Программная классификация. 
Государственные финансы

Функциональной, ведомственной и экономической классификаций достаточно, чтобы детально описать деятельность правительства со стороны затрат. Но как выразился В. В. Путин, выступая 14 мая 2010 г. на совместном заседании коллегий Министерства финансов и Министерства экономического развития РФ, «каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат»^[1]. Постатейный бюджет такой нацеленности нс дает, хотя и содержит множество целевых статей расходов. Целевая статья не программа. Требуется еще одна классификация — программная, чтобы конечный результат можно было сопоставить с целевым и сказать, эффективно были потрачены бюджетные средства или нет. Тогда: Функциональная классификация.

+ Ведомственная классификация.

+ Экономическая классификация.

= Постатейный бюджет.

+ Программная классификация.

= Программный бюджет.

Программный бюджет дает следующие выгоды:

• • как инструмент политического анализа он облегчает оценку и сравнение эффективности затрат на альтернативные мероприятия, направленные на достижение той или иной цели правительства;
• • расширяя границы оперативной самостоятельности руководителей ведомств и их структурных подразделений, он улучшает работу правительства;
• • он облегчает полный учет стоимости правительственного груда;
• • он задает рамки и структуру планирования и подготовки вариантов расходов.

Первые попытки программного бюджетирования были предприняты в США в 1950;х гг. С тех пор примеру США последовали десятки стран, но исчерпывающая концепция программного бюджетирования так и не появилась, хотя основная мысль проста: бюджетная информация и решения должны подверстываться к целям исполнения функций. За неимением лучшего (исчерпывающей концепции) новейшая литература предлагает придерживаться следующих принципов:

• 1) увязывать бюджетную классификацию со стратегическими документами правительства, такими как, например, «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» и «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации»;
• 2) увязывать программы с организационной структурой ведомств;
• 3) увязывать содержание и число программ с ролью и обязанностями ведомства;
• 4) группировать мероприятия по целям программ независимо от источника бюджетных средств;

• 5) ограничивать число мероприятий, чтобы позволить глубокий, политически ориентированный анализ бюджета;
• 6) упрощать экономическую классификацию бюджета.

В старых бюджетных сценариях программы пересекали межведомственные и внутриведомственные границы. Операции, способствующие достижению данной цели правительства, помещались в одну программу без учета организационной структуры. Считалось (и не без оснований), что такой подход позволяет минимизировать дублирование программ ведомствами и повысить отдачу расходов. В 1960;х гг. и позднее опыт многих стран показал, что пренебрежение организационной структурой, особенно на министерском уровне, непозволительно. Многие ведомства действуют в широком территориальном контексте, что делает межведомственную кооперацию в исполнении программ нереальной. Когда многочисленные территориальные органы разных ведомств исполняют одну программу, возникают проблемы с подотчетностью и практическим управлением программой. Отсюда и проистекает принцип № 2: увязывать программы с организационной структурой ведомств¹.

Вот как этот принцип реализован в Департаменте финансов Канады. Ожидаемый стратегический итог — «сильная и устойчивая экономика, обеспечивающая повышение стандартов и качества жизни канадцев». К нему подверстаны четыре программы — три функциональных и одна административная. Каждая функциональная программа делится на подпрограммы, которые «нанизаны» на организационную структуру канадского ведомства: подпрограмма «Налогообложение» — на отдел налоговой политики, подпрограмма «Экономическая и фискальная политика, планирование и прогнозирование» — на отдел экономической и фискальной политики, подпрограмма «Экономическое развитие» — на отдел экономического развития и корпоративных финансов, подпрограммы «Федерально-провинциальные отношения и социальная политика» и «Политика в финансовом секторе» — на одноименные отделы и т. д. Пять сервисных отделов задействованы в программе «Внутренние услуги»^[2][3].

