Организация и управление процессами минимизации чрезвычайных ситуаций (ЧС) и ликвидации последствий аварийных ситуаций

Организация восстановительных работ и управление процессом восстановления являются важными элементами в деле успешной ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и снижения дестабилизирующих факторов. К ликвидации последствий будущих экстремальных ситуаций, вызванных природными и техногенными воздействиями, необходимо готовиться заранее и знать основные организационные и управленческие операции, которые необходимо знать в этот сложный период жизни города, района, поселка, отдельного предприятия или конкретного объекта.

Основные принципы организации и управления на территории ЧС

Организация и управление процессом предупреждения и ликвидации последствий экстремальных ситуаций условно подразделяют на три основные группы мероприятий, выполнение которых обеспечивает сокращение совокупного ущерба: плановые мероприятия на длительную перспективу; предварительные мероприятия (до ожидаемого события); неотложные мероприятия (во время и после происшествия).

Плановые мероприятия осуществляются заранее, совместно с предварительными мероприятиями и в последующие годы с учетом перспектив развития событий в период природного или техногенного воздействия, а по ряду вопросов — сразу с наступлением особых условий. Эти мероприятия имеют перспективный характер и обеспечивают планомерно-пропорциональное развитие района, города (поселка) на длительный период. Основными мероприятиями являются:

• — организация детального обследования промышленной и жилой застройки; выявление потенциально опасных участков и объектов с точки зрения ожидаемых на них воздействий, а также прочностных характеристик зданий и сооружений, расположенных на этих участках;
• — выявление и вывод отдельных промышленных предприятий и гражданских объектов за пределы опасных зон или за пределы города с учетом их специализации и баланса трудовых ресурсов;
• — разработка перспективного комплексного плана социально-экономического развития района, города (поселка) с учетом ожидаемых на них воздействий, а в случае происшедшего события с учетом фактических последствий;
• — выполнение долгосрочных капитальных ремонтно-восстановительных работ и расширенное строительство;
• — корректировка генплана города с учетом анализа риска, разработка алана очередности строительства, составление проектно-сметной документации на объекты перспективного строительства;
• — снос разрушенных и непригодных строений, расчистка территорий под новое строительство, развитие материально-технической базы строительства и дорожного хозяйства, инженерная подготовка строительных площадок, организация и осуществление благоустройства территории.

Плановые перспективные мероприятия подготовляют и осуществляют до стихийного бедствия министерства, ведомства и организации, имеющие отношение к городскому (поселковому) или районному хозяйству и ответственные за строительство и ремонтно-восстановительные работы, за перспективу развития хозяйства в районе с потенциальной опасностью. Эти мероприятия должны включаться в годовые и перспективные планы с учетом прогноза ожидаемых событий в период экстремальных ситуаций.

Предварительные мероприятия ориентированы на предотвращение и уменьшение ущерба от экстремальных ситуаций и включают подготовительные работы для успешного выполнения неотложных мероприятий после разрушительных воздействий. На этом этапе решают вопросы, направленные на уменьшение влияния фактора внезапности и сокращения ущерба от ожидаемого стихийного или техногенного бедствия. Решают эти вопросы независимо от наличия критических ситуаций во всех городах и поселках, расположенных в потенциально опасных районах.

Предварительные мероприятия подразделяют на экономико-организационные, инженерно-технические, геологические, гидрологические и др.

К экономико-организационным мероприятиям относятся:

• — корректировка плана социально-экономического развития района, города (поселка) с учетом возможных экстремальных ситуаций и накопленного опыта аналогичных работ в России и за рубежом;
• — резервирование мест добычи сырья для использования при строительно-восстановительных работах;
• — определение автономных и дублирующих источников энергои водоснабжения для жилых районов и отдельных промышленных предприятий;
• — выявление мощностей предприятия домостроения и строительных баз в районе возможных бедствий для их участия в восстановительных работах;
• — выбор участков для строительства необходимых в экстремальных условиях временных жилых поселков с решением вариантов водо-, энергоснабжения и санитарно-технического обслуживания;
• — формирование комиссий и групп по обследованию зданий и сооружений, поврежденных при природных или техногенных воздействиях;
• — обучение членов комиссий и групп обследования методам работы в особый период;
• — определение источников комплектации групп обследования транспортом, приборами и оборудованием;
• — проведение разъяснительной работы с населением, трудовыми коллективами и руководителями предприятий о правилах поведения, порядке эвакуации и первоочередных мероприятиях во время и после экстремальных ситуаций;
• — рассмотрение вопроса о времени возможного экстремального происшествия, его интенсивности и возможности предупреждения населения.

