Понятие, виды и полномочия местного самоуправления

Концепция местного самоуправления возникла во второй половине XIX века в Европе, когда города отстояли право решать свои местные дела самостоятельно. В настоящее время в мире сложились три основных модели организации управления на местах:

• • англосаксонская модель — на местах нет должностных лиц, назначаемых центральной властью, а также ее представителей, опекающих муниципальные органы, но последние (советы, мэры, шерифы и др.), избираемые населением, могут делать только то, что им прямо предписано законом;
• • континентальная модель — на местах есть специальные уполномоченные центральной власти (комиссары, ирефекты), осуществляющие контроль над муниципальными органами, но последние, избираемые населением, могут делать все, что прямо не запрещено законом и не отнесено к компетенции других органов; наряду с континентальной (французской) моделью выделяется местное (коммунальное) самоуправление Германии, которое осуществляется по поручению государства;
• • иберийская модель — в каждой административнотерриториальной единице избирается совет и должностное лицо (алькад, регидор), который утверждается центральной властью как ее представитель в административнотерриториальной единице.

Некоторые авторы выделяют еще и четвертую модель — советскую. Однако следует иметь в виду, что в СССР все местные советы формировались фактически по рекомендациям соответствующих парткомов. Они входили в единую систему органов государственной власти (советов всех уровней) и подчинялись вышестоящим советам. Впрочем, формально все местные советы избирались населением.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, под местным самоуправлением подразумевает право и действенную способность местных органов самоуправления регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.

Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе конституции и законов данного государства.

В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.

Местное самоуправление может осуществляться в самых разных организационных формах, однако обязательным условием является наличие представительного органа (общинный совет, земство, ландрат и др.), или выборного должностного лица (бургомистр, мэр).

Основной смысл формирования и деятельности местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления должны гораздо лучше решать задачи повышения уровня жизни жителей, нежели государственные органы и чиновники при централизованном управлении.

Главные признаки:

• • выборность;
• • самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, нрава устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты).

Полномочия органов местного самоуправления обычно закрепляются специальными законами. В самом общем виде они могут устанавливаться в конституциях. В федеративных государствах полномочия местных органов чаще всего регулируются актами субъектов Федерации. В англосаксонских странах — судебными прецедентами.

Порядок предоставления полномочий:

• • по принципу «позитивного регулирования» деятельности местных органов (США, Великобритания) — объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей.
• • по принципу «негативного регулирования» (в странах континентального права) — местные органы вправе осуществлять все действия прямо не запрещенные законом.

Классификация полномочий органов местного самоуправления:

• • в сфере финансово-экономических отношений:
• • принятие местного бюджета,
• • местное планирование,
• • установление местных налогов и сборов,
• • регулирование деятельности в сфере муниципального

хозяйства.

• • в сфере коммунального обслуживания населения:
• • развитие транспорта,
• • регулирование дорожного движения,
• • санитария,
• • канализация,
• • очистка улиц и т. д.
• • в социальной сфере:
• • строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц,
• • организация торговли, общественного питания,
• • охрана общественного порядка.

В самом общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяют на обязательные и факультативные.

Обязательные (те, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке): водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц.

Факультативные (по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых полномочий. Как правило связаны с социальной и культурной сферой): содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

Общая тенденция — сокращение собственно коммунальных дел и расширение обязательных полномочий, т. е. интеграция местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение.

Что касается способов реализации компетенций, то они также разнообразны. Фактически, эго разнообразие может быть сведено к нескольким основным вариантам, — каждый из которых включает большое количество подвариантов и юридических формул, меняющихся не только от одного государства к другому, но и от одного органа самоуправления к другому в одной стране.

• 1) Местная администрация непосредственно занимается реализацией компетенции. Деятельность осуществляется силами административных служб в рамках соответствующих статей бюджета данного сообщества. Эта традиционная формула имеет достоинство простоты, но не всегда позволяет достаточно гибкое и профессиональное управление.
• 2) Деятельность осуществляется специально созданным учреждением (организацией) подотчетной органу самоуправления, например муниципальным предприятием. Местный орган власти осуществляет контроль и участвует в управлении, назначает должностных лиц и т. д. Но учреждение имеет самостоятельный бюджет (в основном за счет средств органа самоуправления) и достаточную самостоятельность в принятии решений и внутреннем управлении. Классическим примером являются учебные заведения, но во многих странах (Франция, Италия и др.) таким же образом функционируют службы строительства жилья и некоторые социальные службы, создаваемые органами самоуправления в рамках их компетенций.
• 3) Для осуществления ряда компетенций могут создаваться предприятия (учреждения) со смешанной формой собственности. Бюджет предприятия при этом формируется за счет частных и общественных инвестиций, но органы самоуправления, как правило, удерживают контрольный пакет акций.
• 4) Выполнение ряда полномочий может производиться путем передачи их в концессию частным предприятиям на определенных условиях. Органы самоуправления в этом случае лишь осуществляют контроль и обеспечивают некоторые льготы (в том числе монополию на данный вид деятельности). В ряде случаев возможны и прямые финансовые влияния. Формы деятельности, связанные с привлечением частного предпринимательства, используются в основном в сферах, способных приносить доход: транспортные и коммунальные услуги и т. д. Кроме того, органы самоуправления неизбежно прибегают к заказам на те или иные работы, экспертизу и т. д. В этом случае в роли подрядчика могут выступать как частные, так и государственные предприятия.
• 5) Наконец, некоторые традиционно выполняемые местными органами функции могут быть полностью переданы частным организациям в результате приватизации муниципальных служб

(например, городских транспортных предприятий, служб уборки мусора и пр.). В этом случае местные власти могут осуществлять лишь общее нормативное регулирование, но часто сохраняют за собой право оперативного вмешательства в критических ситуациях. Это вмешательство, однако, не затрагивает приватизированное предприятие, а связано с выполнением необходимых функций, если предприятие не справляется с ними.

Выбор той или иной формулы для выполнения каждой группы компетенций определяется самостоятельно органами самоуправления, несмотря на то, что государство может регулировать особо важные вопросы законодательно. Чем больше та или иная сфера требует специальных знаний и персонала, управленческой и финансовой гибкости, гем реже используется непосредственное выполнение компетенции административными службами.