Город как субъект права

Вопрос о правосубъектности города остается дискуссионным в силу сложности и изменчивости самой природы города. И прежде чем исследовать город как субъект права рассмотрим содержание понятия «субъект права». Различные авторы и источники дают в основном похожие дефиниции.

В. В. Лазарев и С. В. Липень приводят следующее определение: «Субъекты правоотношений — это индивиды или организации, которые на основании норм права могут быть участниками правоотношений, носителями субъективных прав и обязанностей»^[1].

Большой юридический словарь дает следующее определение: «субъект права — в праве лицо (физическое и юридическое), государство, государственное или муниципальное образование, обладающие по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности»^[2].

В российской юридической энциклопедии М. Н. Марченко написал: «Субъект права — лицо, организация или иное образование, за которыми законом признается способность быть носителями субъективных, прав и юридических обязанностей. В современной юридической литературе это понятие чаще всего используется в качестве синонима „субъекта“ или „участника правоотношений“. Субъектами права могут быть физические и юридические лица, муниципальные образования, а также государство (выступающее в лице РФ либо отдельного ее субъекта — республики, края, области и т. д.)»^[3].

Юридический энциклопедический словарь приводит такую дефиницию субъекта права — это «…физическое и юридическое лицо, государство, государственное или муниципальное образование, имеющие по закону юридические права и обязанности. Закон определяет правовой статус субъектов права, его положение по отношению к другим субъектам права»^[4].

Все субъекты права делятся на индивидуальные и коллективные, причем среди коллективных субъектов выделяются «…государственнотерриториальные образования (государство, субъекты федераций, города, районы и иные территориальные единицы…), их население…»^[5].

Для города правосубъектность государственно-территориальных образований и их населения, их возможность вступать в те или иные правоотношения определяются международно-правовыми актами, Конституцией РФ, конституциями республик, уставами краев, областей и иных субъектов Федерации и др.

Город, как и все другие субъекты, обладает общей правосубъектностью, но кроме того отраслевой (субъект конституционного, финансового, международного и других отраслей права) и специальной (город — исторический памятник, закрытое территориальное образование, научный центр, военный и оборонно-промышленный центр)^[6]. Правосубъектность города зависит от объема полномочий, установленного законом и уставом.

В уставе город изначально выступает как субъект права, так как это устав города, обладающего двумя видами правового статуса — муниципального образования или города федерального значения. Правосубъектность городских органов власти и управления является производной от правосубъектности города, потому что правами и обязанностями они наделяются уставом города или правовыми актами, изданными в соответствии с уставом города.

Например, в уставе города Москвы (статья 11) прямо записано: «Город Москва в соответствии с Конституцией РФ обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и города Москвы»^[7].

Субъекты международного права — это участники международных отношений, обладающие международными правами и обязанностями. В первой части данной главы подробно представлены международные документы, важнейшими субъектами международного права в которых являются города мира, Европы и России.

Отдельными элементами международной правосубъектности могут обладать и государственно-подобные образования типа вольных городов (г. Данциг в 1923—1939 гг., Триест в 1947—1954 гг.), а также государство-город Ватикан^[8]. Вольный город в международном праве — самостоятельное территориально-политическое нейтрализованное и демилитаризованное образование, правовой режим которого устанавливается международными договорами и гарантируется государствами или международными организациями.

Важнейшим элементом правосубъектности города как публичного государственно-территориального образования является правосубъектность его жителей, которые обеспечивают «наполнение» города как субъекта права правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью.

По мнению В. Д. Волкова «город, осуществляя свои функции, обязан создавать все условия для обеспечения политических прав граждан. Во всех этих случаях город выступает в юридическом качестве субъекта государственного права». Он выделяет три вида правоотношений, в которых город может участвовать как субъект:

1) в правоотношениях, возникающих в связи с образованием или преобразованием существующих городов;

• 2) правоотношения, связанные с хозяйственной деятельностью на его территории;
• 3) правоотношения, связанные с деятельностью города по улучшению условий жизнедеятельности населения города^[9][10].

