История государственного и муниципального управления в России

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Усков В.А., Кузьмин А.В.

Тамбов 2011

Тема 1. Возникновение Древнерусского государства Тема 2. Эпоха феодальной раздробленности (XII-XIV вв.)

Тема 3. Складывание единого централизованного Российского государства XIV—XVI вв. Государственный аппарат сословно-представительной монархии Тема 4. Россия в XVII в. Становление абсолютизма как идеи и системы управления Тема 5. Российская империя. Государственный аппарат в первой половине XVIII в.

Тема 6. Государственное управление в России во второй четверти XVIII в.

Тема 7. «Просвещенный абсолютизм» и совершенствование управления Российской империей Тема 8. Развитие государственного аппарата Российской империи в первой четверти XIX в.

Тема 9. Полицейско-бюрократический аппарат управления во второй четверти XIX в.

Тема 10. «Эпоха Великих реформ». Преобразование государственного управления в 1861—1881 гг.

Тема 11. Управление империей в период «контрреформ» (1880-е — 1890-е гг.).

Тема 12. Россия на пути к конституционному самодержавию Тема 13. Крушение монархии. Революция 1917 г.

Тема 14. Становление советской системы государственного управления в 1917;1936 гг.

Тема 15. Система государственного управления СССР в 1937;1945 гг.

Тема 16. Советское государственное управление в послевоенный период (1945 — начало 1953 г.)

Тема 17. Реформирование государственного управления в СССР (1953 — первая половина 1970;х гг.)

Тема 18. Кризис советской системы управления (конец 70-х — 80-е гг. XX в.)

Тема 19. Создание российской государственности и ее институтов 1989 — 2000 гг.

Список источников и литературы

Огромные территориальные размеры нашей страны, ее широчайшее национально-культурное многообразие, экономическая многоукладность предопределили свой ни на что не похожий путь становления государственности. Тысяча лет, безусловно, оставила за собой богатое наследие управленческого опыта, который даже сейчас в совершенно иных специфичных условиях развития имеет совершенно ощутимую ценность.

Особое внимание в пособии уделяется важной роли государства в жизни страны и общества, которое во все времена активно влияло на основные аспекты социального прогресса. Последовательно показаны особенности и этапы становления российской государственности, процессы модернизации общества с учетом конкретно-исторических условий. Кроме того, в пособии подчеркивается крайняя противоречивость в отношениях между властью и населением, зачастую приводившая к появлению кризисных тенденций в процессе государственного строительства и на уровне местного самоуправления. Вниманию читателя представлены государственные учреждения, их внутренняя организация, направления деятельности, юридическая регламентация, а также их значение и место в государственном аппарате.

Специфика формирования российского государства, его аппарата, а так же и самого общества, позволяет выделить ряд основных принципов, предопределявших направление и содержание процессов формирования государства, государственной службы и государственного управления:

Вождизм — политика и идеология, утверждавшая, что первое лицо есть непререкаемый авторитет, ему свойственна харизма, он воспринимается как спаситель и избавитель от всех бед и знает единственно верный путь и необходимую цену, которую общество должно заплатить, чтобы пройти по этому пути к своему благоденствию.

Милитаризм — в российском государственном и общественном сознании — универсальная идеология и практика достижения текущих и перспективных целей во внутренней и, особенно, во внешней политике. Мощь государства измеряется количеством войск, вооружения, одержанных побед и понесенных в борьбе за них потерь.

Коллективизм — идеология и практика существования российского общества и государства в конкретных географических, климатических, материально-технических и политических условиях. У материально-хозяйственных истоков древнего русского государства стояла родовая, позже соседская община. В трансформированном виде она свойственна всей истории российского общества и государства.

Авральный тип ведения государственных дел и хозяйственной жизни — идеология и практика существования российского общества и государства в конкретных географических, климатических, материально-технических и политических условиях, для которой свойственно «работать от рассвета до заката» и «до седьмого пота». Особенно рельефно это можно проследить в истории российского государства XV—XXI вв., когда Россия, как страна «второго эшелона развития», по догоняющей траектории пыталась «преодолеть то расстояние», которое отделяло ее от передовых стран.

Аскетизм — характерный принцип организации госуправления и хозяйственной жизни в России, когда для обеспечения мощи государства на международной арене и блистательного оформления его высшего столичного фасада жертвовались интересы благосостояния его подданных и сами их жизни.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что эти принципы не исчерпывают всех тех основ, которые оказали формирующее воздействие на процесс возникновения, складывания и развития российского государства.

Данное учебное пособие охватывает весь период становления и развития российской государственности, с древнейших времен до наших дней и включает в себя все темы, предусмотренные программой курса «История государственного управления в России».

Рекомендовано студентам очной и заочной формы обучения для самостоятельной работы и подготовки к семинарским занятиям.

Тема 1. Возникновение Древнерусского государства

Начальный этап в истории российской государственности связан с образованием Древнерусского государства, известного также под названием Киевской Руси. Это крупнейшее в средневековой Европе государство, просуществовавшее с конца IX до середины XII вв., занимало огромную территорию от Балтики до Черного моря и от Западного Буга до Волги. Ко времени образования государства указанную территорию населяли многочисленные земледельческие племена восточных славян, а также десятки народов финского, балтского, тюркского и иранского происхождения. К IX в. у восточных славян уже существовали внутренние предпосылки для создания государственности.

В 882 г., согласно летописи, новгородский князь Олег, регент при малолетнем Игоре Рюриковиче захватил Киев и, убив наместников Рюрика Аскольда и Дира, провозгласил его столицей своего государства. Сам же Олег стал титуловаться великим князем.

