Реформа административно-территориального устройства и управления

Возвращение к принципу разделения властей и отказ от социалистического принципа единства системы государственной власти сделали неизбежным реформу организации власти на местном уровне. В настоящее время организация территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной Европы строится в соответствии с системой административно-территориального деления. Последняя в большинстве из стран не претерпела серьезных трансформаций, хотя в нее и были внесены определенные изменения. В большинстве постсоциалистических стран система административнотерриториального деления сегодня является двухзвенной и включает в себя следующие уровни: высший — области в Болгарии и Венгрии, уезды в Румынии, воеводства в Польше, районы в Чехии и Словакии и низший — общины в Болгарии и Чехии, коммуны в Румынии, гмины в Польше, села в Венгрии [Алебастрова, 1994, 17]. Города в зависимости от численности проживающего населения и их значения приравниваются к одной из ступеней. Столицы стран Восточной Европы, как правило, имеют особый статус. Так, в Румынии столица Бухарест приравнивается к уезду.

В Болгарии вся территория делится на 252 общины и 8 областей. На уровне областей осуществляется местное управление, которое носит чисто административный характер. Область является административно-территориальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечению соответствия национальных и местных интересов. Управление в области осуществляет областной управляющий, назначаемый Советом министров, которому помогает областная администрация. Областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законность и общественный порядок, осуществляет административный контроль. Органом местного самоуправления в общине является общинный совет, который избирается населением сроком на четыре года. Органом исполнительной власти в общине является кмет. Он выбирается населением или общинным советом также сроком на четыре года. В своей деятельности он руководствуется законами, актами общинного совета и решением населения.

В Венгрии существование местного управления имело место даже в период социалистического развития. Первые законы о местных советах были утверждены в 1950 г., а последующие были приняты в 1954 и 1974 г. Основополагающий Акт о местном самоуправлении и местных выборах был утвержден в августе 1990 г. Он предусматривал выборы 3182 местных органов власти, которые можно квалифицировать следующим образом:

• • 3000 деревень;
• • 140 городов, из которых 21 по своим функциям равен областям (согласно Акту города с численностью свыше 50 000 должны иметь права областей);
• • 22 района и одна метрополия с правом области.

От прежней административной системы остался только один уровень децентрализованного административного органа контроля над местными органами власти. Этот уровень состоит из восьми регионов, в которых Комиссар Республики «осуществляет контроль за соблюдением законов местными органами власти». Согласно ст. 98 Акта о местном самоуправлении и местных выборах члены представительного органа избираются сроком на четыре года. Их количество зависит от числа жителей территории и колеблется от 3 до 88 человек. Мэр выбирается прямыми выборами на территории менее 10 тыс.

жителей и назначается советом там, где жителей больше этого количества. Мэры административных округов в Венгрии имеют большую автономию и отвечают в первую очередь за принятие и исполнение бюджета. Административная деятельность местных органов власти осуществляется под наблюдением районного нотариуса. Центральное правительство выполняет некоторые функции, имеющие важное значение для местных органов власти, через подчиняющиеся им местные органы. Например, информационный отдел по государственным финансам помогает местным властям в управлении финансами, организации местного налогообложения, ведении отчетности о выплате зарплаты. Комиссар Республики осуществляет юридический контроль над местными органами власти. Однако последние с трудом соглашаются на такую особую форму контроля.

В Польше до последнего времени вся территория страны делилась на 2383 коммуны (гмины), 49 воеводств и 267 областей. (Повяты и крупные воеводства были ликвидированы в 1975 г. с целью укрепления тогдашней системы централизованного руководства партией, администрацией и экономикой.) В 1998 г. в систему местного самоуправления были внесены изменения. 20 июня 1998 г. Президент Польши А. Квасневский подписал законопроект о реорганизации системы местного самоуправления, имеющий целью переложить решение вопросов управления на местную администрацию и сэкономить государственные расходы. Воеводства были сокращены с 49 до 16 [Конституционное право, 1999, № 1, 119].

Закон предусматривает переход на трехзвенную систему управления посредством возрождения повятов (районов) как промежуточного звена между воеводствами (регионом) и гминой (общиной), а также существенное уменьшение числа воеводств. Децентрализация государственной власти, т. е. перенесение части ответственности правительства на местный и региональный уровень, по мнению разработчиков Закона, должна освободить центр исполнительной власти от обязанностей текущего администрирования и управления, давая ему возможность ответственного управления страной в целом (табл. 36.2).

Таблица 36.2

Административно-территориальное деление Польши.

Воеводства по-прежнему являются основной административнотерриториальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечению соответствия национальных и местных интересов. Управление в воеводстве осуществляет областной управляющий — воевода, которому помогает местная администрация. Воевода является представителем Совета министров в воеводстве. Порядок его назначения и отзыва, а также сферу деятельности определяет специальный закон.

Децентрализация системы управления в Польше привела к перераспределению обязанностей и ответственности между центральным правительством и местными властями. Последние имеют право брать на себя широкий круг обязанностей по планированию, территориальному развитию, водо-, электрои газоснабжению, социальному обеспечению, муниципальному жилищному строительству и управлению жилищным фондом, здравоохранению, образованию и т. д. Однако местные власти автономны в своем праве выбрать те обязанности, которые они будут выполнять в интересах населения, проживающего на подвластной им территории. В то же время ряд услуг являются обязательными для исполнения местными властями. К ним относятся: образование, искусство и культура, социальное обеспечение, муниципальное жилищное строительство, городское обслуживание, защита окружающей среды. За неудовлетворительное выполнение местными властями своих функций законодательство Польши предусматривает ряд санкций: отстранение от должности глав местной администрации или отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передачу части полномочий местной власти правительственным агентам на местах. Отстранение от должности глав местной администрации осуществляется Председателем Совета министров по предложению соответствующего воеводы.

В Словацкой республике после образования суверенного государства и проведения реформы территориального управления были упразднены промежуточные уровни власти между центральным правительством и местными властями. Вначале республика территориально делилась на 38 районов и 2834 местных органов власти [Administrative, 1993, 52]. Функции районных властей не были четко определены. Поэтому местные органы по всем вопросам имели прямой контакт с правительством республики. Такая система управления служила большой нагрузкой для центрального правительства. Поэтому было решено вернуться к созданию промежуточного уровня управления в лице органов областной власти. Функции местных органов в Словацкой Республике, по оценке европейских экспертов, довольно ограниченны. Они относятся главным образом к сферам жилищного строительства, городского развития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения берет на себя центральное правительство, которое их финансирует из республиканского бюджета. Часть функций центральное правительство делегирует местным органам власти. Но в случае исполнения местными властями делегированных функций правительство активно вмешивается в дела местной администрации [Реформа, 1995, 67]. Центральная исполнительная власть обосновывает такую политику необходимостью обеспечения контроля за органами местной власти на время проведения экономических реформ и обещает в будущем предоставить большую самостоятельность этим органам власти.