МАЛГАН Джефф. 
Теория и механизмы современного государственного управления

Один из известнейших английских специалистов в области государственного менеджмента, входит в сотню ведущих интеллектуалов Европы. Доктор экономики, профессор Национальной школы государственного управления. На протяжении ряда лет занимал ответственные должности в кабинете министров Великобритании, в том числе руководителя правительственного Комитета стратегического планирования. Консультант многих государственных проектов, регулярно приглашается для чтения лекций в ведущих научно-учебных центрах мира, в том числе России.

Опираясь на собственный опыт работы во властных структурах, автор приводит убедительные свидетельства того, что правительствам, которые научились действовать стратегически, удалось сделать жизнь своих граждан более богатой и счастливой. Большой научный и практический интерес вызывают его книги: «Good and Bad Power: The Ideals and Betrayals of Government» (2006), «Connexity: How to Live in a Connected World» (1998), «Life after Politics» (eds., 1997); «Politics in an Antipolitical Age» (1994), «Communication and Control: Networks and the New Economies of Communication» (1991). В России особый интерес вызвали изданные недавно на русском языке его монографические исследования «Искусство государственной стратегии: мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага» (2011) и «Саранча и пчела: хищники и творцы в капитализме будущего» (2014). В них читатель находит ответы на многие волнующие ученых, политиков и общественность вопросы, такие как сущность и практическая значимость стратегического государственного управления, эффективность управляющего воздействия в рамках рыночных механизмов регулирования спроса и предложения, общественного доверия к властям.

Другое дело, какие это цели по своему содержательному наполнению, насколько они реальны, соответствуют ли государственной стратегии социально-экономического развития, ориентированы ли на человека и его потребности, как учитывают имеющиеся в распоряжении государства ресурсы и возможности. Последнее, к сожалению, нередко забывается, трансформируясь в субъективизм и волюнтаризм. Перспектива такого социального состояния, как свидетельствует опыт советской и не только советской системы, известен — стагнация, застой, неконкурентоспособность и в конечном счете развал системы.

Российская Федерация провозглашена демократическим правовым социальным государством, цель и «образ желаемого будущего» которого — общество достойной жизни и свободного развития человека, жизнь без социальных потрясений и революционных экспериментов. Построение общества, в котором живут люди, смело смотрящие в будущее, — главная стратегическая цель и магистральное направление внутренней и внешней политики Российского государства. Именно в такой редакции представлены перспективы нашей страны в программных документах главы государства^[1]. Наше общество должно стать обществом образованных, творчески мыслящих, живущих по самым передовым стандартам людей. Причем не в режиме самоорганизации и самотека, а на основе плановой инновационно ориентированной модернизации производства и оздоровления инвестиционного климата; обеспечения национальной безопасности и обновления оборонного комплекса; сбалансированного регионального развития и создания новых центров научно-технического и социально-экономического развития; повышения эффективности государства с выходом на новое качество жизни^[2].

Мы, похоже, наконец, усвоили, что стратегия российской государственности заключается не в мифотворчестве и идеалистическом миссионерстве во имя утопичного светлого будущего человечества, а в том, чтобы «благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа». Причем не спонтанно, а в соответствии с научно выверенными стратегическими прогнозами и приоритетами, отражающими глубинные национальные интересы. Хотя и понятно, что на пути к этой цели будут не только успехи, могут быть (и непременно будут) неудачи и болезненные поражения. Но это вовсе не означает невозможность достижения исторического прорыва.

На такой основе мы сможем интегрироваться в сообщество передовых государств мира. Но для этого надо покинуть статус страны «с четко прописанными сырьевыми функциями» и решить целый комплекс непростых задач:

• 1) построение государства, способного не декларативно, а на деле стратегически планировать свою деятельность, гарантируя на практике основные политические, экономические и социально-культурные права, свободы и интересы людей;
• 2) формирование по-настоящему демократических институтов и дееспособного гражданского общества. Все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое пулевое чтение с участием политических партий, общественных палат, некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества;
• 3) ориентация на экономику лидерства со стабильным финансовым рынком, гибкой инвестиционной и налогово-бюджетной системой, конкурентно-свободным и социально ответственным предпринимательством в соответствии с задачами не догоняющего, а опережающего развития страны;
• 4) формирование долгосрочной бюджетной стратегии и гибкой национальной финансово-инвестиционной системы, ориентированной на стабилизацию финансового рынка, развитие конкурентных отношений и деловой активности граждан, активизацию конкурентно-свободного и социально ответственного предпринимательства. Стратегически Россия должна входить в мировое хозяйство не в качестве сырьевого придатка, а гармонично развитой передовой страны, соответствующей вызовам XXI в.;
• 5) стимулирование научно-технологического развития страны, освоение инновационных энергосберегающих, материалосберегающих и экономически чистых технологий нового поколения, прежде всего в сфере химической промышленности, производства композитных и неметаллических материалов, авиационной промышленности, электроники, ракетно-космического комплекса, информационно-коммуникационных технологий. Решать эту задачу предстоит путем выделения дополнительных средств на научные исследования ведущим университетам, центрам фундаментальной науки, государственным научным фондам и крупным научно-производственным компаниям. К началу 2020 г. Россия реально может обеспечить до 10% мирового рынка высокотехнологичных товаров и интеллектуальных услуг;
• 6) создание эффективной системы управления в природоохранной сфере, учитывая противоречия, возникающие между потребностями человеческой цивилизации, сложности постоянно растущего производства с не всегда справедливым отношением к окружающей среде;
• 7) превращение образовательных учреждений страны в центры насыщенной научно-интеллектуальной и культурной жизни. Цель — общеобразовательная школа и российское профессиональное образование должны выйти на уровень международных стандартов, быть конкурентоспособными не только по знаниям выпускников, но и на мировом рынке труда;
• 8) физическое и моральное оздоровление нации, переход к страховому принципу оказания медицинских услуг, совершенствование медицинской техники и отечественной фармацевтики. Главная же задача — повысить ответственность человека за свое личное здоровье, сформировать в обществе моду на здоровый образ жизни;
• 9) существенное снижение социальной поляризации и выход на современный стандарт благосостояния человека минимум при 30 тыс. долл. ВВП на душу населения — примерно 70% уровня нынешних США;
• 10) инновационное реформирование государственного и муниципального управления, оптимизация бюджетных расходов на содержание аппарата, активизация усилий по противодействию коррупции и бюрократизму;
• 11) обеспечение прочных позиций страны в мировом сообществе.

Мы представили высший целевой блок государственного управления, который полностью корреспондируется с нормами Конституции РФ и соответствует идеологии современного стратегического планирования.

На уровне непосредственной реализации представленных глобальных целей и приоритетных задач выстраиваются соответствующие подсистемы целей. Для примера можно взять любую программу федерального, ведомственного или территориального социально-экономического развития. Под реализацию каждой стратегии выстраивается свое «древо целей» (табл. 4.1).

Таблица 4.1

«Древо целей».

Далее наращивается крона «древа целей» в форме конкретных расчетных параметров и показателей. Их реализация предполагает соответствующие инвестиционные проекты; создание центров функциональной и территориальной интеграции; отладку соответствующих распределительных и перераспределительных механизмов; устранение административнобюрократических и коррупционных барьеров. Главное, чтобы во всем этом была согласованность, реализм и искреннее желание реализовать намеченное. Нельзя допускать положения, когда, например, благосостояние общества квалифицируется как генеральная цель государства, а проблемы качества жизни, скажем, занятости, пенсионного обеспечения, безработицы, социального расслоения в иерархии управленческих целей уходят на 10—15-е места и выполняются на 25—30%; или говорить об экономическом росте, а задачи по модернизации основных фондов, развитию конкуренции, развитию интеллектуально-кадрового потенциала экономики в иерархии приоритетов ставить на 17—20-е места и, по большому счету, практически не выполнять; или призывать к структурной перестройке и тут же укрупнять нефтяную иглу, ставить задачу резкого увеличения экспорта продукции топливно-энергетического комплекса. Такое впечатление, что каждый раз верх берут не официально провозглашенные, а некие «теневые цели»^[3]. Не удивительно, что «Стратегия-2010», по оценкам специалистов Института мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО), была реализована примерно на 36%^[4].