Объединение земель привело к необходимости организации управления ими, стало важной предпосылкой формирования древнерусской государственности. К концу IX в. на Руси сформировался необходимый аппарат управления, функционирующий уже не в рамках отдельного княжества, а в масштабах всего государства. К исходу X столетия государство Русь приобрело черты раннефеодальной монархии.

Продолжая политику объединения разрозненных племен в единое государство, князь Владимир пришел к пониманию необходимости внедрения единой религии как структурирующего элемента древнерусского общества и управления им. В этой связи огромное значение имело принятие Русью христианства. Церковь укрепляла авторитет князя, рассматривая его власть как богоданную, способствовала консолидации общества и осознанию им национальной идентичности. По распоряжению князя Владимира Святославича в конце X в. церкви было пожаловано право суда и сбора судебных пошлин по делам семейно-бытового характера в церковную казну. Ей также до середины XII в. ежегодно передавалась десятая часть всех княжеских доходов — десятина.

Главным внешнеполитическим итогом принятия Русью православной веры стало признание ее равноправным членом цивилизованного европейского сообщества.

Опорой власти киевских князей была дружина. Она проживала на княжеском дворе в особом помещении — гриднице — и находилась на полном содержании князя. Старшая дружина, состояла из богатых и значительных людей, носила название «бояр», «мужей». Вопросы управления (суд и вопросы, связанные с военными походами) князь решал в думе со старшей дружиной. Младшая дружина называлась «гриди», «гридь», «гридьба», а также «отроки», «дети боярские». Возраст при этом не имел значение, младшая дружина присутствовала на думах князя с боярами. В этом мы можем усмотреть зачатки системы подготовки управленческих кадров. Вместе с дружиной князь ходил «в полюдье» — так назывались походы за сбором дани. Войско набиралось из населения по мере надобности.

Рубежом в развитии древнерусского государства было появление писанного свода законов «Русская Правда» (начало XI в.), в правление князя Ярослава Мудрого. «Русская Правда» включала статьи законов как гражданских, так и уголовных. Ряд статей «Русской Правды» ограничивал кровную месть, распространенную тогда в обществе.

В Древнерусском государстве сохранилось (из предгосударственного или родового периода) вече — народное собрание, в котором участвовали «мужи» — главы всех свободных семейств сообщества (племени, рода, поселения, княжества). Их права на вече могли быть равными либо различаться в зависимости от социального статуса. Вече занималось обсуждением общих дел и непосредственным решением насущных вопросов общественной, политической и культурной жизни. Определенно можно сказать, что это народное собрание являлось одной из исторических форм прямой демократии на территории Древнерусского государства.

Одной из функций князя было совещаться (сначала со своей старшей дружиной, а позднее со своими боярами — «княжими мужами»), и «думающий» стал своего рода обычным эпитетом для того из бояр, который являлся членом княжеского совета.

Древнерусское боярство на протяжении нескольких веков составляло особый социальный слой общества — служилую и земскую аристократию, по своему происхождению принадлежавшую к знаменитым фамилиям и родам и составлявшую «коренное, старшее население городов; они же были главными землевладельцами-собственниками». Обширные земельные владения, наряду с концентрацией значительных властных полномочий, послужили тому, что бояре довольно рано выделились из общей массы посадских и волостных общинников, продолжая вместе с тем сохранять весьма тесные взаимоотношения с ними.

Таким образом, старшая дружина стала источником формирования особого социального слоя, непосредственно связанного с государственным управлением — боярства. Но его оформление произошло уже на закате Древнерусского государства.

— Младшая дружина; гриди-гридни — это воины, которые не отличились в сражениях, не имели заслуг в посольствах, поэтому не были допущены к «сидению» с князем, то есть, к участию в думе. Они присутствовали на думе с целью обретения практики.

— Вече (от славянского «ветъ» — совет) — народное собрание в древней и средневековой Руси для обсуждения общих дел и непосредственного решения насущных вопросов общественной, политической и культурной жизни; одна из исторических форм прямой демократии на территории славянских государств.

— Крупными фигурами в управлении являлись наместники (часто это были князья), руководители крупных административно-территориальных единиц. Князья посылали в города и волости бояр в качестве наместников и волостелей. Население обязывалось содержать их («кормить») в течение всего периода службы.

— Главы городов назывались посадниками, то есть «посаженые» (назначенные) князем (первоначально, затем вечем).

В отечественной историографии по вопросу формирования основ русской государственности преобладает комплексный подход, учитывающий влияние норманнов и, собственно, славян на этот процесс, причем ни один из факторов нельзя назвать доминирующим. При этом следует иметь в виду, что основатели и сторонники норманнской теории продуктивно выделяют тот факт, что «северные люди» основным способом производства материальных благ признавали войну. Именно эти военно-управленческие навыки они и положили в основу строительства Древнерусского государства.

Среди причин распада Древнерусского государства наиболее пристального внимания заслуживает ряд факторов внутреннего и внешнего характера:

1) Неустойчивый порядок престолонаследия, дававший возможность претендовать на великокняжеский стол, детям от христианского и языческого брака в равной степени (Святополк, Ярослав, Глеб и Борис).

2) Юридический — в 1054 г. Ярослав I ввел «лествицу» (лестнично-горизонтальный способ престолонаследия). В результате этого, как считал В. О. Ключевский, уже в поколении детей Ярослава возникла проблема «дядья-племянники».

3) Примерно равная военная мощь удельных княжеств, которая не давала ни одному из них возможности силой объединить все древнерусские земли вокруг своего стола.

4) Господствующим типом хозяйственной деятельности в тот период было натуральное хозяйство, которое внутри самого себя на примитивном уровне производило все необходимое для самообеспечения. Это значительно сужало необходимость торгово-экономических связей между отдельными княжествами.

