Министерства: понятие и функции

Министерство — орган специализированного управления. Практически во всех зарубежных странах в основании публичной администрации находится министерская система, которая строится, как правило, в соответствии с отраслевым принципом с тем, чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития. Отраслевой принцип позволяет создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые правительство считает постоянным объектом правового регулирования; дает возможность «увязать» разрозненные институты в единую систему в рамках одной управленческой области. Министерства планируют и организуют работу соответствующей отрасли управления, руководят подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют контроль за деятельностью всех субъектов права в подведомственной им отрасли.

Западная теория управления исходит из того, что задачей каждого министерства является осуществление власти, управление и вмешательство, т. е. изменение организации и направления деятельности объектов управления. Для решения этой задачи министерство должно располагать руководящим центром в лице министра, квалифицированным управленческим персоналом и материальными возможностями, которые предусматриваются в бюджете.

Совокупность трех составных частей министерского звена — министр, персонал и бюджет — приводит в движение орган государственного управления, позволяет ему эффективно функционировать, реализовывать закрепленные за ним полномочия. Несмотря на разнообразие сфер деятельности министерств, в их работе можно усмотреть много общего.

Западные административисты обычно выделяют следующие основные функции министерства:

• 1) трансформация общенациональной политики в конкретное управленческое действие — выработка форм и методов деятельности по достижению цели, для осуществления которой было создано министерство;
• 2) управление службами министерства — реализуется по трем основным направлениям: установление бюджета, подбор и перемещение личного состава, а также организация министерства, т. е. определение его структуры и распределение компетенции министерства между его структурными подразделениями;
• 3) координация означает регулирование повседневной управленческой деятельности и координацию деятельности ведомств.

Следует отметить, что есть и другие наименования министерств.

Например, в США центральные органы отраслевого управления называются департаментами, а их руководители — секретарями. Президентская форма правления, сложившаяся в США, обусловила существование ряда специфических особенностей, отличающих американские департаменты от министерств в государствах с парламентарной формой правления. В Швеции и Норвегии центральные органы отраслевого управления именуются департаментами, а министерством официально называется лишь ведомство, занимающееся иностранными делами^[1].

В Великобритании законодательство признает лишь должность министра, но не само министерство. Похожая ситуация существует и в некоторых других странах. Например, законодательство Польши в качестве органа государственной администрации признает самого министра, а не министерство в целом; последнее рассматривается как ведомство соответствующего министра^[2].

Активизация социальных и экономических функций государства в течение XX в. привела к значительному увеличению его административных задач и, как следствие, росту числа министерств. В министерской системе наряду с «классическими» министерствами иностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции, финансов стали создаваться «новые» министерства, что было обусловлено различными обстоятельствами:

• — необходимостью решения острых, неотложных государственных задач (министерство по делам беженцев и переселенцев, министерство жилищного строительства, министерство водоснабжения и др.);
• — результатами научно-технического прогресса (министерство воздушного транспорта, министерство атомной энергетики и др.);
• — появлением «новых» функций государства (министерство охраны окружающей среды и др.).

С известной долей условности существующие министерства могут быть разделены на три группы. Это — министерства, создаваемые;

• — в административно-политической сфере (обороны, внутренних дел и др.);
• — финансово-экономической и хозяйственной сферах (экономики, финансов, промышленности, торговли, сельского хозяйства, транспорта и др.);
• — социально-культурной сфере (образования, культуры, здравоохранения и др.).

Комплексный характер решаемых министерствами задач приводит к тому, что одно и то же министерство может быть отнесено сразу к нескольким перечисленным группам. Так, созданные во многих развивающихся странах министерства туризма, очевидно, могут быть отнесены к министерствам хозяйственноэкономического блока. В то же время эти министерства решают и социально-культурные задачи. В литературе по управлению разработаны различные классификации министерств. Выделяют, например, министерства отраслевого управления, которые руководят подчиненными им объектами (министерства энергетики, транспорта и др.), и министерства функционального управления, реализующие определенные функции управления (министерства планирования, финансов и др.), а также суперминистерства, занимающиеся управлением ряда отраслей в определенной сфере или области (министерство экономики) и др.