К инженерно-техническим мероприятиям относятся:

• — обследование гражданских и производственных фондов и выявление их состояния с целью определения возможности оперативного восстановления (усиления) конкретных объектов в случае стихийного бедствия (паспортизация);
• — разработка и накопление апробированных технических решений (проектов) для будущего восстановления поврежденных зданий и сооружений;
• — инвентаризация наземных и подземных коммуникаций и поддержание топографических аланов на необходимом уровне;
• — проведение планомерного усиления зданий до требуемого уровня прочности и устойчивости в составе капитального ремонта;
• — организация инженерно-сейсмологической станции и других служб наблюдений, выбор эталонных зданий и сооружений, характерных для данного района, и определение динамических характеристик этих объектов;
• — разработка рекомендаций по восстановлению зданий и сооружений применительно к местным условиям с учетом разработанных ранее пособий и нормативных документов совместно с ведущими организациями страны.

Сейсмогеологические, гидрологические, лавиннои селезащитные подготовительные мероприятия включают проведение следующих работ:

• — микросейсморайонирование территории сложившейся застройки и перспективного строительства;
• — уточнение гидрогеологических условий районов массовой застройки и разработка в необходимых случаях рекомендаций по осушению площадок, укреплению грунтов оснований или других мероприятий по повышению устойчивости грунтовой среды и фундаментов;
• — организация наблюдений и превентивных мер для исключения снежнолавинных, селевых и других экстремальных явлений;
• — анализ сейсмической обстановки в регионе и условий, по которым можно прогнозировать время возможных землетрясений.

Ответственными за осуществление предварительных мероприятий являются местные органы власти, их отделы и управления с привлечением соответствующих специализированных организаций.

Неотложные мероприятия организуют и выполняют с наступлением критической ситуации; их главная задача — ликвидация последствий экстремальных ситуаций в кратчайшие сроки. Эта группа мероприятий подразделяется на организационно-распорядительные, медико-санитарные, социально-бытовые, жилищно-коммунальные, ремонтно-профилактические, производственно-хозяйственные, агитационно-массовые. Эти мероприятия организуют и контролируют местные органы власти, руководители учреждений и предприятий, подразделения МЧС и гражданской обороны.

Организационно-распорядительные мероприятии состоят из следующих основных:

• — создание городских (поселковых) и ведомственных органов управления по определению характера и объемов ущерба;
• — образование специализированных городских (поселковых) комиссий или назначение уполномоченных по всем основным вопросам, связанным с ликвидацией последствий экстремальных ситуаций;
• — организация отрядов по инженерно-спасательным и аварийно-восстановительным работам и разработка мероприятий по координации их деятельности;
• — организация инженерного обследования последствий экстремальных ситуаций и обобщение материалов обследования; принятие организационных решений.

Медико-санитарные мероприятия должны обеспечивать:

• — спасение пострадавших;
• — медицинскую помощь и госпитализацию пострадавших;
• — санитарное обслуживание населения.

Социально-бытовые мероприятия включают:

• — снабжение населения продовольственными и промышленными товарами;
• — организацию общественного питания;
• — обеспечение условий безопасного пребывания детей;
• — охрану общественного порядка и тушение пожаров;
• — оказание материальной помощи пострадавшим от стихийного бедствия.

Жилищно-коммунальные мероприятии включают:

• — создание временных жилищ;
• — переселение жителей из разрушенных домов, поврежденных зданий и сооружений;
• — решение вопросов организации временного коммунального обслуживания;
• — учет и распределение вновь создаваемого жилищного фонда.

Ремонтно-профилактические мероприятия состоят из:

• — прокладки временных проездов, разборки и удаления завалов;
• — установки временных креплений на аварийных объектах;
• — устранения аварий на инженерных сетях;
• — проведения краткосрочного и временного восстановления.

Производственно-хозяйственные мероприятия обеспечивают:

• — восстановление бесперебойной работы источников водо-, теплои энергоснабжения;
• — организацию бесперебойной работы предприятий промышленности, транспорта, связи;
• — развитие сети погрузочно-разгрузочных работ для бесперебойного обеспечения эвакуационных работ и приема необходимой помощи со стороны;
• — материально-техническое снабжение предприятий, строек и т. п.

Агитационно-массовые мероприятия состоят из следующих основных видов работ:

• — организация сбора и обобщение информации;
• — информирование населения о фактическом состоянии дел в зоне бедствия и о принимаемых мерах по организации работ для ликвидации последствий стихийного бедствия;
• — обобщение сведений об организуемой помощи населению и производственным учреждениям;
• — постоянная текущая информация о ходе работ по нормализации жизнедеятельности на территории, подвергшейся природному или техногенному воздействию;
• — организация культурной и общественно-политической программной информации.