Внешней же причиной, по утверждению С. М. Соловьева, было установление «военно-динамического равновесия» между Киевской Русью и кочевыми племенами, граничившими с ней. Эта ситуация в целом была характерна для X в., когда и возникли основные причины будущей раздробленности.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что начальный этап становления русской государственности способствовал приобретению и выработке необходимого управленческого опыта, а также заложил достаточный потенциал для его дальнейшего совершенствования, несмотря на широкий спектр сопутствующей проблематики.

Тема 2. Эпоха феодальной раздробленности (XII-XIV вв.)

Новые тенденции были связаны с появлением вотчин — частных крупных земельных владений, принадлежавший, как правило, боярам. Вотчинники — бояре владели пахотными землями, табунами коней, стадами коров, домашней птицей. Частью собственности были несвободные работники (рабы). В зависимость бояр попадали и свободные люди (рядовичи, закупы). Таким образом, бояре перестали зависеть от князя, получая регулярные доходы от вотчины.

В период феодальной раздробленности политическое устройство отдельных земель и княжеств сохраняло традиционные черты: в большинстве княжеств — в форме феодальной монархии, а в Новгородской и Псковской землях — в форме феодальной республики.

Бесспорно то, что сложившийся в киевский период государственный строй трудно ассоциировать с монархической формой правления в ее классическом варианте. Государственность, институционально сложившаяся на Руси в XI—XII вв., судя по всему, следует в определенной мере рассматривать как форму «неустойчивого равновесия» между двумя важнейшими элементами публичной власти: монархическим (в лице приглашенного или наследственного князя) и демократическим (в лице народных вечевых собраний старших волостных городов).

На фоне земель с ярко выраженным преобладанием княжеской власти, особый интерес с точки зрения особенностей государственного и местного управления представляют Северо-Западная и Юго-Западная Русь.

Юго-западные русские земли к XII в. находились в составе Галицкого и Волынского княжеств. Мягкий климат, плодородные черноземы сочетались с относительной безопасностью от кочевников и военного натиска Владимиро-Суздальского и других сильных русских княжеств, а торговые пути связывали ее с Венгрией, Польшей, Византией и Болгарией. В период существования единого древнерусского государства юго-западные русские земли находились под управлением сосланных или бежавших сюда второстепенных князей-изгоев, уже с XI в. пытавшихся проводить самостоятельную от Киева политику. Здесь выросли богатые и хорошо защищенные города Галич, Владимир-Волынский, Перемышль, Холм с социально активными горожанами; сформировалось могущественное и независимое боярство. Княжеские домены значительно уступали боярскому землевладению, что вместе с постоянными усобицами сказывалось на развитии политической системы этих земель.

Усиление власти великого князя (под властью Мономаховичей в 1199 г. княжества были объединены) наталкивалось на сопротивление боярской контрэлиты, которая при всех внутренних противоречиях демонстрировала солидарность в отстаивании своих иммунитетных прав от власти князя, вплоть до привлечения иноземной военной помощи (за что местные летописцы наделяли бояр исключительно негативными качествами). Борьба монархических и олигархических тенденций шла с переменным успехом, но, за исключением кратких периодов, власть в Галицко-Волынской Руси находилась в руках боярской олигархии, которая приглашала и смещала князей.

Хотя галицко-волынские князья обладали высшими административными, судебными, военными и законодательными полномочиями, бояре, опираясь на экономическую и военную мощь, могли не признавать княжеские решения. Верховная судебная власть князей в случае разногласий с боярами переходила к совету бояр, который созывался по инициативе самого боярства. В него входили епископ, бояре, занимавшие высшие административные должности и фактически контролировавшие весь аппарат управления. В чрезвычайных условиях собирали вече.

Северо-западные русские земли были наряду с киевскими и черниговскими древнейшим очагом древнерусской цивилизации и государственности. В XII—XIII вв. Новгородская земля была крупнейшим экономическим, политическим и культурным центром Руси. Новгородская субцивилизация при всех своих особенностях и своеобразии развивалась в едином потоке и имела общие основы с остальными русскими землями. Соперничество Новгорода и Киева с самого начала образования восточнославянской государственности имело различные формы проявления. На рубеже XI—XII вв. борьба новгородцев за самостоятельность приносит ощутимые плоды. В Новгородской земле складывается определенное равновесие между крупными боярскими вотчинами, мощным монастырским землевладением и богатым купечеством. При всех противоречиях между ними и внутри этих социальных групп интегрирующим фактором выступали стремление Новгорода к самостоятельности и связанные с этим антикиевские настроения.

К исходу XI в. новгородцы добились права решением вечевого собрания изгонять или отказывать в княжении ставленнику великого киевского князя. В результате князь-наместник в Новгороде стал частично трансформироваться в представителя республиканской власти.

В 1136 г. по решению веча из города был изгнан князь Всеволод Мстиславович, и Новгородская земля обрела политическую самостоятельность. Здесь не сложилась местная княжеская династия.

Перестав быть ставленником Киева, приглашаемый князь «ставится» местной властью, зависимой от веча. Утратив права наместника, он более не противостоит новгородскому обществу и формирующимся республиканским органам, и в этом новом качестве статус князя даже укрепляется, возрастает его реальная роль в системе управления. По мере обретения самостоятельности в Новгороде обостряется борьба между различными группировками на вече и среди бояр, что требовало от князя искусства ладить с ними и открывало перед князем новые политические возможности. Боярские группы были не в состоянии удержать власть без поддержки правящего князя. Князья и высшие должностные лица республики ограничивали и контролировали друг друга. Отношения князя с Новгородом строились на основе договора с вечем. Если князь нарушал договор, то вече «указывало ему путь», т. е. изгоняло, иногда и сам князь отказывался от своих полномочий. До начала XIV в. князья менялись (с 1095 г.) 58 раз и принадлежали к различным княжеским рода.

