Макропланирование и программирование в системе государственного управления

В данной главе раскрываются понятия планирования и программирования, акцентируется внимание на их взаимосвязи и взаимодополняемости. Дается общая характеристика субъектов макропланирования и государственного программирования, рассматриваются конкретные субъекты макропланирования и госпрограммирования в современном российском обществе. Анализируются объекты макропланирования и проводятся различия между объектами макропланирования и программирования. Характеризуются макропланирование и программирование как методы государственного управления и управленческие технологии, показывается роль плана в зависимости от типа макропланирования и программ в системе государственного управления. Дается анализ макропланирования и программирования как технологии социального целеполагания в системе государственного управления. Социальное целеполагание рассматривается как сложный управленческий процесс, требующий применения определенных технологий. Анализируется, как осуществляется процесс принятие целевых решений в рамках планирования и программирования.

Понятие планирования и программирования. Их взаимосвязь и соотношение

В разработке и реализации государственной политики и принятии управленческих решений особое место занимают макропланирование и программирование.

Что такое планирование?

Планирование как мыслительный процесс есть свойство жизнедеятельности человека, социума. Поскольку человек существо сознательное, его действия предопределены целеполаганием. Планирование — сложный, неоднозначный процесс мыслительной деятельности людей. Человек стремится адаптироваться к изменяющимся условиям своей жизнедеятельности и упрочить свое положение. Планирование позволяет ему сформировать образ будущего, учесть опыт прошлого и соединить это в настоящем, в конкретных действиях. Значение планирования в этой связи состоит в том, что оно выполняет аналитикопрогностическую функцию, обеспечивая обоснование цели. Целеполагание включает в себя не только постановку цели, но и обоснование путей и средств ее достижения. Поскольку объективно существует несколько способов достижения той или иной цели и среди них есть наилучший, оптимальный, постольку объективно необходимо планирование как инструмент, обеспечивающий обоснование, оценку и выбор оптимального, т. е. наиболее рационального с точки зрения обозначенных критериев пути достижения цели.

Как мыслительный процесс планирование можно описать с помощью двух логических схем:

• 1. Мы знаем, чего хотим добиться (цель известна). В этом случае перед нами стоит задача, как оптимизировать затраты физических сил, времени и денег. Здесь планирование — инструмент рационального использования ресурсов.
• 2. У нас есть определенные ресурсы, например, некая сумма денег, и стоит задача, как лучше ими распорядиться, чтобы более полно удовлетворить наши потребности и желания. В этом случае планирование — это инструмент обоснования целей.

В реальной жизни в процессе планирования названные логические схемы переплетаются, и это нужно учитывать в управленческой практике.

Планирование не только мыслительный, но и социальный процесс. Будучи таковым, планирование организовано в системе социальных связей, взаимоотношений. Оно имеет место в контексте человеческих взаимодействий. Одной из важнейших закономерностей функционирования и развития общества является воспроизводство и упрочение социальных связей, поддержание устойчивости и жизнеспособности социального организма. Поэтому планирование означает выявление общего в потребностях и интересах субъектов общественной жизни. Но поскольку жизнь людей многогранна и противоречива, планирование, принимая форму социально организованного процесса, выполняет функцию согласования интересов и целей людей, социальных групп, классов.

Планирование выступает инструментом, обеспечивающим не только согласование интересов и целей различных социальных групп, но и увязку общественных потребностей и интересов с возможностями общества. Планирование в данном случае выполняет стимулирующую функцию, заинтересовывая участников общественного процесса в достижении поставленных целей наилучшим из социально приемлемых способов.

Планирование инициируется и организуется определенными политическими силами, опирающимися на власть и административный ресурс. Оно носит политический характер, потому что в нем задействованы общественные группы, которые опираются на политический процесс: на лоббирование своих интересов, на использование власти для решения конкретных проблем, на достижение соглашений, консенсуса и на иные формы разрешения конфликтов. Планирование не всегда может разрешить конфликты. Но поиск консенсуса может прояснить болевые точки и указать различные подходы к принятию легитимных управленческих решений.

Планирование есть нечто большее, чем составление и реализация плана. Планирование, по существу, это — управление изменениями. В процессе плановой деятельности определяются перспективы развития, с его помощью можно также преодолевать сопротивление изменениям. Поэтому плановики в современных условиях это — менеджеры, способствующие организационной адаптации к переменам. Предвосхищая возможные изменения, они способствуют сокращению неопределенности, снижению рисков. Они работают с возникающими возможностями и претворяют в жизнь идеи, организуют широкий исследовательский анализ, действуют неофициально и заботятся как о процессе планирования, так и о претворении в жизнь новых идей и подходов (Г. Бенвенисте). Они становятся изобретателями будущего, дизайнерами и аналитиками, людьми, которые мобилизуют сторонников позитивных перемен.

Планирование, безусловно, связано с экономическими отношениями, поскольку в нем задействованы субъекты хозяйственной и общественной жизни, различающиеся своими экономическими интересами. В этом смысле суть планирования заключается в таком согласовании деятельности, которое обеспечивает как производство товаров и услуг надлежащего качества и в нужном объеме, так и реализацию экономических интересов конкретных хозяйствующих субъектов.

Итак, планирование — сложный организационный, социальный, экономический и политический процесс. Поэтому его нельзя определить одной дефиницией. В отечественной литературе советского периода планирование рассматривалось как форма реализации планомерности, как совокупность процессов, осуществляющих организационно-экономическую и социально-политическую функцию государства и его важнейших институтов, конкретная форма реализации объективной необходимости согласованного, сбалансированного развития всех отраслей и регионов народного хозяйства, всех сфер общественного воспроизводства, всех субъектов производства и воспроизводства общественных благ.