Кроме того, в зависимости от принципа, положенного в основ}' их создания, выделяются министерства, создаваемые:

• 1) по проблемно отраслевому принципу (таких министерств большинство: министерства обороны, окружающей среды, внутренних дел и др.);
• 2) принципу обслуживаемой клиентуры (министерства по делам потребителей, ветеранов и молодежи, малого бизнеса и др.).

Министерская система, сложившаяся в конкретной стране, зависит от различных национальных, исторических, политических, географических и иных факторов. Так, в странах, где сильны позиции религии и церкви, создаются министерства, курирующие дела религиозных культов. В государствах с монархической формой правления могут учреждаться министерства королевского (императорского) двора. В развивающихся странах, в которых еще не завершен процесс национальной консолидации, появляются министерства, на которые возлагаются задачи «строительства нации» (борьба с этнической розныо, развитие национальных культур и др.). В отдельных случаях возможно создание министерства для решения конкретной задачи, после чего такое министерство обычно упраздняется.

Одним из примеров подобного министерства ad hoc может служить существовавшее в Германии Министерство для преодоления внутригерманского раскола, которое на разных этапах истории называлось по-разному: Министерство воссоединения, Министерство по общегерманским вопросам, Министерство внутри германских отношений. В 1986 г. в Канаде для реализации на практике правительственного курса на свертывание государственного сектора в экономике было создано Министерство денационализации. Для выравнивания уровней развития отдельных территорий министерства могут создаваться по территориально-региональному принципу (например, Министерство по делам индейцев и северных территорий в Канаде, Министерство по проблемам развития Юга в Италии). «Региональные» министерства существуют в Великобритании: Министерство по делам Уэльса, Министерство по делам Шотландии, Министерство по делам Северной Ирландии.

Страновая специфика может проявляться и в функциях отдельных министерств. В некоторых развивающихся странах, например, министерство местного самоуправления занимается вопросами применения норм обычного права. В Великобритании на Министерство по делам Северной Ирландии возлагается функция управления судебной системой этого региона, а в Министерстве по делам Шотландии создано специальное подразделение, ответственное за организацию правосудия в Шотландии.

Определение оптимального числа министерств, как показывает опыт зарубежных государств, — весьма непростая задача. Повышение оптимальной границы делает правительственный аппарат громоздким и негибким, а крайнее ограничение количества министерств неизбежно ведет к разрастанию министерского аппарата управления. При всех колебаниях просматривается все-таки общая тенденция к ограничению числа министерств.

Министерская система, как правило, соответствует характеру и масштабу основных задач, стоящих перед государством. Подобно барометру, она чутко реагирует на малейшие изменения в приоритетах государственной политики, когда одни министерства создаются, а другие упраздняются. В некоторых странах приход к власти нового правительства сопровождается перестройкой системы министерств.

Таким образом, система центральных органов отраслевого управления отличается крайней подвижностью и нестабильностью. Лишь в немногих зарубежных государствах число министерств остается неизменным в течение длительного периода. Это связано или с традициями государственного управления в конкретной стране (гак, в Финляндии со времени обретения независимости, на протяжении более чем 60 лет, было создано всего лишь одно новое министерство — охраны окружающей среды), или с тем, что система министерств получает свое закрепление на уровне конституции или иного законодательного акта (Австрия, Польша, США, Мексика и др.).

Количество министерств предопределяется в основном объективными нуждами государственного управления, но в некоторых случаях определяющую роль играют субъективные факторы, связанные с политической конъюнктурой. При создании министерств определяющими могут стать идеологические и политические соображения: запросы ведущих партий, необходимость предоставления министерских портфелей соратникам по правительственной коалиции (в государствах с парламентской формой правления), реализация предвыборных обещаний и др.

• [1] См.: Могунова М. А. Скандинавские государства: центральные органы власти.М., 1975. С. 178.
• [2] См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 81.