Современные административные реформы

Административные реформы в западных странах

Общими основаниями административных реформ в 80—90-е гг. XX в. были кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации в это время растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов; проявляется все большее внимание к изменению отношения практиков к административной науке и к включению потенциала науки в реформаторский процесс. Изменяется также отношение к эмпирическим исследованиям административного процесса и к использованию сравнительного метода. Особое влияние на этот процесс интернационализации исследований и практики реформирования государственного управления оказывают такие международные организации, как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международный валютный фонд, Всемирный банк.

Хотя опыт различных стран в сфере административных реформ отличается по ряду признаков, но тем не менее он дает возможность сформулировать некоторые общие (в определенной степени необходимые) характеристики проводимых изменений, а значит, он позволяет четче обозначить реформаторские принципы и тенденции.

Основные направления современных административных реформ.

Есть ли некоторые общие показатели административных реформ в западных странах? Различия между четырьмя группами стран и внутригрупповые дифференциации заставляют искать своеобразие в стиле и структурах изменений в государственном управлении. Ряд исследователей свидетельствует о том, что при общей направленности административных реформ между группами стран и между странами есть много различий в отношении к реформам, степени их глубины и способах осуществления. Следует, наверное, согласиться с отсутствием некоторой общей и одновременной волны в проведении административных реформ, вместе с тем некоторый общий знаменатель может быть найден, и об этом говорят исследовательские результаты многих ученых из различных стран. Уже тот факт, что практически все правительства пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления публичным сектором, говорит о том, что административные реформы явились общей потребностью, хотя и в разное время и с разной интенсивностью. Они осуществлялись правительствами, формируемыми политическими силами различной направленности: консерваторами, либералами, социалистами. Везде они находились под воздействием двух основных факторов — рынка и демократии. Административные реформы еще не завершились ни в одной стране, хотя уже заканчивается второй десяток лет с тех пор, как о них заговорили, что свидетельствует об их основательности. Более того, есть убедительные доводы, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильного постиндустриального общества.

Потребность в проведении административных реформ становилась все более настоятельной в конце 1970—1980;х гг. в связи с рядом экономических, социальных и политических обстоятельств. Наиболее очевидно она выявилась в англосаксонских странах, откуда в дальнейшем были заимствованы многие теоретические идеи и практический опыт. Прежде всего потребность административных перемен определялась экономическими и социальными причинами, которые были поняты консервативными правительствами, пришедшими к власти в это время в ряде западных стран. Пожалуй, основной причиной выступало растущее давление на государственные расходы комбинации факторов социального порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, ростом безработицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения не только относительно общих стандартов жизни, но и относительно стандартов общественных услуг, оказываемых государством [Butler, 1993, 398]. Хотя эти суждения касаются прежде всего Великобритании, но и в других странах вопросы экономические и социальные, связанные с потребностями населения и финансовыми, организационными возможностями государства по их удовлетворению, были выдвинуты на первый план. Растущий дефицит государственного бюджета в этих условиях заставлял правительства идти на решительные меры по реформированию государственного управления в целях более рационального расходования ресурсов и повышения эффективности их использования. Экономический подход к государственному управлению и государственной службе стал доминантой политики их реформирования. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах — экономической, социальной, организационной.

Экономический подход к административным реформам выразился в понятии перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления. Хотя реформы по пути государственного менеджмента не всеми принимаются и, по оценкам некоторых исследователей, например Джеймса Томпсона, «не работают» в США [Thompson, 1999, 283], тем не менее в целом в западных странах менеджериальная риторика и менеджериальные средства управления в публичной сфере явно доминируют.

Каковы же основные цели и направления административных реформ в западных странах? В целом следует отметить, что они концентрируются вокруг следующих основных тем, или «вечных дилемм» [Boston, Martin, Pallot, Walsh, 1996, 7—8]:

• • Где должны пролегать границы между общественным и частным секторами?
• • Где находятся границы между политикой и управлением?
• • Каковы собственно ограничения на административную свободу?
• • Как должны быть спроектированы общественные институты, чтобы они могли отвечать на особые потребности и интересы культурных меньшинств?
• • Каков по сути баланс между централизацией и децентрализацией?
• • Является ли наилучшей организация, когда один исполнитель служит одному начальнику?
• • Как можно эффективно скоординировать работу множества формально автономных и функционально независимых организаций, которые составляют общественный сектор?
• • Как можно измерять эффективность деятельности исполнительных органов власти?
• • В чем заключается долг и ответственность государственных служащих?

Эти «вечные проблемы» теории и практики государственного управления действительно вновь выступили на первый план и породили серьезную дискуссию среди специалистов. Было выдвинуто множество конкурирующих концептуальных схем, но в центре все же оставался менеджериальный подход: глобальное давление эффективности и производительности в общественном секторе является, возможно, наиболее выраженным в литературе по государственному управлению, говорят Эрик Белый и Вильсон Вонг [Welsh, Wong, 1998, 45]. Этот подход получил наименование нового государственного менеджмента (new public management), в основе которого лежат предпосылки теории рационального выбора и рыночных установок в целом. Хотя имеются различные менеджериальные подходы, но каждый из них находится под влиянием «менеджеристской идеологии», или «менеджеризма», основанного на экономической науке.

Если охарактеризовать направления общих перемен в государственном управлении, которые нашли выражение в менеджериальной его реформе в различных странах, то все они могут быть сведены к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства. Кризис административного государства, выразившийся в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, росте бюрократизма и неповоротливости при принятии решений, резком падении доверия со стороны населения к органам государственной власти и государственной службе, усилении дисфункциональности в управлении, коррупции и т. д., привел к пересмотру идеологии государственного управления и концепции государства. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства. Общие менеджериальные установки на государственное управление привели к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации.

Во-первых, резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных денег, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате. То положение, когда каждая бюрократическая организация стремилась получить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно было быть заменено, по смыслу нового государственного менеджмента, на стремление к экономии государственных ресурсов и их росту за счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных организаций и органов.

Во-вторых, реформа была направлена на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих, организаций и органов по результатам, а не по активности или количеству действий. Результативность, продуктивность управленческой деятельности направляются против пустой траты времени, формальной активности, любования программами. При этом результат включает в себя не только экономию средств достижения целей, но и качество оказываемых населению услуг.

В-третьих, реформа пытается изменить отношение между государственным служащим и человеком, обращающимся за чем-то к государству и пользующимся его услугами. Прежде всего отмечается стремление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества становится целью административных реформ. Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит вопрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Далее, из-за ориентации на услуги и их качество важное значение придается отношению к потребителю этих услуг как к клиенту, интересы которого должны стоять на первом месте.

В-четвертых, серьезной критике подвергается традиционный принцип монополии в организации и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Эта критика сопровождается пересмотром отношения как частного и публичного секторов, так и самой структуры государственных органов и организаций. Административная реформа направляется на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Этот принцип используется и при формировании государственной службы. Наряду с этим в государственное управление вводятся и другие рыночные элементы, такие как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.

В-пятых, рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование государственной организации управления включало в себя тенденции децентрализации и деконцентрации структур и функций. Плюрализация входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации. В связи с этим изменяется отношение между различными уровнями управления: национальным, средним и местным. Значительное внимание уделяется развитию местного самоуправления.

В-шестых, немаловажное значение в процессе реформы государственного управления придается усовершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих притом, что реформа направляется на повышение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема решается как формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью превращаются по смыслу реформы в постоянную функцию государства, его органов, организаций и служащих.

В-седьмых, административная реформа включает в себя также перестройку механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, возникновения инновативной культуры и формирования ориентации на развивающую стратегию и политику. В целом реформа направлена на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок.