Кризис социального государства и поиски эффективной модели государства XXI века

Первые признаки кризиса социального государства появились еще в 80-е гг. XX в. Глобализация экономики, рост конкурентной борьбы за рынки сырья и сбыта, растущие потребности населения, информационно-коммуникационная революция, радикально изменившая темп и формы социального взаимодействия, обострили проблемы, которые они породили (массовая миграция, международная преступность и терроризм, бедность). Новые вызовы резко увеличили нагрузку на бюджет. Это негативно сказалось на международной конкурентоспособности этих стран. Ведь способ финансирования социального государства был направлен на поддержание стабильности политической, в то время как ей были нужны изменения. Более того, социальное государство наряду с системой гарантий справедливости сформировало иждивенчество и паразитизм среди широких слоев общества. Признаками упадка «государства всеобщего благосостояния» являются гигантский долг, колоссальный дефицит, распад банковской системы и т. д. Они хорошо видны в современной Великобритании.

По мнению лидеров Консервативной партии, популистский курс лейбористов в социальной сфере обошелся государству почти в 30% национального бюджета. Социальные пособия (в 2010 г.) получали 12 млн британцев работоспособного возраста, среди них у 100 тыс. человек сумма пособий по болезни или безработице превышала среднюю зарплату по стране (23 422 фунта стерлингов в год). Одинокие родители, живущие за пределами Лондона и имеющие четырех детей, получали пособие, которое превышает зарплату медсестры или рабочего на ферме, а 18—19-летним юношам выдается пособие на содержание дома, даже если они не заняты поисками работы.

При этом государственный долг Британии устойчиво растет и превысил 1 трлн фунтов стерлингов. Впервые со времен Второй мировой войны бюджетный дефицит достиг рекордных показателей — 12% ВВП. В первом квартале 2013 г. страна чудом избежала рецессии. В январе — марте 2013 г. британская экономика выросла на 0,3%. Для финансировани я дефицита госбюджета правительство прибегает к крупным займам: только в 2012 г. их размер составил 108 млрд фунтов стерлингов. В начале 2012 г. рейтинговое агентство Moody’s лишило Великобританию наивысшего кредитного рейтинга ААА, после чего в апреле его примеру последовало агентство Fitch. Рядовые британцы уже успели ощутить на себе последствия изнуряющей «финансовой диеты». Безработица достигла 8%, в Британии быстрее, чем в других странах «восьмерки», надают зарплаты, а налоговое бремя на средний класс растет стремительнее, чем на крупные корпорации. Впервые с 1950;х гг. жители ряда английских городов вспомнили о таком послевоенном ноу-хау, как продовольственные талоны.

Лидер консерваторов Д. Кэмерон назвал это «извращенной системой» и намерен сломать социальное государство. Правительство упразднило пособие на детей для среднего класса (это большинство населения страны). На первого ребенка выплачивалось 20 фунтов стерлингов в неделю, на каждого последующего — 13,40 фунтов стерлингов. В результате нововведений семья с двумя детьми теряла в год 1700 фунтов стерлингов. Было снижено пособие для неимущих на содержание дома. Жителям дешевых муниципальных квартир было запрещено проживать в них до конца жизни, пособие по беременности в размере 150 фунтов стерлингов упразднялось, на два года замораживалась зарплата для госслужащих. Лица, не имеющие трудового стажа и доказательств, что они ищут новую работу, лишались пособия, но безработице. Такая же судьба ожидала и тех, кто не соглашался переехать в другие районы страны, где есть вакансии по специальности. Безработные, у которых только один ребенок, были лишены дополнительной материальной поддержки. Для тех, кому еще не исполнилось 25 лет, было «урезано» пособие на жилье. (Идеологи реформы были убеждены, что молодые люди, не имеющие возможности себя обеспечить, должны жить с родителями.) Кроме того, кабинет Кэмерона решил отказаться от лейбористских планов строительства десятков тысяч детских игровых площадок (экономия в миллионы фунтов). После того как парламент принял решение ограничить социальные пособия семьям 500 фунтами стерлингов в неделю, а холостым гражданам выплачивать не более 350, Кэмерон написал в твиттер: «Это — великий день для противников „государства благосостояния“. Мы добились наконец того, что пособия не превышают стандартную зарплату». «Мы будем оказывать поддержку гем, кто в ней действительно нуждается, — провозгласил министр труда Иан Дункан Смит, — но времена, когда иждивенцы получали больше работяг, прошли». Глава экономического отдела нравоконсервативного аналитического центра Policy Exchange Мэттыо Окли также торжествовал, что «нахлебникам перестали выделять неприличные суммы денег». Даже пособие по инвалидности было заменено на «выплаты личной независимости» (на их размер влияет не состояние здоровья, а то, насколько заболевание ограничивает трудовые способности. При этом решение в каждом индивидуальном случае принимается на основе персонального интервью, а не письменных анкет). И еще один важный момент: правительство Кэмерона впервые в британской истории приняло решение не привязывать расходы на социальные программы к показателям инфляции, что уже в 2015 г. позволит сэкономить 2,3 млрд фунтов стерлингов. В декабре же 2012 г. Д. Кэмерон заявил, что политика жесткой экономии сохранится до 2020 г. Однако такая политика приводит к тому, что денежные доходы у населения уменьшаются и, соответственно, падает потребительский спрос. В результате британская экономика вновь входит в фазу спада: объемы промышленного производства сокращаются, а уровень деловой активности опустился недавно до самой низкой отметки за последние 20 лет. Критики Правительства уверяют, что политика «затягивания поясов» только мешает восстановлению британской экономики. «Именно план фискальной консолидации, предложенный Осборном, — писал директор лондонского Национального института экономических и социальных исследований Джонатан Портес, — является главной причиной продолжающегося экономического спада, который, судя по всему, будет намного глубже, чем спад, зафиксированный в 30-е гг.». «Когда я принялся критиковать правительство Кэмерона за политику строгой экономии, — отмечал леволиберальный американский колумнист Пол Кругман, — некоторые британские газеты требовали, чтобы я заткнулся. Но теперь становится очевидно, что я был нрав». В любом случае коалиционный кабинет не намерен отступать и планирует «продолжать сокращение госрасходов, чтобы сохранить доверие рынков к британской экономике». Сторонники консерваторов убеждены, что серия законопроектов, урезающих социальные программы и переводящих систему образования и здравоохранения на коммерческие рельсы, вынудит людей нс сидеть сложа руки, надеясь на помощь «большого правительства». Однако оппоненты настаивают, что радикальные реформы приведут к тому, что огромная часть общества окажется на «социальном дне»^[1].