По своей сущности, содержанию и базовым источникам цели носят объективный характер. Их первоисточником является общество и та объективная реальность, в которой живет, функционирует и развивается это общество. Зарождаются цели «внизу», идут от потребностей и интересов людей, носят социально детерминированный характер. А поскольку интересы и потребности различны, то и цели столь же разнообразны. Все это нс может не учитываться в управленческом процессе, в том числе на подготовительном этапе (предвидение и прогнозирование), этапах разработки (проектирование, целеполагание, программирование и планирование), принятия и реализации (организация исполнения, контроль) управленческих решений. Без научного осмысления и соответствующего моделирования будущего никакое сколь-нибудь эффективное управление невозможно.

По форме и своему внешнему выражению цели всегда субъективны. Это продукт мыслительного предвосхищения будущего и результат сознательного выбора приоритетов. Цели осознаются и формулируются людьми, выдвигаются институтами гражданского общества, анализируются, систематизируются, а затем политически и нормативно закрепляются в соответствующих программах, правовых актах и управленческих (государственных, муниципальных и корпоративных) решениях. В них заключен мощный мотивирующий, организующий, консолидирующий, а нередко и судьбоносный потенциал общественного развития.

С. 10.

Цели отличаются иерархической взаимозависимостью и системностью. Сложность управленческого целеполагания состоит в том, что из огромного множества возможных вариантов целевых ориентиров необходимо выбрать лишь те, которые реальны, мотивированы и обеспечены соответствующими ресурсами, а значит, с высокой степенью вероятности будут реализованы на практике.

Классификация и комплексное структурирование целей имеет не только научный, но и большой практически-прикладной политический, социально-экономический и нравственный смысл. Так, марксизм с его материалистической трактовкой истории, классовым пониманием сущности исторического процесса и делением общества на экономический базис и политическую надстройку в качестве ведущих государственных целей однозначно считал цели экономического характера. Поэтому основным законом и высшей конституционной целью социализма провозглашалось построение бесклассового коммунистического общества и максимально полное удовлетворение постоянно растущих материальных и духовных потребностей трудящихся^[5]. Экономика представлялась главным условием успешного решения практически всех остальных проблем и всегда находилась в центре внимания партийного и государственного руководства.

Конечно, без прочной и постоянно развивающейся экономической базы никакие социальные и политические цели реализовать невозможно. Тем не менее валовые экономические показатели, прибыль и доходы не могут быть основной целью и главным ориентиром государственной управленческой деятельности. Экономика — базовый и очень серьезный фактор. Но это всего лишь средство достижения главного. Главным же является человек, его повседневная жизнь, его потребности и безопасность^[6].

В современном мире только государства, избравшие демократическую форму организации власти, научившиеся грамотно использовать плановые начала в социально ориентированном регулировании рыночных отношений, добились высокого уровня жизни людей и социальной защиты нуждающихся. В связи с этим следует вспомнить Алексиса де Токвиля, который писал, что «демократия не гарантирует наиболее квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут создать способнейшие правительства, а именно — всепроникающую и неуемную активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были эти обстоятельства». Поэтому «людей надо обучать демократии, постоянно возрождать демократические идеалы и очищать общественные нравы, постепенно приобщая граждан к делам управления государством»^[7].

• [1] См.: Послание Президента России Федеральному Собранию от 24 февраля 1994 г."Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешнейполитики)"; Послание Президента России Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г."Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)"; Послание Президента России Федеральному Собранию РФ от 10 мая2006 г.; Послание Президента России Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г.
• [2] См.: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерациина период до 2012 года, утверждению распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г.№ 1663-р.
• [3] Россия: трансформации, реформы, пути развития (2000 — 2010). С. 418—420.
• [4] См.: Гонтмахер Е. Ш. Системные кризисы как аванс лучшей жизни // I IГ. 2014. 21 окт.
• [5] Конституция СССР. Преамбула, ст. 15.
• [6] Конституция Российской Федерации. Ст. 1, 2, 7.
• [7] Токвиль А. Демократия для Америки / Пер. с англ. М., 1992. С. 30.