Киотский протокол

Оглавление Введение ГЛАВА I. Проблема окружающей среды в современных международных отношениях

1.1 Киотский протокол как механизм, влияющий на международные отношения в рамках мировой экологии ГЛАВА II. Киотский протокол как активатор международной кооперации в сфере защиты окружающей среды

ГЛАВА III. Нарушения в принятии второго периода обязательств по киотскому протоколу Заключение Список источников и литературы киотский протокол экология Введение Актуальность исследования. Проблема охраны окружающей среды в современных международных отношениях в последние десятилетия набирает все больший вес не только в политике, но и в экономике и других социальных науках. Экологическим проблемам в современных условиях начинают уделять внимание не только государственные органы власти и общественные организации, но и коммерческие компании, особенно международного формата.

Изучение проблемы охраны окружающей среды в современных международных отношениях важно тем, что позволяет изучить причины ухудшения экологии в настоящее время, найти средства предупреждения или нейтрализации негативного воздействия на окружающую среду. Тем самым обеспечив более чистую экологию будущим поколениям, не на локальном уровне, а на уровне межгосударственном, который есть глобальным, и дает возможность более эффективно координировать действия направленные на улучшение экологии, поскольку позволяет смотреть на эти проблемы более широко.

Международные отношения есть регулятором многих видов деятельности на международном пространстве, в том числе они влияют на экологическое состояние планеты. Во власти их находится управление предприятиями не только на территории одной страны, а на территории всей Земли, посредством международных соглашений и договоров межгосударственного или межкорпоративного уровня.

Киотский протокол как источник международных отношений регулирует выбросы парниковых газов в атмосферу и его изучение, как инструмента для стабилизации выбросов парниковых газов позволит более эффективно регулировать межгосударственные отношения в сфере выброса парниковых газов, особенно это относится к экономикам быстроразвивающихся стран, таких как Китай, Индия, Бразилия.

Таким образом, объектом исследования является проблема окружающей среды в современных международных отношениях.

Предметом исследования есть киотский протокол, как источник норм взаимодействия в сфере защиты окружающей среды в международных отношениях.

Цель работы: изучить роль Киотского протокола в регулировании охраны окружающей среды в рамках современных международных отношениях.

Задачи исследования:

— определить проблемы окружающей среды в современных международных отношениях;

— дать характеристику Киотского протокола, как активатора международной кооперации в сфере защиты окружающей среды;

— указать нарушения в принятии второго периода обязательства по Киотскому протоколу.

ГЛАВА I. Проблема окружающей среды в современных международных отношениях Одной из наиболее острых экологических угроз современности является, без сомнения, глобальное изменение климата, которое особенно заметно проявляется на европейском континенте. Последствия глобального потепления могут оказаться катастрофическими, в том числе и для целлюлозного бизнеса, так как отрицательно сказываются на состоянии лесов (породном составе леса, частоте и масштабах распространения лесных пожаров) и способны подорвать ресурсную базу отрасли.

В последнее время в различных странах предпринимаются меры, направленные на смягчение климатических изменений, ограничение и сокращение выбросов парниковых газов. С 2005 г. в странах Европейского союза начинает действовать система торговли выбросами, в рамках которой предприятиям устанавливаются квоты на выбросы парниковых газов. Аналогичные системы разрабатываются в Канаде и Японии. Программы ограничения выбросов парниковых газов действуют в Австралии и в 25 штатах США.

Проблема изменения климата была включена в политическую повестку дня международного сообщества в середине 80-х годов. Тогда ученые пришли к выводу, что климатические изменения связаны с человеческой деятельностью. Впоследствии стало ясно, что проблема очень сложна и для получения максимально точных выводов и прогнозов надо объединить усилия ученых всех стран. В 1988 году Всемирная метеорологическая организация (ВМО) и Программа по окружающей среде ООН (ЮНЕП) учредили Межправительственную группу экспертов по изменению климата (МГЭИК) — форум тысяч ученых, в том числе и российских. В этом же году Генеральная Ассамблея ООН впервые рассмотрела вопрос об изменении климата и приняла резолюцию 43/53 «О защите глобального климата в интересах нынешнего и будущих поколений человечества» Киотский протокол и гражданское общество / На пути к устойчивому развитию России // № 27. 2004. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ecopolicy.ru/upload/File/Bull_32ru.pdf .

В 1990 году МГЭИК выпустила свой Первый оценочный доклад, в котором подтвердила угрозу изменения климата и призвала к подготовке специального глобального соглашения по решению этой проблемы. Призыв ученых был поддержан Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 45/212, на основании которой была разработана Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК).

В 1992 году на Всемирном саммите по окружающей среде и устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро была открыта к подписанию Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК).

В ХХ в. изменения окружающей среды, вызванные хозяйственной деятельностью человека и его непрерывным наступлением на природу, приобрели глобальный характер. Одним из таких изменений стало глобальное потепление. Как и любые другие глобальные проблемы, оно требует для решения совместных действий всего мирового сообщества. Одним из таких совместных шагов стали Рамочная конвенция по климату и в развитие ее — Киотский протокол.

Конвенция была открыта к подписанию 4 июня 1992 года на состоявшейся в Рио-де-Жанейро Конференции ООН по окружающей среде и развитию и 21 марта 1994 года вступила в силу. В настоящее время Сторонами Конвенции являются более 190 стран, включая Россию, все промышленно развитые страны, все страны с переходной экономикой, а также подавляющее большинство развивающихся стран. Высший орган Конвенции — Конференция Сторон РКИК. Все решения Конференций Сторон Конвенции принимаются на основе консенсуса, так как предлагавшиеся иные принципы принятия решений согласовать не удалось. В качестве финансового механизма РКИК определен Глобальный экологический фонд (ГЭФ). Фонд финансирует создание систем учета выбросов парниковых газов в развивающихся странах, проекты по адаптации наименее развитых стран к новым климатическим условиям.

В качестве конечной цели РКИК заявлена стабилизация концентрации парниковых газов в атмосфере «на таком уровне, который не допускал бы/ опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе». Здесь следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, такая формулировка дает возможность отстаивать национальный уровень выбросов парниковых газов, исходя из экономических интересов развития страны, а во-вторых, уровень численно нигде не оговорен и является предметом ожесточенных научных дискуссий. Очевидно, что сам термин «безопасно» для разных стран различен. Для маленьких островов или для низинной Голландии повышение уровня моря даже на 1 метр (из-за нагрева и расширения верхнего слоя Океана, а затем и из-за таяния льдов) — трагедия. Для других стран, в частности для большей части России, ничего очень страшного пока не ожидается. Поэтому споры о величине безопасного уровня, вероятно, будут вестись еще десятки лет.

РКИК не устанавливает каких-либо ограничений или запретов для конкретных видов экономической деятельности или производства. РКИК устанавливает, что «Стороны/ должны/ защищать климатическую систему на благо нынешнего и будущих поколений человечества на основе справедливости и в соответствии с их общей, но дифференцированной ответственностью и имеющимися у них возможностями». В данном случае сохраняется базовый принцип ООН — разделение стран на развитые и развивающиеся. «Сторонам, являющимся развиты/ми странами, следует играть ведущую роль в борьбе с изменением климата и его отрицательными последствиями». Таким образом, наличие численных обязательств у России и отсутствие у Китая, Индии, Бразилии, ЮАР и др Киотский протокол и гражданское общество / На пути к устойчивому развитию России // № 27. 2004. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ecopolicy.ru/upload/File/Bull_32ru.pdf.

Итак, с принятием РКИК были заданы рамки будущего международного сотрудничества. Однако требовалось воплотить идеи и принципы на практике. Такая несколько необычная структура — «Рамочная конвенция + Протокол» — отражает новизну и сложность проблемы, ее прямую связь с основой мировой экономики: потреблением нефти, газа и угля. Было практически невозможно сразу согласовать — что и когда надо делать.

Киотский протокол был единогласно принят на Третьей конференции сторон РКИК в г. Киото. Он устанавливает обязательства развитых стран по ограничению выбросов парниковых газов в 2008 — 2012 гг. (для России — не превысить в 2008;2012 годах уровень выбросов 1990 года). Парниковые газы, регулируемые Киотским протоколом, это: диоксид углерода (СО2), метан (СН4), закись азота (N2O), гидрофторуглероды (ГФУ), перфторуглероды (ПФУ), гексафторид серы (SF6). Однако чтобы понять суть и структуру Протокола, надо обратиться к базовым фактам, от которых отталкивались его разработчики Климатические изменения: взгляд из России. Под ред. В.И.ДаниловаYДанильяна. Российский региональный экологический центр, «Защита природы» Y М., «ТЕИС», 2003, 416 с.

В основе разработки Киотского протокола несколько основополагающих соображений. Они во многом необычны, и при обсуждении протокола данные соображения иногда представляются как «открытия». Однако все они были ясны и в 1997 г., и именно они предопределили тот Протокол, который существует сейчас.

Есть уверенность в антропогенном характере и причинах наблюдающихся изменений климата. Есть понимание будущей угрозы, но нет прямой причинно-следственной связи: снижение выброса — получение эффекта (например, предотвращение наводнения или засухи).

Контроль за выбросами парниковых газов затрагивает всю мировую экономику в целом. Чисто технически необходимо много времени на раскачку, надо начинать с малого — с пилотного, отладочного этапа. В итоге был выбран 5-летний период с 2008 по 2012 гг. включительно.

Парниковые газы в обычном смысле слова не являются загрязняющими веществами. Поэтому было бы неверно регулировать выбросы через предельно допустимые концентрации (ПДК) около трубы. С другой стороны, снижение их выбросов это не очистка отходящих газов и не установка каких-либо уловителей. Это замена самого производственного оборудования, энергоустановок, бойлеров и т. п., что нельзя сделать сразу, нужно время и тесная увязка с экономикой производства в целом. Поэтому был предложен основополагающий принцип торговли квотами. Киотский протокол превращался в первое международное соглашение о рыночных принципах охраны природы. Естественно, столь новаторское решение требует отладочного периода.

Если пока нет прямой климатической угрозы (малые тихоокеанские острова и зона Сахеля и др., увы, печальные исключения), то рано затягивать пояса и предпринимать принудительные меры, которые бы мешали развитию национальной экономики. В данной ситуации каждая страна может взять такие обязательства, какие она хочет (в Киото каждая страна сама определяла на сколько процентов она обязуется снизить выбросы от уровня 1990 г., а решение принималось только консенсусом). Киотский протокол не задает никаких обязательных политик и мер (в стиле единой политики Евросоюза).

Подход, при котором страна сама выбирает обязательства, означает решение двух вопросов: 1) как государство хочет повлиять на национальный бизнес и помочь ему; 2) каковы политические амбиции лидеров ведущих стран.

Первое привело к ориентации Протокола на развитие энергетики. Леса и другие поглотители СО2 из атмосферы оказались как бы не нужны. Потребовались жесткие усилия ряда стран, в частности России, чтобы леса сохранить и уравнять в правах с энергетикой. В результате они стали равными для любых межгосударственных обязательств. При этом была введена дополнительная квота на использование лесов (см. ниже).

Второе — политические амбиции — привели к драматическому финалу для США и Австралии, когда одни политики (Альберт Гор) эффектно объявили в Киото о высоких обязательствах, а другие (Джордж Буш) столь же демонстративно от них отказались. При понимании отладочной роли Киотского протокола в долгосрочной глобальной стратегии его ценность не снизилась бы, если бы США взяли в Киото более мягкие обязательства.

Несмотря на самостоятельный выбор обязательств, было решено еще раз перестраховаться и не принимать никаких финансовых санкций к нарушителям. Это записано в Марракешских соглашениях — подзаконных актах Киотского протокола, которые разработаны, но еще не приняты. Когда Протокол вступит в силу, начнется процесс принятия этих Соглашений.

Итак, в результате Киотский протокол реализовался в виде пилотного этапа. Этап призван отладить торговлю квотами и другие механизмы снижения выбросов и понять, как двигаться дальше. При этом, конечно, страны преследуют и вторичные задачи: помочь технологическому перевооружению своих экономик, достичь конкурентных преимуществ и т. п. Собственно влияние 5-летнего периода Киотского протокола на климат очень мало, но это и не являлось целью. Если бы в Протоколе преследовали цель максимального климатического эффекта, то принять такое международное соглашение было бы нереально.

В итоге были приняты обязательства по ограничению выбросов парниковых газов в среднем за 5 лет, с 2008 по2012 гг. включительно (в таблице приведены значения, где за 100% принят выброс страны в 1990 г.).

Киотский протокол дает достаточно общие формулировки и не содержит деталей выполнения обязательств. Детализация была сделана осенью 2001 г. на Седьмой конференции РКИК в Марракеше, где единогласно согласованы Марракешские соглашения — фактически подзаконные акты Киотского протокола. Они должны быть приняты на первой конференции стран-участниц Киотского протокола после его вступления в силу. К соглашениям возможны поправки, дополнения и даже изменения. Однако надо понимать, что любое изменение повлечет пересмотр всех марракешских договоренностей и перенос начала международных программ и проектов на более поздние сроки. Отказ от согласованных ранее правил также нанесет стране-нарушителю значительный политический урон.

Наиболее важной частью Марракешских соглашений, как и всего Протокола в целом, являются экономические механизмы:

— торговля квотами;

— проекты совместного осуществления (ПСО), выполняемые на территории страны Киотского протокола при частичном или полном финансировании другой страны из того же списка;

— проекты механизма чистого развития (МЧР), выполняемые на территории развивающихся стран при финансировании со стороны страны Киотского протокола.

После принятия обязательств в Киото внутри Европейского союза было проведено перераспределение обязательств: так, Германия и Великобритания снизят выбросы на 15 и более процентов, Франция и Финляндия имеют обязательства аналогичные российским, а Португалии, Греции и Ирландии разрешено увеличить выбросы.

В РКИК учет выбросов принято называть разработкой кадастра выбросов и стоков. Однако часто используется понятие инвентаризация (прямой перевод с английского). Также, когда говорят о выбросах, имеют в виду учет и поглощение СО2 наземными экосистемами. В тех концентрациях, которые наблюдаются в атмосфере, парниковые газы не оказывают прямого вредного влияния на здоровье человека. Поэтому контроль ведется не за концентрацией газа около предприятия, а за абсолютным значением выброса в течение длительного времени, обычно за год. Не имеет значения, был ли это залповый выброс или постепенная эмиссия. Выброс за год — это вклад источника выбросов в глобальный парниковый эффект. Именно глобальный, так как парниковые газы долго находятся в атмосфере, хорошо там перемешиваются. Ни глобальный, ни региональный эффект не зависит от места выброса Киотский протокол и гражданское общество / На пути к устойчивому развитию России // № 27. 2004. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ecopolicy.ru/upload/File/Bull_32ru.pdf.

Большое значение имеет кумулятивное действие всех парниковых газов, то есть суммарный парниковый эффект, вызванный тем или иным источником. Поэтому данные инвентаризации выражаются в единицах СО2-эквивалента, а результирующее действие всех выбрасываемых газов получается как взвешенная сумма выбросов отдельных газов с весами, отражающими их парниковый эффект. За единицу принят эффект от СО2. Выбросы остальных газов умножаются на определенные коэффициенты глобального потепления (ПГП). При этом РКИК рассматривает ПГП с так называемым 100-летним горизонтом осреднения. Это означает, что сравниваются эффекты от выбросов 1 т того или иного вещества за 100 лет. Для метана ПГП равен 21, для закиси азота — 310, для SF6- 23 900. Это означает, что выброс 1 т метана эквивалентен выбросу 21 т СО2 (МГЭИК, 2001).