Высшим властным органом Господина Великого Новгорода было народное собрание — вече. В нем могли участвовать все свободные горожане, но, по-видимому, впоследствии вече превратилось в представительный орган. Именно их волеизъявление в конечном счете вело к избранию или смещению высших должностных лиц, санкционировало расправу над ними, изменяло законодательство, принимало решение по вопросам войны и мира и т. п. Борьба различных группировок бояр и купцов за престижные и доходные государственные должности влияла на решение веча, однако эти группировки не могли полностью управлять процессом его принятия, контролировать собрание, так как не были четко оформлены, не сложились в сколько-нибудь отлаженную систему с ясными династическими и политическими ориентациями.

Высшим должностным лицом в республике был посадник, выборы которого проводились ежегодно. Посадник мог председательствовать на вече и руководить его работой, играл роль посредника между Новгородом и князем, вместе с которым вершил суд. Эта аристократическая должность замещалась представителями примерно 40 наиболее могущественных и знатных боярских родов.

В XII в. появляется должность тысяцкого, который представлял интересы незнатных слоев свободного населения: купцов, ремесленников и землевладельцев, не принадлежавших к боярству. В мирное время он ведал торговыми делами, в том числе судом, осуществлял полицейский надзор и командовал ополчением в период военных действий, помогая князю. Вместе с посадником тысяцкий был гарантом контроля за княжеской властью. Постепенно должность тысяцкого также закрепляется за аристократическими родами Новгорода, становится необходимой ступенью для занятия должности посадника.

Важная роль в республике отводилась избираемому на вече епископу (с 1165 г. — архиепископу). Владыка Новгорода был не только главой влиятельной церковной иерархии, но и хранителем государственной казны, вместе с князем ведал внешней политикой, а с купеческой корпорацией осуществлял контроль за эталонами мер и весов, имел свой полк. Архиепископ был наиболее стабильной фигурой в системе управления Новгородом, так как посадник и тысяцкий часто представляли интересы противостоящих друг другу новгородских группировок. Он вносил также умиротворение в обычные для Новгорода вечевые страсти.

Властную элиту Новгорода представлял совет господ, куда входили около 300 чел. Во главе совета стоял архиепископ, в его составе были князь, степенные (находившиеся в данное время в должности) и старые (ранее занимавшие должности) посадники, тысяцкие, наиболее знатные бояре, церковные иерархи, иногда кончанские старосты. Совет господ предварительно рассматривал вопросы, выносимые на вече. Представительство в совете было пожизненным.

Вся административная система Новгорода являлась выборной. Город состоял из самоуправляющихся районов — концов, которые являлись экономическими, военными и политическими единицами. Концы в свою очередь делились на улицы. Вся территория Новгородской земли была разделена на области — пятины, каждая из которых подчинялась в административном отношении одному из концов города. Пятины дробились на волости, а последние — на погосты. Во всех административно-территориальных единицах действовало вечевое самоуправление. Новгород был крупнейшим торговым центром не только Руси, но и Европы, входя в Ганзейский союз. Тем не менее, отличия социально-экономических, политических и культурных процессов в Новгороде определялись не иноземными влияниями и якобы большей включенностью Новгорода в западнохристианскую цивилизацию, а углублением дифференциации древнерусской цивилизации, вызванной спецификой природно-ландшафтных условий, особенностями этнического развития, внутрисоциальных противоречий и местных традиций. Характерно, что в борьбе с Киевом и Владимиро-Суздальским княжеством, при складывании внутренних экстремальных ситуаций знаменем оппозиции становилось обращение к восточнославянским языческим традициям, а не к известным в Новгороде европейским идеям.

Младшим партнером Новгорода в торговле был Псков. Он добился независимости в конце XIII в., а в Киевский период Псков являлся пригородом, находился в зависимости от Новгорода, т. е. Псков имел такое местное самоуправление, которое находилось под надзором посадника, назначаемым новгородским вече. Псков, по своему внутреннему устройству, походил на Новгород — то же вече, как господствующий орган правления, та же посадничья власть (только в Пскове два посадника), подобные новгородским сословные деления. Только Псков был централизованнее и демократичнее. Все жители Пскова (как и население других пригородов) имели новгородское гражданство, но, несмотря на это, им было сложно участвовать в собрании Новгородского веча.

Псков, как город с малой территорией, достиг централизации в управлении, которой не смог добиться Новгород. Пригороды Пскова были или административные, или военные посты, которые выставлял Псков на литовской и ливонской границе, но эти пригороды не имели самостоятельности. Псков настолько владел ими, что переносил их с места на место и налагал на них наказания. Благодаря малой территории, боярские владения не достигли в Псковской земле таких размеров, как в Новгороде, вследствие чего не было большой разницы состояний; низшие классы не находились в такой зависимости от высших, и боярский класс не был таким замкнутым, как в Новгороде. С другой стороны, бояре не держали в своих руках политическую судьбу Пскова, как это было в Новгороде. Вече, которое в Пскове было мирным, избирало обыкновенно двух посадников (в Новгороде же вече избирало только одного), часто их сменяло и успешнее контролировало. Все общество имело более демократический склад с преобладанием средних классов над высшими. Если Новгород менял князей «как хотел», то для Пскова князь был «главным судьей и гарантом правопорядка вечевого города-земли».

