По подсчетам специалистов, в Центральной России свыше половины границ современных областей совпадают с границами екатерининских губерний^[2]. Это очень важно, поскольку устойчивость административных границ внутри страны существенным образом влияет на социокультурную стабильность региональных и местных сообществ.

Другой важнейший вклад Екатерины Великой в административную историю России заключается в создании системы местного самоуправления, в ходе которой 400 у.е.здных городов было наделено юридическим статусом, а городское сообщество получило право избирать свой представительный орган и участвовать в управлении городом. Кроме того, при решении вопросов территориального планирования для всех губернских и уездных столиц были разработаны генеральные планы территориального развития, и планы эти в основном осуществились. Таким образом, именно с екатерининских времен российский город приобрел черты регулярного города.

В XVIII—XX вв. территория Российской империи увеличивается, оформляются новые административно-территориальные единицы. Всего к 1913 г. в России насчитывалось 77 губерний (в Европейской части России, в Западной и Восточной Сибири), 18 областей (по окраинам государства: на Кавказе и в Предкавказье, в Средней Азии и на Дальнем Востоке), один округ, остров Сахалин и четыре города, выделенные в градоначальства, — Петербург, Одесса, Севастополь и Керчь-Еникале^[3].

Советский этап административной истории России характеризуется крайней неустойчивостью в смысле административно-территориального деления страны на всех уровнях — от макрорегионалыюго до волостного. Первая заметная территориально-управленческая инновация произошла уже в самом начале существования советской власти и была связана с организацией национальных административно-территориальных образований', национальных республик, национальных автономных республик, национальных автономных областей. Значительная часть субъектов РФ, выделенных по национальному признаку, была создана именно в этот период. В идеологическом плане такое решение обосновывалось как преодоление «наследия царизма, угнетавшего национальные окраины». Параллельно русские названия городов (особенно национальных столиц) были заменены местными топонимами: Обдорск стал Салехардом, Усть-Сысольск — Сыктывкаром и т. д.

Большой административно-территориальной чехардой характеризуются 1920;е гг. В этот период окончательно отказались от названий губерния и уезд. Была предпринята попытка создать трехзвенную систему ЛТД «область — округ — район», однако уже через несколько лет от нее отказались. Осуществлялись постоянные эксперименты с составом и территорией новых крупных регионов. Так, в 1922 г. современные Казахстан и Туркмения входили в состав РСФСР, но уже в 1930;е гг. были преобразованы в союзные республики. «Нащупывались» новые региональные столицы. В частности, первой столицей советского Казахстана был Оренбург, затем расположенный на Сыр-Дарье город Кзыл-Орда (бывший Перовск) и только с 1936 г. Алма-Ата (ранее — город Верный).

В 1941 г. административная карта РСФСР (в составе СССР) во многом напоминала современную карту России. Внутри РСФСР существовала двухзвенная система территориального управления: первый уровень был представлен областями, а также автономными республиками и национальными районами; на втором уровне территории области и республики делились на административные районы.

• [1] См.: Мироненко II. С., Колосов В. А. Геополитика и политическая география: учебник для вузов. М., 2001. С. 453.
• [2] Подробнее см.: Тархов С. А. Изменение административно-территориальногоделения России за последние 300 лет // География. 2000. № 51—52.
• [3] См.: Мироненко II. С., Колосов В. А. Геополитика и политическая география.С. 457.