Список парниковых газов, подлежащих инвентаризации в рамках РКИК включает: двуокись углерода (CO2) и метан (CH4), закись азота (N2O), перфторуглероды (ПФУ), гидрофторуглероды (ГФУ) и гексафторид серы (SF6). По мере синтеза и использования новых ГФУ и ПФУ список будет дополняться. Водяной пар — самый распространенный парниковый газ — исключен из данного рассмотрения, так как нет данных о росте его концентрации в атмосфере (то есть связанная с ним опасность не просматривается). Озоноразрушающие вещества (хлорфторуглероды, HCFC-22, галогены, метилхлороформ, тетрахлорид углерода), которые также дают небольшой парниковый эффект, здесь не рассматриваются, поскольку они подлежат учету и запрещены к использованию в связи с выполнением странами обязательств по Монреальскому протоколу Изменение климата и Киотский протокол — реалии и практические возможности. Кокорин А. О., Грицевич И. Г., Сафонов Г. В. М.: 2004. 64 с.

Имеется четко определенный список категорий источников, которые мировое сообщество в рамках РКИК договорилось считать антропогенными. Для ряда источников это весьма условное деление, особенно в сельском хозяйстве. С источниками вэнергетике, промышленности и транспорте проблем «антропогенности» не возникает, они все подлежат инвентаризации. Их можно подразделить на следующие категории: стационарные установки по сжиганию топлива (сжигание ископаемого топлива в котлах, печах, турбинах и пр.), мобильные установки по сжиганию топлива (автомобили, грузовики, локомотивы, самолеты, суда и т. п.). Выбросы от технологических процессов включают физико-химические процессы, при которых выделяется СО2 или другие газы, например при обжиге извести, производстве цемента, азотной кислоты, выплавке алюминия и т. п. Утечки парниковых газов подразумевают технологические или случайные утечки на стыках труб, форсунках, задвижках. Утечки метана происходят при хранении угля, очистке сточных вод, из угольных шахт и карьеров, при переработке природного газаРКИК имеет ряд особенностей в вопросе принадлежности выбросов ПГ, которые должны быть отмечены особо. Выбросы от производства электроэнергии целиком принадлежат тому, кто ее выработал (и продал). Таким образом, экономия электроэнергии является снижением выброса парниковых газов, только если электростанция тоже включена в проект или программу снижения выбросов и на станции реально наблюдается снижение.

Выбросы, связанные с бункерным топливом, которое продано судам и самолетам, являющимся международными транспортными средствами, докладываются отдельно и не включаются в национальные выбросы. Выбросы, связанные с утилизацией и переработкой отходов, принадлежат не предприятиям, производящим отходы, а организациям, занимающимся эксплуатацией свалок и очистных сооружений.

Выбросы от сжигания или разложения древесины и продуктов из нее, равно как и сельскохозяйственных отходов (соломы и т. п.), предполагаются там, где древесина была заготовлена и с учетом года заготовки. Из этого вытекает очень важное следствие: использование продуктов или отходов древесины в качестве топлива не является выбросом. Подразумевается, что вывоз древесины из леса уже учтен как выброс при подсчете общего баланса СО2 в лесах (поглощение минус выброс) Киотский протокол и гражданское общество / На пути к устойчивому развитию России // № 27. 2004. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ecopolicy.ru/upload/File/Bull_32ru.pdf.

1.1 Киотский протокол как механизм, влияющий на международные отношения в рамках мировой экологии Киотский протокол — это первый шаг на пути снижения воздействия человека на климат путем уменьшения индустриальной эмиссии углекислого газа, в первую очередь теми странами, которые внесли и продолжают вносить наибольший вклад в дестабилизацию климата. Этот документ не учитывает всю антропогенную эмиссию углекислого газа, особенно эмиссию за счет уничтожения биомассы (землепользования), которая не меньше индустриальной эмиссии. Он не учитывает также в должной мере сток углекислого газа в естественные экосистемы стран, где такие экосистемы сохранились в значительном объеме. Не учитывает Протокол также биологический насос океана, как механизм стока антропогенной эмиссии. Остается неопределенной величина вклада антропогенной эмиссии в наблюдаемую величину потепления. Ненадежны модельные подходы к сценариям дальнейшего потепления. Тем не менее — это шаг в правильном направлении, который следует поддержать, так как два надежно наблюдаемых факта — потепление, подтверждаемое не только ростом температуры, но и другими изменениями окружающей среды, и очень быстрый рост концентрации углекислого газа и других парниковых газов подтверждают антропогенный вклад в потепление. Этот шаг полностью соответствует основному принципу принятия решений в области экологии и здоровья людей в условиях неопределенности — не навреди.