Но князь был ограничен вечевыми органами, то есть в Пскове мы видим зачатки настоящей конституционной монархии, где князь является гарантом государственного устройства, в то время как в Новгороде таким гарантом выступает вече. Из этого следует, что Псков имеет больше прав считаться демократическим государством, чем Новгород.

Основным источником права в Новгороде и Пскове первое время являлась Русская Правда, данная Новгороду Ярославом Мудрым и дополненная позже его потомками. Но Русская Правда, написанная еще в первой половине XI в., не могла удовлетворить всем требованиям новгородцев, живших уже в другом столетии. Поэтому Русская Правда постепенно подменялась судебной практикой новгородцев. Кроме судебной практики источниками права служили решения веча, договоры с князьями, международные договоры. Все это порождало неразбериху в различных судебных делах, так как договор с князем мог прийти в противоречие с международным договором или с практикой суда. Требовалась кодификация, которая и была проведена в XV в.

Судебные функции в Пскове выполнялись вечем, князем, посадниками и сотскими, городскими судьями, наместниками князя и посадниками пригородов, старостами волостей и пригородов, псковским наместником Новгородского архиепископа и братчиной. В соответствии с этим в ПСГ (Псковской судной грамоте) содержится запрещение князю и посаднику судить на вече. Решение по делам, рассматриваемым на вече, выносить могло только само вече. В компетенцию его дел входили наиболее тяжкие преступления (например, преступления высших должностных лиц, дела о поджогах и т. д.).

Суд князя совместно с посадниками и сотскими был постоянно действующим судебным органом в Пскове. За выполнение судебных функций они получали денежное вознаграждение — продажу — в размере, указанном в Псковской судной Грамоте.

Одним из основных источников права Новгорода и Пскова являются договоры республик с князьями. В этих грамотах определялись отношения между князьями и республикой, как было описано выше. Того внутреннего разлада, какой губил Новгород, не было. Самостоятельность Пскова пала не от внутренних его «болезней», а от внешних причин — от усиления Москвы, которым выражалось стремление великорусского племени к государственному объединению.

В 30-е гг. XIII в. русские земли подверглись татаро-монгольскому нашествию. Чингисхан захватил огромные территории. Раздробленность русских земель сыграла отрицательную роль. Страна была обложена большой данью. В период монгольского господства ордынцы периодически разрушали русские города. Необходимость борьбы за национальное выживание, стремление народа во что бы то ни стало сбросить ненавистное иноземное иго во многом обусловило форсированную централизацию Российского государства, при которой в обществе уже не было места независимости и свободе. Деспотизм, привнесённый монголо-татарами, надолго стал нормой государственного бытия России.

Русские княжества, попавшие в вассальную зависимость от ханов, были вынуждены вести борьбу за ярлыки (разрешение княжить), в том числе и за великокняжеский. Таким образом, кроме собственно налогового бремени, бесчинств и интриг со стороны Орды, на русских землях воцарилась жесткая борьба между удельными правителями за лучший княжеский престол. Внутренние междоусобицы и раздробленность наряду с потерей суверенитета стали решающими факторами замедления, а впоследствии и заметного отставания русских земель в социально-экономическом развитии и историческом прогрессе в области государственного управления.

В середине-второй половине XII в. под напором набегов кочевников возникают миграционные движения населения в Северо-Восточную Русь. В этом регионе складывается особая система княжеского управления, за которой будущее управления всеми русскими землями. В результате борьбы между старейшими городами Ростовом и Суздалем с одной стороны и их пригородами Владимиром, Переяславлем с другой, победа осталась за последними. Это привело к тому, что установился новый порядок наследования княжеской власти в нисходящей линии вопреки очередному порядку и выраставшим из него притязаниям старших городов выбирать себе князей.

В конце XII — начале XIII века это находит свое отражение в сознании князей большинства русских земель. Киевский князь Рюрик Ростиславович писал своему зятю Роману Волынскому «Сам ты знаешь, что нельзя было не сделать по воле Всеволода, нам без него быть нельзя: вся братия положило на нем старшинство во Владимировом племени».

Все это указывает на то, что в Северо-Восточной Руси возникает новый порядок наследования, суть которого — обязательное подчинение младших родственников старшему как «государю-самовластцу».

В этот период изменяются и отношения между князем и дружиной. В тех княжествах, где князя приглашали на престол, практиковали договоры между ним и дружиной этого княжества. Таким образом, княжеская власть теряла опору на основной институт государственного управления — дружину, что объективно ослабляло власть князя. В княжествах Северо-Восточной Руси, где княжеская власть передавалась по нисходящей линии с обязательным соблюдением подчинения младших старшим, отношения между князем и дружиной были не договорными, а традиционными, то есть дружина была княжеской и исполняла его государеву волю.

Это усиливало государственный управленческий потенциал князей Северо-Восточной Руси и давало им преимущество в процессе собирания русских земель вокруг себя.

Тема 3. Складывание единого централизованного Российского государства XIV—XVI вв. Государственный аппарат сословно-представительной монархии

Главенствующую роль в создании единого государства и освобождении от монголо-татарского ига взяла на себя Московская Русь. Москва максимально использовала механизм власти с целью накопления сил и средств для достижения этой цели. Длительный и сложный процесс образования централизованного Российского государства растянулся на два столетия. В XIV—XV вв. шло объединение земель вокруг Москвы и борьба с ордынским игом. Самостоятельным княжением Москва стала в 1270-е гг., в правление князя Даниила Александровича, младшего сына Александра Невского. Новые земли приобретались различными путями: прямыми захватами, покупкой, переходом по завещанию, отбиранием за долги и добровольным присоединением.

