Основные тенденции развития жилищного законодательства, формирования рынка жилья

С начала рыночной реформы 90-х гг. прошлого века резко упали объемы жилищного строительства, значительно снизились доходы большей части населения страны. При этом очередникам на получение социального жилья стала выделяться только часть вновь построенных жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. Хроническое недофинансирование содержания и ремонта (в том числе капитального) жилищного фонда создавало угрозу выбытия значительного объема жилищного фонда и даже отказа от нового жилищного строительства. Преимущественно бюджетные средства были направлены на содержание и ремонт имеющегося жилья.

В связи с этим в 2004 г. государством были поставлены следующие основные задачи:

• — изменение финансового механизма улучшения жилищных условий граждан, решение этого вопроса в основном за счет собственных доходов и заемных (кредитных) средств;
• — разрушение монополизма на рынках строительства, который ведет к резкому росту стоимости жилья;
• — обеспечение гарантий права собственности добросовестных приобретателей жилых помещений.

Безусловно, для решения указанных выше задач требовалась законодательная база, в которой нашли бы отражение происшедшие в стране за последние 15 лет изменения. В короткие сроки был разработан и принят ряд основных федеральных законов, основная цель которых — формирование рынка доступного жилья.

В 2004 г. в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу был внесен так называемый пакет 27 законов. В их числе проекты:

• 1. Жилищного кодекса Российской Федерации.
• 2. Градостроительного кодекса Российской Федерации. Федеральных законов:
• 3. О внесении изменений в часть первую статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
• 4.О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации.
• 5. О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» .
• 6. О кредитных историях.
• 7. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О кредитных историях» .
• 8. О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» .
• 9. О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» .
• 10. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах» .
• 11. О внесении изменений в Федеральный закон «О Государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» .
• 12.0 внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» .
• 13. О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации «О государственной пошлине» .
• 14. О внесении изменения в статью 146 части второй Налогового кодекса Российской Федерации.
• 15. О внесении изменения в статью 284 части второй Налогового кодекса Российской Федерации.
• 16. О внесении изменений в статьи 220 и 224 части второй Налогового кодекса Российской Федерации.
• 17. О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации.
• 18. О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации.
• 19. О внесении изменений в статью 8 Закона Российской Федерации «О плате за землю» .
• 20. О внесении изменения в статью 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
• 21. О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации.
• 22. Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания.
• 23. О внесении изменений в статью 256 Налогового кодекса Российской Федерации.
• 24. Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса.
• 25. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» .
• 26. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части защиты прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья.
• 27. О жилищно-накопительных кооперативах и их деятельности по привлечению и использованию накоплений граждан.

Указанные выше законы приняты практически одновременно с Жилищным кодексом РФ и в настоящее время являются действующими.

Вместе с тем следует отметить, что законодательная работа, конечно, не ограничивается этими 27 законами. Их принятие в свою очередь повлекло внесение поправок в другие законы и подзаконные акты. Необходимо также иметь в виду, что соответствующие правовые акты приняты не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях. Поэтому можно говорить о создании принципиально новой правовой базы для регулирования жилищных отношениях. Для выявления общей тенденции законотворческой (законодательной) работы рассмотрим некоторые примеры.

Гражданский кодекс РФ, в том числе ст. 130, не относил незавершенное строительство к объектам недвижимого имущества.

Следовательно, данные объекты не подлежали государственной регистрации и не использовались в гражданском обороте, например, для ипотеки. Теперь незавершенное строительство, зарегистрированное в установленном порядке как недвижимость, может быть предметом ипотеки. Для этого были внесены изменения (дополнения) в ст. 130 Гражданского кодекса РФ, Федеральные законы от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)». См. указанные Федеральные законы в приложении к данному Комментарию.

Пункт 2 ст. 292 Гражданского кодекса РФ, в котором защищались интересы членов семьи прежнего собственника (по общему правилу они сохраняли право пользования жилым помещением при переходе права собственности к другому лицу), в этой части уже не действует. Кроме того, в п. 4 этой же статьи сняты ограничения на сделки с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние (ранее во всех случаях требовалось обязательное согласие органа опеки и попечительства). Теперь такое согласие на сделку требуется лишь в случаях, когда несовершеннолетние находятся под опекой (попечительством) либо остались без родительского попечения. Согласно п. 4 ст. 31 ЖК РФ в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между ними.