Этот кризис побудил развитые демократии прибегнуть к административным реформам уже в 80—90-е гг. XX в. Общий смысл реформ состоял в том, чтобы государство обрело способность адаптироваться к изменяющимся условиям. Для этого необходимо найти новые рыночные технологии государственного управления, которые позволили бы повысить показатели эффективности деятельности по многим отдельным направлениям, повысить качество оказания публичных услуг, совершенствования системы подотчетности и ответственности, оптимизировать затраты, усовершенствовать структуру государственных органов.

Несмотря на то что административные реформы осуществлялись по различным траекториям и имели разный результат, судьба социального государства была предрешена: оно все больше обретало черты сервисного, предпринимательского, государства. Этому способствовали и глобальные тенденции, сложившиеся к началу XXI в.

Во-первых, резко обострилась проблема государственных долгов в большинстве развитых стран. США и страны Европы пошли на повышение государственного долга. Однако долги рано или поздно следует возвращать, будь-то внутренним или внешним кредиторам.

Во-вторых, ухудшение условий среднего класса и его размывание во всей зоне стран развитого капитализма. Л ведь средний класс является основой социального государства и социальной демократии. Этому способствует множество факторов, вытекающих из экономической политики: непрерывное снижение налогов с крупных корпораций и банков, перевод многих отраслей в зоны развивающих стран, аутсорсинг, «вымывающий» рабочие места среднего класса, экспансия корпораций быстрорастущих экономик на рынки США, Западной Европы и др.

В-третьих, отсутствие внятной экономической политики, способной бороться с перманентными глобальными кризисами XXI в. В этой ситуации государство помогает не бедным, а предоставляет огромные ресурсы для спасения финансово-корпоративной системы (банков и корпораций), оно по-прежнему использует методы 30-х гг. XX в.

В-четвертых, старение населения и растущая доля пенсионеров стран зоны развитого капитализма давит на бюджеты государств. Многие государства реформируют систему социального обеспечения, дабы переложить на самих граждан «бремя доживания». К тому же заметно возросли социальные расходы на содержание многочисленных мигрантов, устремившихся в благополучные страны.

В этих условиях различные государства выбирают разные стратегии административных реформ, позволяющие адекватно ответить на вызовы XXI в. В результате конструируются разные модели государственных политик, в которых сочетание методов государственного администрирования и рыночного стимулирования вариативно. В контексте проводимых административных реформ в западных странах Дж. Олсен выделяет четыре основных типа государств^[2].