Программная классификация ценна тем, что в отличие от трех предыдущих классификаций содержит данные о программных расходах, результатах и ресурсах, потребленных правительством. А что такое бюджетная программа, хорошо сказано в украинском Бюджетном кодексе: «Бюджетная программа — систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единственной цели и заданий, исполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств соответственно возложенным на него функциям»^[4]. Добавив к трем привычным классификациям программную, мы получаем программный бюджет (краткое сравнение постатейного и программного бюджетов сделано в табл. 3.2).

В «Голубой книге» канадского правительства, давно использующего программный бюджет, приводятся основные оценки программных расходов в разрезе департаментов. Один департамент может иметь несколько программ. Каждая ведомственная презентация основных оценок состоит из четырех частей:

• 1) стратегический результат деятельности департамента;
• 2) программы, направленные на получение искомого результата;
• 3) таблица расходов по программам (капитальных и текущих);
• 4) трансферы (если имеются).

Постатейный и программный бюджеты

Таблица 3.2

Вот как выглядит презентация основных оценок программных расходов канадской разведки на 2010—2011 финансовый год. Стратегическим результатом своей деятельности эта служба считает защиту национальных интересов Канады путем использования действенной информации об угрозах, возникающих со стороны терроризма, шпионажа и внешнего вмешательства. У службы есть две программы, направленные на получение этого результата. Одна программа — «Разведка» — предусматривает сбор, обработку и анализ информации о деятельности, которая может угрожать безопасности страны и се гражданам, и доведение этой информации до правительства. Другая программа — «Скрининг безопасности» — это предотвращение проникновения в страну тех нерезидентов, которые могут угрожать или источать риск национальной безопасности, и лишение любых подозрительных лиц доступа к «чувствительным» правительственным активам, сооружениям и информации. В 2010—2011 финансовом году служба планировала израсходовать, но этим программам 506 573 долл.

Межведомственные программы формируются по признаку отношения деятельности ведомств к конкретному аспекту общественного благосостояния; вся деятельность, затрагивающая данный аспект, и все ведомства «укладываются» в одну такую программу, именуемую в России государственной программой. Разведка не единственная организация, деятельность которой влияет на общественную безопасность и готовность Канады к чрезвычайным ситуациям: на этот аспект благосостояния влияет деятельность еще восьми организаций. Их программы и программы разведки объединены в одну межведомственную программу расходов на общественную безопасность и подготовку к чрезвычайным ситуациям.

При составлении программного бюджета цели исполнения ведомственных функций уточняются в стратегических итогах деятельности ведомств^[5]. Одно ведомство может добиваться несколько стратегических итогов в рамках одной программы, но чаще бывает наоборот: один стратегический итог и несколько программ. Стратегический итог отражает воздействие программы на развитие страны в той области, которую «курирует» ведомство.

Это позитивное изменение, которое ведомство планирует внести в жизнь общества и которое должно быть измерено и находиться в сфере ведомственного влияния. Стратегический итог дает представление об эффективности программных расходов и помещается вверху программной структуры.

От стратегического итога следует отличать выпуск ведомством товаров и услуг. Выпуск дает представление о размере программы и помещается внизу программной структуры. Например, стратегический итог — это сокращение разрыва в доходах под влиянием программы помощи малоимущим, а выпуск — выданные пособия. Стратегический итог шире выпуска и его труднее измерить. На достижение стратегического итога обычно уходят годы, а выпуск — это периодическая (месячная, квартальная, годовая) величина. Другими словами, стратегический итог — это конечный результат, а выпуск — промежуточный. Увязка второго с первым — нелегкая задача, особенно когда внешние по отношению к бюджету и потому неконтролируемые факторы риска дают о себе знать (а когда бывает иначе?).

Таким образом, программный бюджет устанавливает явную связь между каждым приращением ресурсов, достижением стратегического итога и приращением выпуска. Но возникает серьезная проблема измерения. Измерители — это количественные и качественные переменные (факторы), которые можно использовать для измерения стратегического итога, выпуска, экономии, отдачи и эффективности использования ресурсов¹. Экономия (economy) означает минимизацию стоимости использованных или требуемых ресурсов, отдача (efficiency) — отношение выпущенной продукции к затратам на выпуск, а результативность (effectiveness) — отношение ожидаемых результатов расходов к фактическим^[6][7]. Тут нужно вспомнить и о справедливости. Справедливо ли распределяется выгода между регионами, национальностями, социальными и возрастными группами населения? Измерители должны в максимальной степени соответствовать следующим требованиям: адекватность, точность, достоверность, объективность, однозначность и прозрачность, экономичность, сопоставимость, своевременность и регулярность, достижимость. Сам измерительный процесс можно назвать аудитом исполнения. Аудит исполнения {performance audit.) — это оценка экономии, отдачи и эффективности использования ресурсов объектом аудита при исполнении его обязанностей^[8].

Аудит исполнения упирается еще в проблему выявления и измерения промежуточных результатов. Поскольку они предвосхищают конечный результат, можно утверждать, что их выявление и измерение совсем не означает, что ведомство приближается к конечному итогу, особенно если измерители находятся под сильным воздействием вневедомственных факторов, источающих неконтролируемый риск. Тут следует заметить, что расширение содержания программы, имеющее смысл с точки зрения конечного результата, затрудняет и временами делает невозможным выявление и измерение промежуточных результатов. Так что наилучшее решение — постоянно поддерживать связь программы с функцией, ради исполнения которой программа и затевалась. «Программа есть группа связанных мероприятий одной или нескольких организаций с целью исполнения функции, за которую отвечает правительство», — напоминает Ассоциация работников государственных финансов Америки и Канады.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях замедления роста бюджетных доходов и повышения требований к эффективности деятельности органов государственной власти делала еще более актуальной разработку системы мер по модернизации управления общественными финансами. Осознание этой необходимости привело к появлению в 2010 г. правительственной Программы повышения эффективности бюджетных расходов¹. Разработчики программы исходили из необходимости, возможности и целесообразности перехода, начиная с 2012 г., к программному бюджету.

Выступая 14 мая 2010 г. на совместном заседании коллегий Министерства финансов и Министерства экономического развития РФ, В. В. Путин заявил: «По сути, речь идет о коренных переменах в организации государственного управления. О переходе к новой, программно-целевой структуре бюджета. В основу деятельности правительства будут положены государственные программы. Это позволит увязать деятельность каждого федерального органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в наших программных документах»^[9][10].

На портале государственных программ Российской Федерации^[11] государственная программа определена как «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации». Государственные программы включают в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

В соответствии с Перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства РФ от И ноября 2010 г., ответственные исполнители должны были разработать 43 государственные программы. Этот перечень сформирован по отраслевому признаку, исходя из приоритетов социально-экономического развития России, отраженных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации. К 2015 г. были утверждены 43 государственные программы, которые охватывают пять направлений, 70% расходов федерального бюджета и свыше 80 органов государственной власти.

• [1] URL: http://www.premier.gov.ru/events/news/10 586/.
• [2] По если хорошая программа не вписывается в организационную структуру ведомства, то стоит изучить вопрос о подгонке структуры к программе.
• [3] Department of Finance Canada. Departmental Performance Report, Ottawa, 2008—2009. P. 3.
• [4] Бюджетный кодекс Украины. Статья 2. Определение основных терминов. URL: http://www.pravoved.in.ua/section-kodeks/8rbku/384-glava01.html.
• [5] «Цели исполнения (performance targets) касаются конкретных итогов и продуктовдеятельности правительственной организации. Обычно они достигаются за более короткийсрок, чем цели правительства, и часто являются промежуточным результатом достиженияпоследних» (OECD Budget Practices and Procedures Database. P. 5).
• [6] «Измерители исполнения (performance measures) — это вложения, процессы, итогии продукты, используемые для оценки экономики, измерения отдачи и эффективности деятельности организации» (OECD Budget Practices and Procedures Database. P. 5).
• [7] OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary, 19 December2006. P. 5.
• [8] Cm.: Ibid.
• [9] Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (основные положения). URL: http://www.minfin.ru/.
• [10] URL: http://www.premier.gov.ru/events/news/10 586/.
• [11] URL: http:// www.programs.gov.ru/Portal/.