Организацию и управление процессом предупреждения и ликвидации последствий стихийного бедствия осуществляют постоянно действующие комиссии, функционирующие на уровне краевых, областных, окружных и районных органов управления.

Непосредственно после экстремальной ситуации создается правительственная комиссия (федеральная, региональная или местная), которая в зависимости от конкретной обстановки в зонах разрушения принимает необходимые эффективные решения по организации оперативной помощи для восстановления и стабилизации нормального производственного и социального ритма жизни и утверждает необходимую программу действий для выполнения неотложных мероприятий. В этот же период постоянно действующие комиссии пополняются специалистами, ответственными за выполнение мероприятий по восстановлению нормальной жизнедеятельности в районах бедствия, а на местах создаются специализированные городские (поселковые) и производственные подкомиссии или назначаются уполномоченные представители по конкретному вопросу.

Специализированные подкомиссии изучают и принимают решения или подготавливают материалы для принятия решений по следующим основным вопросам:

• — охране общественного порядка и спасению пострадавших;
• — обследованию состояния поврежденных зданий и сооружений;
• — организации восстановительных работ и капитального строительства;
• — медицинской помощи, здравоохранению и санитарии;
• — обеспечению населения продовольственными и промышленными товарами;
• — организации общественного питания и коммунального обслуживания;
• — учету и распределению жилья, переселению отдельных семей и групп населения в другие города (поселки) и перемещению отдельных предприятий;
• — организации нормальной деятельности промышленности, транспорта и связи, материально-техническому снабжению предприятий и материальной помощи населению;
• — организации школьного обучения и работы дошкольных учреждений и другие задачи в зависимости от конкретных условий в зоне бедствия.

В зависимости от размеров бедствия, причиненного природным или техногенным воздействием, городская комиссия работает самостоятельно или под руководством областной, краевой, республиканской или правительственной комиссии.

Для выявления причин и характера крупного по масштабам бедствия, для разработки и осуществления научно обоснованных мероприятий по ликвидации его последствий, восстановлению города или крупного промышленного предприятия, а также для обобщения накопленного фактического материала создается научно-техническая комиссия из числа ученых и специалистов исследовательских, проектных, изыскательских, строительных и других организаций. Эта комиссия в зависимости от конкретных условий взаимодействует с городскими (поселковыми), областными, краевыми и республиканскими организациями, оказывает им необходимую помощь в принятии организационных и управленческих решений для успешной ликвидации последствий чрезвычайного происшествия в кратчайшие сроки.

В зависимости от обстановки в зоне экстремальных ситуаций, характера и объема разрушений, времени года, количества сил, средств и времени, отводимых для производства строительных работ по ликвидации последствий, различают три вида восстановления: краткосрочное, временное и капитальное.

Краткосрочное восстановление имеет цель обеспечить эксплуатацию поврежденного объекта на короткий срок или его разовое использование. При этом допускается частичное восстановление сооружений и применение упрошенных конструкций. Срок выполнения этих работ исчисляется часами или сутками. Производство работ по этому виду восстановления сводится, как правило, к устранению дефектов без какого-либо усиления несущих конструкций.

Временное восстановление объекта должно обеспечивать его службу на более или менее длительный срок путем частичного (с некоторыми упрощениями) восстановления поврежденных элементов и конструкций, например не всех этажей здания или не всего сооружения, и использование при этом временных конструкций, упрощенных инженерных решений, позволяющих эксплуатировать объект. Сроки выполнения этих работ исчисляются сутками и десятками суток, а продолжительность эксплуатации восстановленных объектов в зависимости от примененных материалов может исчисляться месяцами.

Капитальное восстановление обеспечивает длительную эксплуатацию объектов и производится, как правило, с полной их реставрацией и необходимым усилением, а если экономически обосновано, то и с реконструкцией (модернизацией) разрушенных и поврежденных зданий и сооружений. Работы выполняют с использованием в основном сборных конструкций заводского изготовления. Сроки выполнения работ исчисляются месяцами, восстановленные сооружения служат десятки лет. Капитальное восстановление является основным видом восстановления разрушенных сооружений после природных и техногенных воздействий.

Восстановление поврежденного объекта в зависимости от состояния его несущих конструкций может быть: без усиления или с усилением, а также с заменой части или всех несущих элементов здания или сооружения с необходимыми защитными мероприятиями.

Решения о характере выполняемого восстановления жилищного фонда принимают исполнительные комитеты местных органов власти по предложениям специализированных подкомиссий и проектных организаций, а по производственным объектам — дирекцией предприятий и вышестоящими инстанциями в соответствии с техническими разработками специалистов отрасли или конструкторских бюро и проектных институтов. Целесообразность принимаемых решений определяют на основании краткой технико-экономической оценки сложившейся ситуации с учетом следующих основных характеристик:

• — требуемого минимума и качества жилых и производственных площадей на ближайший месяц, квартал, год;
• — уровня существующих мощностей строительных организаций и перспективы их увеличения за счет централизованно направляемых специальных формирований;
• — наличия запаса строительных материалов и изделий стройиндустрии и числа планируемых их поставок за счет специально выделяемой сторонней помощи;
• — возможности переселения людей во временные передвижные либо быстро ремонтируемые жилые дома;
• — организация на промышленных предприятиях временного производственно-технологического процесса для выполнения восстановительных работ, включая реконструкцию и расширенное строительство.

При выборе и принятии решения следует учитывать, что краткосрочное или временное восстановление не исключает необходимости выполнения капитального восстановления.

Необходимые данные и алгоритм технико-экономической оценки восстановительных работ для принятия управленческого решения, согласно выбранной стратегии восстановления разрушенных промышленных и гражданских объектов, рекомендуется выполнять по следующей схеме:

• 1. Обобщение данных по числу производственных или жилых площадей до чрезвычайной ситуации — Fо, м2.
• 2. Определение числа разрушенных и поврежденных производственных или жилых площадей после экстремальных событий — Fp, м2.
• 3. Определение балансовой стоимости основных производственных и жилищных фондов до аварийного события — С0, млн (тыс.) руб.
• 4. Определение уровня повреждений объектов производственного и жилого назначения по установленным степеням — П1, П2, … Пn.
• 5. Определение сохранившегося после чрезвычайного события производственного и жилищного фонда — (Fo — ?Fp), м2.
• 6. Установление стоимости основного фонда (здания, сооружения, оборудование) после чрезвычайного события для объектов, получивших повреждения различной степени, — С1, С2, …, Сn млн (тыс.) руб.
• 7. Оценка убытка по степеням повреждений — У1, У2 … Уn млн (тыс.) руб.
• 8. Определение суммарного ущерба — ?Уi млн (тыс.) руб.
• 9. Предварительная оценка необходимого времени восстановления в зависимости от убытка по каждому виду (степени) разрушения в соответствии с предельными нормами продолжительности ремонтно-восстановительных работ по отдельным конструкциям и объектам (t1, t2 … tn).
• 10. Определение очередности и вида восстановления с учетом значения убытков и ожидаемого времени восстановления в зависимости от следующих факторов:
  • а) возможности размещения населения во временном жилищном фонде или временного переселения в другие районы, не пострадавшие от чрезвычайного события, для выявления резервного жилищного фонда при капитальном восстановлении — Fк.в.ж., м2.
  • б) целесообразности организации работы производственных предприятий по временной технологической схеме для возможности восстановления разрушенных объектов или остановки основной деятельности предприятий до достижения необходимого восстановительного уровня за счет капитальных строительных работ — Fк.в.п.м2 (м3);
  • в) сезонного фактора (периода с низкими температурами, дождливый сезон и т. п.), определяющего необходимость первоочередного краткосрочного или временного восстановления жилищного, социально-бытового и производственного фонда (первоочередное восстановление) — F'п.в., м2 (м3);
  • г) определение объектов последующих этапов краткосрочного и временного восстановления по месяцам, кварталам — F''п.в., м2 (м3).
• 11. Определение, согласно расчетам, требуемых трудозатрат (Тр) и материальных ресурсов для первоочередного восстановления (Мп в) по объектам 1, 2 … N:

12. Составление перечня восстанавливаемых объектов по краткосрочной, временной и капитальной схемам восстановления в соответствии с объемами необходимых работ, требуемыми трудовыми и материальными ресурсами и с учетом производственных возможностей строительных организаций (специализированных либо из состава промышленных предприятий).

Рис. 9.1. Схема организации и управления восстановительными работами, включая восстановление, реконструкцию, разборку поврежденных участков, усиление и снос зданий и сооружений.

• 13. Выдача заданий на выполнение краткосрочных и временных восстановительных работ.
• 14. Составление графика выполнения восстановительных работ, выдача заданий на разработку проектов капитальных работ, в том числе привязка типовых решений для усиления.
• 15. Оформление заявок на дополнительные ресурсы и принятие решения о целесообразности и возможности привлечения специальных формирований с учетом определения места их размещения, организации бытовых условий, общественного питания, материально-технического снабжения и других вопросов, связанных с производственной и социальной деятельностью этих строительных подразделений.

Основные организационные уровни формирования управленских решений для выполнения восстановительных работ, включая реконструкцию и снос объектов, представлены на рис. 9.1. В этой схеме учтены пункты приведенного выше алгоритма технико-экономического решения, очередность реализации и взаимосвязь инженерно-технических, проектных, организационных и управленческих мероприятий.