Основы могущества Москвы были заложены в правлении князя Ивана Даниловича (1325−1340) получивший прозвище Калита (денежный мешок). Большой удачей было и то, что его потомки продолжили проведение прагматичной внутренней и внешней политики, каждый из них внес свой ощутимый вклад в объединение земель вокруг Москвы, итогом которого стало создание новых основ русской государственности. Кроме того, Москва имела выгодное географическое положение, находилась на перекрестке важных торговых дорог, постоянно пользовалась подпиткой мигрировавшего населения. Важной вехой стало и перенесение в Москву митрополичьей кафедры из Владимира. В области внешней политики московские князья умело пользовались распрями внутри Орды, которую, кстати, не могло устраивать чрезмерное усиление одного из вассальных княжеств. Таким образом, Москва захватила политическое лидерство внутри и на уровне взаимоотношений между русскими княжествами. Именно Москва сумела добиться и военных успехов в противостоянии с Ордой и развеять миф о непобедимости монголов. Удивительно, но даже династические распри среди претендентов на московский престол при всей их жестокости несли и положительный эффект в плане государственного строительства. Так, Василий II Темный (1425−1462 гг.) не стал, как в прежние времена поровну делить земельное наследство между сыновьями, выделив старшему сыну большую часть наследства.

Изменились и отношения великого князя с младшими князьями. Великий князь перестал быть первым среди равных и оказался по отношению к удельным князьям в положении господина.

Усиление власти князей московских, успехи политики объединения земель отразились в принятии Иваном III титула «самодержец Всея Руси». В 1485 г. к этому титулу был присоединен и титул «государь Всея Руси». В XV в. этот титул значил — «хозяин, владетель всей русской земли», то есть не только Северо-Восточной, но и Юго-Западной и Северо-Западной Руси.

В 1497 г. был введен свод законов Единого Русского государства — судебник Ивана III, по которому вся полнота власти была сосредоточена в руках государя. Его приближенные входили в совещательный орган — Боярскую думу, которая действовала по принципу «государь указал, бояре приговорили».

В этот период появляется государственная символика Московской Руси, государева печать с двуглавым орлом, что свидетельствовало о возросшей роли Руси на евразийском политическом пространстве. Появившаяся несколько позже государственная идея, девизом которой было — «Москва — Третий Рим. И четвертому не бывать», подтверждала изменения, произошедшие в сознании правящей элиты, осознавших новый статус русского государства на международной арене.

Судебник ограничивал права крестьян на переходы: они могли уходить от землевладельца лишь в течении двух недель в году (неделя до и неделя после) Юрьева дня — 26 ноября, уплатив феодалу особый налог — пожилое.

В XVI в. существенную роль в государстве играли бояре. Важной привилегией боярина был суд над всем населением его владений. Исключением были лишь важнейшие уголовные преступления, которые обычно оставались в ведении княжеского суда. Важным правом боярина было право сбора определенных налогов с подвластного населения в свою пользу. Собирал он также дань и другие поборы с населения в пользу князя, в княжестве которого находились эти боярские владения. Следующую категорию землевладельцев составляли «дети боярские» и «вольные слуги». Была еще одна категория мелких землевладельцев — «служивые холопы». Важную роль в управлении княжеским хозяйством играл дворецкий (дворский). Он ведал землями, которые находились вне управления «путных» бояр.

С конца XV в. оформляется новый слой землевладельцев — служивое дворянство, выросшее, главным образом, из состава слуг княжеских и боярских дворов. Княжеские дружины сменили полки, состоявшие из дворян. На время своей службы они получали земли и находившихся на них крестьян. Крестьяне отдавали помещику часть продуктов своего труда, выполняли различные сельскохозяйственные работы, несли повинности.

В 1547 г. семнадцатилетний Иван IV венчался на царство и впервые официально принял титул царя. Высшим законосовещательным органом в XVI—XVII вв. была боярская дума, которая, не имея раздельной от Государя компетенции, регулярно обсуждала с ним вопросы общегосударственной важности, рассматривала дела о земельных пожалованиях и служебных назначениях, о деятельности различных чиноначальников, о преступлениях по должности и об уголовных преступлениях и др. Сферой деятельности боярской думы были вопросы внутренней и внешней политики государства во всем их многообразии.

В 1549—1560 гг. при Иване IV действовал неофициальный совет — Избранная рада: царского «ложничего» Алексея Адашева, митрополита Макария, священника Благовещенского собора, духовника царя Сильвестра, князя Андрея Курбского, князя Курлятева и др. С её деятельностью связаны реформы этого периода.

В XVI в. закладываются основы приказной системы. Окончательное оформление приказного строя происходило во второй половине XVI в. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет были три важнейших приказа: 1) Посольский приказ — главной задачей было ведение внешней политикой; 2) Разрядный приказ — важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия. Функции: оборона страны, строительство крепостей и др.; 3) Поместный приказ — он был связан с разрядным приказом он был создан для управления другими группами населения. А так же были Дворцовый приказ — заведовавший отдельными отраслями великокняжеского, а затем царского хозяйства. Контроль за государственной службой осуществлял Челобитный приказ.

Власть на местах издавна принадлежала наместникам (в уездах) и волостелям (в их подразделениях; волостях и станах), которые получили эти территории в «кормление». Кормления были не столько системой администрации и суда, сколько системой вознаграждения феодалов за службу: должности наместников и волостелей они получали в качестве вознаграждения за участие в военных действиях.