В Федеральном законе «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в целом упрощен порядок использования недвижимости, в том числе жилья, для ипотеки. Например, исключена нотариальная форма ипотечного договора, предметом залога может быть незавершенное строительство, не требуется указания места жительства гражданина (необходимы только паспортные данные) и др. Вместе с тем в случае невыполнения финансовых обязательств со стороны должника (залогодателя) он вместе со всеми проживающими лицами подлежит выселению из жилого помещения. При этом резко сужается участие органов опеки и попечительства в деле защиты прав несовершеннолетних граждан.

Даже приведенные примеры свидетельствуют о том, что изменения, внесенные в законодательство, прежде всего обеспечивают интересы собственников жилья, а также банков и других кредитных учреждений (для них существенно снижены риски невозврата кредитов (заемных средств)). Здесь беспокоит создание правовой базы для возможного лишения жилья граждан, в том числе несовершеннолетних, которые в лучшем случае могут быть переселены в маневренный фонд, предназначенный для временного проживания граждан, или вообще могут остаться без какого-либо жилья.

Касаясь данного вопроса, следует отметить, что, к сожалению, в новом Жилищном кодексе РФ предусмотрены случаи выселения граждан (нанимателей, собственников жилых помещений и членов их семей), совершивших виновные действия, без предоставления другого жилого помещения (ст. 29 и 91). Этот вопрос, на наш взгляд, следует уточнить, например, можно в этих случаях (если меры предупреждения не подействовали на правонарушителя) переселять гражданина во временное жилище или менее комфортное жилое помещение. Также можно предусмотреть в законодательстве по отношению к ним более жесткие меры административного воздействия. В связи с этим считаем, что предусмотренная ст. 29 и 91 ЖК РФ возможность лишения гражданина, который на законных основаниях проживает в жилом помещении, занимаемого жилья, не увязывается с закрепленным в Конституции РФ (ст. 40) правом граждан на жилище.

Современная политика государства (в части решения жилищной проблемы) нашла отражение в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах». " Прежде всего требуется обеспечить полноценную реализацию приоритетных национальных проектов, сконцентрировав усилия на распространении наилучшего опыта, полученного в предшествующие годы. Целесообразно продолжить последовательный переход к реализации проектов в рамках долгосрочных государственных программ.

Особого внимания требует сфера жилищного строительства. Возможность улучшения жилищных условий не должна быть привилегией лишь немногочисленной группы лиц с очень высокими доходами. Необходимо добиться повышения доступности жилья для граждан до уровня, ранее определенного в рамках соответствующего национального проекта, прежде всего на основе реализации программ ипотечного кредитования, в том числе с использованием механизмов субсидирования первоначальных взносов и процентных ставок.

Использование государственных средств, выделяемых на решение этой задачи по различным направлениям, включая развитие рынка ипотечного жилищного кредитования, обеспечение жильем военнослужащих, ветеранов Великой Отечественной войны и ряда других категорий граждан, а также деятельность фондов реформирования жилищно-коммунального хозяйства и содействия развитию жилищного строительства должны быть скоординированы.

При этом государственный спрос в этом секторе не должен становиться причиной роста цен на жилье" .

Но есть ли у нас объективные предпосылки для решения поставленных задач? На этот вопрос нельзя ответить однозначно. Негативные тенденции в решении жилищной проблемы в стране сохраняются. Представляется, что для оптимизма нет оснований. Об этом свидетельствуют, в частности, статистические данные последних лет: недостаточные объемы жилищного строительства (последние четыре года в среднем по 60 млн кв. м общей площади, а необходимо строить в 2 — 2,5 раза больше — примерно по 1 кв. м на человека; при этом доля государственных и муниципальных средств составляет всего 12,9%); средняя заработная плата в месяц по стране составляет 18,8 тыс. руб., а стоимость 1 кв. м жилья — 47,7 тыс. руб., в том числе в Центральном федеральном округе 62,2 тыс. руб. на первичном рынке и соответственно 52,8 тыс. руб. и 83,2 тыс. руб. на вторичном рынке жилья; ежегодно жилые помещения получают только 4 — 5% граждан (семей), состоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях1. Согласно Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 — 2014 годов Минэкономразвития России, одобренному на заседании Правительства РФ 21 сентября 2011 г., доля семей, имеющих возможность приобрести с помощью собственных и заемных средств жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, составила в 2011 г. 19% и увеличится до 25% в 2013 г. То есть подавляющей части населения в решении жилищного вопроса необходимо содействие со стороны государства, в том числе путем значительного увеличения доли жилищного строительства за счет бюджетных средств.