• 1. Базовая модель — централизованное государство (centralized state), основанная на иерархическом взаимодействии, с обширным государственным сектором. Отправная точка в дайной модели — «парламентская цепь», предполагающая, что народ, наделенный суверенитетом, избирает партийных представителей для занятия ими должностей в политических органах власти. Исполнительная власть опирается на большинство в этих политических органах власти и имеет в своем распоряжении политически нейтральную государственную гражданскую службу, обладающую высоким уровнем компетентности, вовлеченную в процесс подготовки и реализации государственной политики, включая реформы. Общество в этой модели первостепенно, оно состоит прежде всего из граждан и избирателей. Политики на очередных выборах берут на себя ответственность за результаты проводимой ими на протяжении срока своих полномочий политики. Политическая ответственность организована в данной модели иерархически и предполагает восходящую подотчетность. Иными словами, типичной организационной формой централизованного государства является крупное министерство, руководитель которого берет на себя всю полноту ответственности за происходящие в регулируемой им сфере процессы.
• 2. Институциональная модель (Institutional State Model) представляет государство как аналог"морального сообщества", основанного на историко-культурных традициях, зависимости от предыдущего развития (path dependency) и поддерживается нормами, ценностями и институтами, охватывающими правила «уместного поведения». Роль государства сводится к охране морального и политического порядка, защите граждан от злоупотреблений со стороны социальных групп, занимающих привилегированное положение. Конституция, законы государства являются теми институциональными стандартами, которые защищают ценности большинства граждан общества и не могут быть легитимно изменены за короткий отрезок времени. Задача политиков — защищать правила и ценности легалистской культуры, коллективные стандарты жизни в обществе и справедливость. В рамках данной модели концепт подотчетности представлен иным образом: коллективная подотчетность предполагает, что каждый государственный служащий может стать персонально ответственным за состояние дел в организации, в которой он работает. Основной канал влияния граждан на власть — законы и процедуры, государственная гражданская служба, ориентированная на четкое и безапелляционное следование им.

В целом государственные служащие следят за соблюдением общих норм и ценностей, однако отдельные сегменты также имеют свою собственную идентичность и миссию, так как не являются вспомогательным инструментом для политиков. Государственная гражданская служба не будет автоматически изменяться под воздействием административных реформ или усилий политиков, а будет медленно, инкрементально адаптироваться. Типичной организационной структурой для данной модели государства является квазисудебный независимый орган (независимый орган государственного регулирования с высокой степенью судебной автономии), встроенный в политический и моральный порядок и изолированный от повседневного политического контроля.

• 3. Корпоративистская модель (Corporatist Model State) соответствует специфике плюралистических обществ и гетерогенных политико-административных систем. Государство характеризуется конкуренцией нескольких групп элиты, вовлеченных в нроцесс согласования политических интересов. Статус граждан подобен статусу членов групп интересов. Типичная организационная форма — коллегиальная кориоративистская структура, предполагающая представительство интересов в правительстве, где государственные и частные акторы обладают идентичным статусом. В силу активности множества конкурирующих групп интересов политики не могут быть изолированы и вынуждены постоянно контактировать с ними и примирять интересы. С одной стороны, кориоративистская модель в наибольшей степени соответствует демократическим ценностям, открывая возможности различным группам участвовать в процессе разработки государственной политики. С другой — она девальвирует институт выборов и провоцирует конфликт интересов между группами с различными объемами ресурсов.
• 4. Модель «государство-супермаркет» (Supermarket State) — альтернативная модель демократии и политико-административного контроля, предписывающая государству роль поставщика услуг с ориентацией на эффективность и качество, а гражданам — роль потребителей, пользователей, клиентов. В основе данной модели заложены экономические ценности и нормы, снижающие значение традиционных способов легитимации власти. В соответствии с ее логикой административные реформы не просто аполитичные, а антиполитические. Иными словами, политические органы власти и сами политики рассматриваются как нелегитимные акторы, препятствующие эффективности. Государство данного типа опирается на индивидуальную и управленческую ответственность — государственные управленцы наделяются высокой степенью управленческой автономии и ориентируются на интересы своих клиентов и потребителей^[3].

Контрольные вопросы и задания

• 1. Что составляет содержание термина «государственная политика»? Его соотношение с «политическим курсом».
• 2. Чем обусловлены модели государственной политики?
• 3. Какие существуют виды государственных политик и какова взаимосвязь между ними?
• 4. Каковы критерии эффективности государственной политики?
• 5. В чем причины кризиса социального государства?
• 6. Каковы причины изменений государственной политики в XXI в.
• 7. Какие тренды в развитии современного государства можно выделить?
• 8. Какие результаты принесли административные реформы на Западе?

• [1] См.: URL: http://www.odnako.org/blogs/shovv_26 932/
• [2] См.: Olsen J. Р. Administrative reform and theories of organization // Organizinggovernance. Governing organizations. Pittsburg, 1988.
• [3] Подробнее см.: Власть и политика: институциональные вызовы XXI в. //Полит, наука: ежегодник / Рос. ассоц. полит, наук; под общ. ред А. И. Соловьева.М., 2012. С. 119−135