Город — особый субъект правоотношений. Это не правильно, когда городской орган власти или мэр выступают от имени города во внешних отношениях, так как они представляют орган или власть только в рамках очерченных уставом полномочий. В уставе обычно записано, что мэр может представлять город в отношениях с разными другими органами. Но город — это прежде всего жители (горожане), а они самостоятельный субъект правоотношений, и не просто субъект, а носители власти (ст. 3 Конституции РФ). На выборах они делегируют какую-то часть властным органам, но при этом остаются главным субъектом городского права, так как они сохраняют саму сущность существования города, его правоспособность и дееспособность.

Можно говорить о двойной правосубъектности жителей города. В первом случае власть, выступая от имени города должна понимать, что выступает не от имени зданий, улиц, дворов, автодорог и прочего, а от имени общности жителей (горожан), обладающих всей полнотой власти в городе. В другом случае, прекращение правосубъектности всех жителей (уход из города приводит к этому в силу территориальной ограниченности правосубъектности) приводит к прекращению правосубъектности всех остальных субъектов городского права. Даже государства в лице его органов, в виду утраты смысла и объектов их деятельности. Но наличие в городе хотя бы одного юридически официального жителя, обеспечивает легитимность существования всей системы субъектов и объектов правоотношений в городе.

Таким образом, город есть совокупность его жителей, являющихся одновременно индивидуальными субъектами и единым коллективным субъектом городских правоотношений (городской общиной2), обеспечивающая само существование города, его правовой статус, систему обеспечения жизнедеятельности через формирование органов власти и управления городом, уплату налогов, финансово-экономическую, социальную, предпринимательскую и хозяйственно-бытовую деятельность горожан.

Этимология слова «горожанин» напрямую связана со словом «гражданин», так как в городе-государстве его жители были его гражданами, и оно означает «городской гражданин»^[11].

Основным принципом, из которого исходит право развитых стран, является принцип равной гражданской правоспособности независимо от пола, имущественного положения, расы и т. д. Правоспособность приобретается с рождением и исчезает со смертью. Правоспособность может быть ограничена судом.

Это значит, что правоспособность города — способность города иметь права и нести обязанности. Деятельность города носит властнопубличный характер, выражает общезначимые интересы, как местного сообщества, так и всего государства в целом. А значит, и цель города в соответствии с Конституцией России: обеспечение народовластия, достойной жизни граждан, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Признание города субъектом права наделяет его определенными правами и обязанностями, необходимыми ему для осуществления целей, задач, функций. Город как субъект права может участвовать в различных правоотношениях: конституционно-правовых, административно-правовых, гражданско-правовых, муниципально-правовых, финансовых, налоговых и т. д.^[12]

Е. С. Шугрина, анализируя законодательство субъектов РФ, определяет различные городские поселения как субъекты местного самоуправления, т. е. подчеркивает их муниципально-правовую правосубъектность^[13].

Российские города (кроме городов федерального значения) — это муниципальные образования, которым, по мнению О. И. Баженовой «…как единому субъекту права соответствует единая (общеправовая) правосубъектность, под которой следует понимать совокупность социально-правовых свойств (качеств), позволяющих ему выступать носителем субъективных прав и обязанностей»^[14].

Государство не юридическое лицо и город может не быть юридическим лицом, хотя признание его юридическим лицом имеет глубокие исторические корни. Так И. И. Дитятин писал: «Русский город… представляет собою юридическое лицо до конца XIII столетия, а Новгород и Псков даже до XVI. С характером юридического лица видим мы его и накануне XIX века; с этим характером вступает он и в XIX век»^[15]. Справедливо будет заметить, что механическое перенесение понятия «юридическое лицо» на любые административно-территориальные и муниципально-правовые образования нельзя признать оправданным.

Есть все основания отнести к субъектам права, наряду с юридическими и физическими лицами, территориальные образования, как государственные, так и муниципальные. Порой они являются и тем и другим одновременно. Если ключевым свойством физических и юридических лиц является право-дееспособность, шире — правосубъектность, то применительно к территориальному образованию в качестве таковой выступает ее структурно-властная организация, поскольку власть предполагает и правоспособность, и дееспособность, и ответственность в юридическом смысле этого слова.