С ликвидацией кормленщиков по земской реформе 1555−1556 гг. платимый населением в их пользу налог («кормовой оброк») поступал в ведение так называемых «кормленных» дьяков казенной, посольской и поместной «изб». В 1560-е — 1570-е гг. этим стали заниматься особые «избы» — так называемые «четверти», или «чети». В конце XVI в. была создана и группа судебных приказов. Челобитный приказ занимался приемом и разбором челобитных на имя царя от дворян и детей боярских. Всем комплексом вопросов, связанных с организацией ямской службы, заведовал Ямской приказ. Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих.

Высшим звеном приказной бюрократии было «думные дьяки». Они были членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства, имели право высказывать свое мнение.

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: «старые», «средние», «молодые». Старые вместе с дьяком руководили составлением документов, средние непосредственно составляли текст документов, младшие — осуществляли техническую работу т. е. переписку документов. Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа.

Создание централизованного государства потребовало и реформ управления. Со второй половины XV в. появились особые должностные лица — городовые приказчики, что было вызвано оборонными нуждами государства.

Еще в малолетство Ивана IV была начата так называемая губная реформа («губа» — уголовно-полицейский округ). Первые губные уставные грамоты для отдельных уездов появились в 1589 г. Губной староста выбирался жителями уезда из «добрых людей» — богатых и добропорядочных подданных.

В 1550 г. был издан новый «Царский судебник» где были четко определены права и обязанности наместников и волостей, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления в суде. Судебник подтвердил право перехода крестьян в Юрьев день, но плата за пожилое возросла. В 80-е г. XVI в. политика закрепощения усиливается, вводятся заповедные и «урочные» лета.

С середины 1550 гг. начались реформы в области военного дела. В начале 1560-х гг. реформы были прерваны, и страна погрузилась в пучину опричного террора.

Тема 4. Россия в XVII в. Становление абсолютизма, как идеи и системы управления

А.С. Пушкин окрестил XVII в. «бунташным». В начале века — польско-литовско-шведская интервенция на фоне жестокой борьбы за российский престол — время, которое получило меткое определение Смута. По сути дела, это была Гражданская война за возведение новой династии на престол. Смутное время стало тяжелейшим потрясением для российской государственности. Это был период острейшего политического и социального кризиса, осложненного иностранной интервенцией, кризиса, в котором переплетались сословные, национальные, внутриклассовые, и межклассовые противоречия. Менялись цари, разные части страны и даже соседние города одновременно признавали власть разных государей, происходили крестьянские волнения и восстания. Между 1600 и 1620 гг. Россия потеряла около половины населения. Население Москвы уменьшилось на 33%.

В 1613 г. Земский собор избрал на престол Михаила Романова, «не умнейший, а удобнейший», утвердив новую династию российских государей. После подписания Деулинского перемирия с Речью Посполитой в 1618 г. и размена пленных Московское государство, вышло из многолетнего внешнеполитического кризиса и начало борьбу за обретение утерянных во время Смуты территорий.

Следующим шагом стало восстановление экономики и государственного аппарата. В 1615—1616 гг. происходило усиление налогового бремени. В 1619 г. Земский собор принял ряд важных решений: сделать опись земель, облагаемых налогом; способствовать добровольному возвращению крестьян; ввести особую палату для обжалования действий чиновников, злоупотребляющих своей властью; выработать проект реформы местной администрации, отдавая предпочтение собраниям выборных представителей, и утвердить «новую казну страны».

После Смуты структура восстановленной государственной власти осталась прежней. В 1626—1633 гг. были проведены военные реформы. В июне 1648 г. население Москвы взбунтовалось. Причиной волнений стал рост цен на продукты питания, увеличение налогов и мздоимство окружавших царя бояр. В 1650 г. вышел указ, запрещавший крестьянам торговую и ремесленную деятельность. Происходили восстания в Пскове и Новгороде.

В 1656 г. наступил финансовый кризис. Правительство Алексея Михайловича решило заменить в обращении серебряные деньги на медные и пополнить этим казну. Следствием таким мер стала гиперинфляция в 1500% за несколько месяцев, это еще больше накалило социально-политическую обстановку в Московском государстве.

В целом государственное строительство и деятельность органов государственного управления XVII столетия условно можно разделить на три хронологических этапа:

1. Смутное время с конца XVI в. по 20-е г. XVII в.

2. Восстановление монархии при царе Михаиле Романове (1613−1645 гг.).

3. Период расцвета приказной системы управления и ее переход в коллегиальную со времени правления царя Алексея Михайловича (1645−1676 гг.) и до царствования Петра I (1682−1725 гг.) включительно.

Абсолютизм окончательно оформился в правление Петра I. Абсолютизм — форма феодального государства, при которой монарху принадлежала неограниченная верховная власть, а феодальная государственность достигла наивысшей степени централизации. Для абсолютизма характерны наличие постоянной армии, развитых бюрократического аппарата и форм делопроизводства, всеобъемлющей системы государственного налогообложения, единого для всей территории законодательства, общегосударственной экономической политике.

Во главе государственной системы России XVII в. стоял царь. К его компетенции принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти. Царь был верховным судьей. Он командовал всеми вооруженными силами. Вся приказная система была основана на предположении личного участия царя в управлении. Источником власти царя объявлялась божественная воля, а всенародное признание избранной династии через Земский собор лишь подтверждало решение божественного промысла (провиденциализм).

Свидетельством возросшей власти царя явилось создание в середине XVII в. Приказа тайных дел — личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в разрешении важнейших государственных вопросов. Основной функцией Приказа тайных дел, просуществовавшего до самой смерти царя Алексея Михайловича в 1676 г., был контроль за деятельностью приказов.

Дальнейшее укрепление единодержавия было связано с созданием в 1655 г. центрального органа государственного финансового контроля — Счетного приказа.

Необходимость для царской власти опираться на Боярскую думу в XVII в. свидетельствовала о незавершенном оформлении абсолютизма и живучести остатков сословно-представительного строя. В то же время без соизволения царя дума не могла принимать постановления. Думные чины приносили присягу: «…самовольством, без государева ведома никаких дел не делати».

При Иване Грозном сложилась схема служения — царь служит Богу и лишь ему подсуден; подданные служат царю и равны между собой как «холопы» и «рабы» его.

XVII в. — время расцвета и заката деятельности Земских соборов.

В период Смуты конца XVI — начала XVII вв. на русском престоле оказались цари, которые, с точки зрения современников, были лишены богоизбранности (Борис Годунов, Василий Шуйский, не говоря уже о самозванцах).

При избрании Михаила Романова на русский престол в документах особо подчеркивалось восстановление богоизбранности царя: «по изволению Божию…», то есть легитимность этого самодержца.

Со времен Ивана IV правительство пыталось ограничивать местничество, так как оно нарушало интересы государственной службы. Обычай местничества, возникший на рубеже XV и XVI вв., отражал стремление высшей аристократии занять почётное место в системе объединенного Русского государства. Суть местничества состояла в том, что при назначении служилых людей на те или иные должности учитывалось, прежде всего, их происхождение, а не личные заслуги.

Все приказы в XVII в. делятся на три большие группы: 1) Приказы общегосударственной компетенции, 2) Дворцовые, 3) Патриаршие. Первая группа приказов сосредотачивала в себе основные функции по управлению Российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы.

На материалах Посольского приказа — одного из важнейших в системе управления — можно восстановить иерархию служебных должностей на государственной службе в XVII в.

1) Думные чины: бояре, окольничий, думные дворяне, думные дьяки.

2) Дворяне по московскому списку: переводчики 1-й статьи, переводчики 2-й статьи, толмачи (переводчики).

3) Дьяки.

4) Подьячие 1-й статьи; золотописцы 1-й статьи; подьячие 1-й, 3-й статей; наверстанные подьячие.

5) Служилые люди по отечеству: переводчики 1-й статьи; переводчики 2-й статьи; толмачи; станичные головы; станичники.

6) Служилые люди по прибору: переводчики 1-й статьи; переводчики 2-й статьи; золотописцы 2-й статьи; толмачи; станичники; приставы; сторожа.

Глава Посольского приказа (начальник, судья) принимал самое активное участие в подготовке российских посольств за границу: составлял дипломатические документы: верительные грамоты, наказы и росписи подарков, за его подписью дипломатам выдавались подорожные грамоты.

Процесс централизации местного управления привел в XVII в. к появлению должности воеводы. Воеводское управление утвердилось в пограничных городах еще во второй половине XVI в., а в начале XVII в. было распространено на всю территорию Российского государства. Эта система организации местной власти просуществовала до преобразований первой четверти XVIII в.

Подводя итоги, отметим факторы, обусловившие неизбежность реформы центрального управления и ликвидации приказной системы.

— Отсутствие централизованной системы организации источников финансирования самодержавной власти.

— Наличие большого числа приказов с переплетающимися функциями и ведомственная чересполосица.

— Недостаточная унификация и специализация приказов.

— Запутанность со штатами приказов и архаичное делопроизводство.

— Кризис приказной системы в условиях Северной войны. Кризис служилой поместной системы привел к реформе армии. Новой регулярной армии стали не нужны старые органы организации и управления поместно-территориальной службой. Следствием этого стало падение роли Разряда и всех тех приказов, которые ведали служилыми людьми.

— Отмена патриаршества и создание Монастырского приказа привело к упразднению системы патриарших приказов.

— Создание губерний в 1708—1710 гг. В ходе этого процесса был разрушен один из основополагающих принципов приказного строя — территориальное ведение дел.

Такова специфика общей эволюции приказной системы России в XVI—XVII вв. Следующий этап развития был возможен только при условии коренного реформирования всей системы государственных учреждений.

Тема 5. Российская империя. Государственный аппарат в первой четверти XVIII в.

Со второй половины XVII в. и в течение всего XVIII в. в России шел процесс формирования абсолютной монархии, т. е. такого государственного строя, при котором вся власть находится в руках монарха. Все это происходило на фоне консолидации и консервации сословной системы, превращения сословий в замкнутые общественные слои.

Петр I, безусловно, осознавал очевидное отставание России от ведущих западноевропейских стран в важнейших сферах жизни, что вынудило его обратить непосредственное внимание на профессиональное и общее образование в России. Для этого периода характерен рост числа профессиональных и общих учебных заведений в России, кроме того, распространение получает практика направления дворянской молодежи на учебу за границу. В Россию было приглашено множество иностранных специалистов, была открыта Петербургская Академия наук. За короткий срок Россия смогла подготовить специалистов и ученых европейского уровня, что, несомненно, способствовало росту национального самосознания.

До Петра I идеи проведения системных государственных реформ высказывались многими государственными деятелями, к которым принадлежали и его отец, царь Алексей Михайлович, царь Федор Алексеевич, царевна Софья Алексеевна и боярин А.Л. Ордин-Нащокин, князь В. В. Голицын и другие. Но по-настоящему к реформам приступил лишь Петр I.

Безусловно, укреплению решимости царя-реформатора способствовало Великое посольство (1697−1698) в страны Европы, в нём инкогнито участвовал сам царь и которое имело целью ведение переговоров о заключении союза против турок. Посольство посетило Голландию (торговый флот был крупнейшим в Европе), Англию, Австрию. Петр осваивал артиллерийское дело, работал на корабельных верфях в Голландии, посещал мастерские, типографии, административные учреждения, храмы и музеи.