Межбюджетные отношения. 
Государственные финансы

Межбюджетные отношения — это отношения между уровнями СГУ по поводу распределения ресурсов и перераспределения доходов. Межбюджетные отношения нацелены на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и стимулирование рационального использования бюджетных средств и общего развития регионов.

Точкой отсчета межбюджетных отношений является разграничение расходных полномочий ОГУ. Расходные полномочия устанавливаются с целью увязать расходы с четким распределением предметов ведения между ОГУ. Предметы ведения — это виды, направления и сферы деятельности, регламентируемые и регулируемые данным ОГУ. Расходные полномочия распределяются либо закреплением на постоянной основе федеральными законами, либо наделением местных ОГУ дополнительными полномочиями. Обязательства в рамках собственных полномочий не могут регламентироваться властями других уровней и исполняются за счет собственных доходов.

Перейдем к межбюджетному регулированию. Оно осуществляется путем перераспределения дохода между уровнями СГУ и налоговым регулированием бюджетной обеспеченности регионов (рис. 8.2). Поскольку в ст. 19 Конституции РФ закреплен принцип гарантированного государством равенства прав и свобод граждан независимо от места жительства, региональные и местные О ГУ должны иметь равные возможности для оказания услуг «своему» населению. Ведь бюджетные доходы распределяются очень неравномерно между регионами. Так, в 2010 г. 32 региона получили 80% доли субъектов Федерации в сумме налоговых и неналоговых доходов, а 51 регион — 20%, соответственно 4 трлн и 1 трлн руб.

Рис. 8.2. Межбюджетные отношения

В исследовании вопроса о бюджетном федерализме важную роль играет бюджетная обеспеченность региона. Бюджетная обеспеченность i-ro региона (БО,) есть частное от деления индекса налогового потенциала данного региона (ИНП,) на индекс бюджетных расходов (ИБР,). Первый индекс дает представление о доходных возможностях бюджета региона с учетом удорожающих факторов относительно средних доходных возможностей, второй индекс отражает межрегиональную дифференциацию стоимости предоставления бюджетных услуг.

ИНП, рассчитывается, но формуле.

Налоговый потенциал рассчитывается по НПО, НДФЛ, НДПИ, налогу на имущество организаций, специальным налоговым режимам, акцизам, а также прочим налоговым доходам (пропорционально налоговому потенциалу по основным налогам).

ИБР определяется, но единой методике на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные доходы бюджетов субъектов к сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т. д.). ИБР показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств на душу населения в данном регионе по сравнению со среднероссийским уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. ИБР для г-го региона рассчитывается по формуле.

где Ri — обоснованная (нормативная) бюджетная потребность региона; N_t — население региона; /?_РФ — средняя обоснованная (нормативная) бюджетная потребность по всем субъектам Федерации; Лф_ф — население России.

В России существует значительное межрегиональное неравенство в бюджетной обеспеченности. Бюджетная обеспеченность медленно повышается от 0,129 в Ингушетии (минимум) до 1,025 в Пермском крае (средняя) и затем «взлетает» до 1,942 в Санкт-Петербурге и 3,232 в Москве (максимум). Только 14 регионов имели бюджетную обеспеченность выше средней по России. О пользе межбюджетного регулирования говорят следующие цифры (табл. 8.3). Если принять среднероссийскую бюджетную обеспеченность за единицу, то после выравнивания бюджетная обеспеченность 10 наименее обеспеченных регионов заметно сократилась^[1].

Таблица 8.3

Разница в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации в 2011 г. по отношению к среднероссийскому значению, рассчитанная по 10 наименее и 10 наиболее обеспеченным регионам.

Межбюджетное регулирование осуществляется путем перераспределения дохода и налогового регулирования. Доход перераспределяется через дотации, субвенции и субсидии. Это трансферы из федерального бюджета в региональные, из региональных — в местные и из местных — в поселковые.