Субъектами права являются лишь более или менее значительные, устойчивые, постоянные образования, которые характеризуются единством воли и цели, а также определенной внутренней организацией. Это не случайные и не временные соединения граждан или каких-то структур^[16].

Весьма убедительный анализ проводит Н. В. Постовой, рассматривая признаки юридического лица в отношении к муниципальному образованию, и приходит к выводу, что «…не все признаки хозяйствующего субъекта совпадают с признаками территориальной организации, какой является муниципальное образование». Муниципальное образование, по его мнению, является субъектом и публичного, и частного права, так как метод правового регулирования муниципального права сочетает элементы диспозитивности и императивности^[17].

П. А. Астафичев, поддерживая эту позицию, пишет: «с точки зрения теории муниципального права, под муниципальным образованием логичнее всего понимать юридическое лицо публичного права, обладающее правосубъектностью и, следовательно, определенным юридическим статусом»^[18].

Н. В. Постовой дает следующее определение юридического лица относительно муниципального образования: «юридическим лицом признается муниципальное образование (социально-территориальная, поселенческая общность), которое имеет муниципальную собственность, местный бюджет, органы местного самоуправления, может приобретать и осуществлять через органы местного самоуправления имущественные права; нести по своим обязательствам ответственность своим имуществом; нести обязанности; выступать истцом и ответчиком в суде^[17].

И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов считают необходимым обретение муниципальными образованиями (в данном случае городами) статуса субъектов межбюджетных отношений. Установление этого статуса осуществляется законами субъектов РФ^[20].

Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург являются особыми субъектами права, которые в силу своего правового статуса субъекта Федерации участвуют в более широком круге различных видов правоотношений, чем другие российские города, являющиеся муниципальными образованиями.

Академик О. Е. Кутафин считал, что города федерального значения и города, являющиеся муниципальными образования, являются не только субъектами конституционно-правовых отношений, но и «субъектами гражданского права»^[21].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что правосубъектность города непосредственно связана с его публично-правовым и частноправовым статусом и город может рассматриваться как территориальная организация, обладающая признаками юридического лица публичного права. Однако требуется закрепление этих признаков в действующем законодательстве.

• [1] Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: учебник для вузов., 2015. С. 416.
• [2] Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / под ред. проф. А. Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007.
• [3] Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 938.
• [4] Юридический энциклопедический словарь. М., 2006.
• [5] Общая теория права и государства / под ред. проф. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 1999. С. 233.
• [6] Там же. С. 234—235.
• [7] Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 20.09.2017) «Устав города Москвы» // Ведомости Московской Думы. № 4. 1995.
• [8] URL: http://dic.academic.ru/.
• [9] Волков В. Д. Город как субъект советского государственного права // Проблемыконституционного права. Вып. 4. Саратов: Изд. Саратовского университета, 1986. С. 85.
• [10] Город употреблялся также в значении «всего общества или всех обывателейгорода» (Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. Т. 1. СПб., 1882).
• [11] Фан И. Б. Гражданин в контексте города: исторический смысл понятия // Научныйежегодник Института философии и права Уральского отд. РАН. 2003. № 4. С. 112—137.
• [12] Крохина Ю. А. Город как субъект финансового права: дис. … канд. юр. наук. Саратов, 1997.
• [13] Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 114.
• [14] Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Моек, ун-та, 2010. С. 109.
• [15] Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. В 2 т. Т.1. СПб., 1875.С. 496.
• [16] Теория государства и права: курс лекций. Саратов, 1995. С. 397.
• [17] Постовой Н. В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы: учеб, пособие. М.: Юристъ, 2002. С. 173—182.
• [18] Астафичев П. А. Муниципальное право России: учеб, пособие. М.: РИОР ;ИНФРА-М, 2010. С. 101.
• [19] Постовой Н. В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы: учеб, пособие. М.: Юристъ, 2002. С. 173—182.
• [20] Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: учебник для вузов. М. :Изд-во НОРМА, 2002. С. 148.
• [21] Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 45, 53.