Дотации выделяются на выравнивание бюджетной обеспеченности. Субсидии —на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий региональных ОГУ по предметам их ведения и предметам совместного с Российской Федерацией ведения и полномочий местных ОГУ по вопросам местного значения. Совокупность субсидий бюджетам субъектов из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. Субвенции выделяются для финансового обеспечения расходных обязательств регионов и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных региональным и (или) местным ОГУ. Совокупность субвенций бюджетам регионов из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Атрибуты фискальных инструментов:

• • дотации из федерального бюджета (скорее для бедных регионов):
  • — являются расходным обязательством Российской Федерации по обеспечению равных возможностей регионов по оказанию бюджетных услуг своему населению,
  • — являются безусловной нецелевой финансовой помощью регионам, позволяя им самостоятельно обеспечивать приоритетные расходы,
  • — распределяются до начала финансового года федеральным законом о федеральном бюджете на три года,
  • — равномерно предоставляются в течение года,
  • — безвозмездны и безвозвратны;
• • субсидии из федерального бюджета (скорее для богатых регионов):
• — не являются расходным обязательством Российской Федерации,
• — являются целевой финансовой помощью на решение отдельных региональных вопросов,
• — требуют адекватного финансирования из бюджета региона, что нередко приводит к обращениям за дополнительной финансовой помощью из федерального бюджета,
• — поступают прежде всего в регионы-доноры, имеющие большие возможности по участию собственными средствами в субсидируемых мероприятиях,
• — нередко приводят к замещению собственных расходов,
• — безвозмездны и безвозвратны.

Еще одним инструментом межбюджетных отношений и видом межбюджетных трансферов являются бюджетные кредиты. Бюджетный кредит (временная помощь) предоставляется на условиях возмездности, возвратности и обеспеченности только региональному и местному ОГУ, не имеющему просроченной задолженности перед соответствующим бюджетом. Обеспечением могут быть только банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение должно иметь высокую степень ликвидности. Бюджетный кредит входит в список источников финансирования бюджетного дефицита. Его вклад в межбюджетное перераспределение дохода невелик — менее 4%. Основной вид межбюджетных трансферов — это дотации с долей в 42% в среднем за 2010—2014 гг. Далее идут субсидии — 30%, субвенции — 25% и прочие трансферы — 4%'.^[2]

В заключение несколько слов о налоговом регулировании бюджетной обеспеченности. Цель налогового регулирования — создание исходных условий для бюджетной сбалансированности, а средства достижения цели — закрепление налогов федеральным и местным законодательством и дополнительные отчисления от налогов по узаконенным нормативам. В России налоги закрепляются Бюджетным и Налоговым кодексами, а нормативы устанавливаются Бюджетным кодексом.

Для налогового регулирования используется федеральный Фонд развития налогового потенциала (рис. 8.3). Цель Фонда — финансовое стимулирование регионов, обеспечивающих развитие предпринимательства на своей территории и снижающих зависимость от федерального бюджета. Средствами Фонда пользуются примерно 20 регионов, которые направляют их на погашение кредитов, взятых на инфраструктурные мероприятия под инвестиционные проекты с высокой долей добавленной стоимости от обрабатывающих отраслей и на аналогичные новые проекты.

Рис. 83. Фонд развития налогового потенциала

Несколько лет назад в России был сделан заметный шаг к принципу «один налог — один бюджет» (как в США). Отказались от расщепления доходов от региональных и местных налогов и 100%-х нормативов по целому ряду налогов. Уже нет смысла делить налоги на собственные и регулирующие. Вместе с тем за последние два десятилетия фискальная централизация и фискальное доминирование федерального центра над региональными и местными ОГУ усилились. Так, соотношение доходов федерального бюджета и доходов бюджетов всех субъектов РФ изменилось в пользу первого. Если в 1990;х гг. это соотношение было в среднем 1: 1, то в 2015 г. — 1,5: I^[3]. Однако собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов.

• [1] Из упомянутой лекции А. Г. Силуанова.
• [2] URL: http://www.roskazna.ru/konsolidirovannogo-byudzheta-rf/.
• [3] URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/.