Необходимо рассматривать Киотский протокол с сугубо прагматических позиций. Как правило, все международные соглашения не имеют под собой научной основы. Наука дает только толчок к началу диалога по той или иной проблеме, а само соглашение представляет собой сбалансированный документ, который учитывает интересы, участвующих в нем сторон.

Каждое государство имеет также свою долю стока углерода в Мировой океан. Эта доля, очевидно, равна доли каждой страны в глобальной индустриальной эмиссии углерода.

Киотский протокол — чрезвычайно важный международный документ. Его нельзя рассматривать только с точки зрения экономической, экологической или политической выгоды. Прежде всего он основан на соблюдении принципа справедливости, этических принципах.

Главная задача Киотского протокола на данном этапе состоит, прежде всего, в том, чтобы продемонстрировать возможность эффективного контроля за антропогенными выбросами парниковых газов, отработать механизмы такого контроля на национальном и международном уровнях, создать предпосылки для вовлечения в этот процесс возможно большего числа стран и возможно большего числа источников выбросов во всем мире.

У Киотского протокола, если его понимать широко, как подход к решению глобальных экологических проблем, огромный потенциал. Но чтобы этот потенциал реализовать, нужно время. Только по мере развития Киотского процесса, в частности, по мере того, как в ходе консультаций и переговоров будут обретать реальные контуры обязательства стран, можно будет по-настоящему судить об эффективности Киотского протокола, о его пригодности для решения задач в сфере глобального климата и вообще в сфере глобальной экологии.

Такие крупные страны, как США, Австралия, Индия, Китай, отказались подписать Киотский протокол. Значит, они не видят в этом смысла?

На самом деле, Индия и Китай в 2002 г. признали (акцептовали) Киотский протокол решением своих законодательных органов и с тех пор являются его полноправными участниками. Что касается США и Австралии, то они сначала подписали Киотский протокол, а затем, в 2001 г., заявили о своем отказе его ратифицировать. Но и в Австралии, и в США предпринимаются весьма энергичные меры по ограничению выбросов парниковых газов. В Австралии принята соответствующая национальная программа и создан Наблюдательный совет из представителей заинтересованных министерств и ведомств. В США уже в половине штатов действуют программы по ограничению выбросов, в Чикаго создана первая в мире биржа для торговли выбросами, сенаторы МакКейн и Либерман внесли в Конгресс проект закона о торговле выбросами. Таким образом, приостановив формально свое участие в Киотском протоколе, США и Австралия остались в рамках киотского процесса.

Реализация программ по ограничению выбросов во многом изменит общий климат в экономике. Возросшие издержки компаний и обострение конкуренции на рынке вызовут сдвиг спроса в пользу климатически благоприятных товаров и проектов. Товары и проекты, характеризующиеся большими выбросами парниковых газов, будут постепенно вытесняться с рынка. Бизнес должен будет стать климатически ответственным. От компаний потребуют наличия сертифицированной системы управления выбросами парниковых газов, отвечающей международным стандартам. Такой стандарт в настоящее время разрабатывает Всемирная организация по стандартизации. А корпоративный стандарт учета выбросов, предложенный Всемирным бизнес-советом по устойчивому развитию, принят во многих странах в качестве национального стандарта.

Ведущие мировые компании, такие как BritishPetroleum, ShellInternational, Entergy, DuPont, Pechiney, Alcan и др., уже осознали эти новые рыночные реалии и предпринимают активные действия, чтобы им соответствовать. Некоторые из них (как, например, BritishPetroleum) не только ввели на своих предприятиях систему контроля за выбросами парниковых газов, но и организовали внутреннюю торговлю выбросами между своими предприятиями в целях минимизации затрат на их сокращениеБердин В., Васильев С., Данилов-Даниэлян В., Кокорин А., Кураев С., (2003). Киотский протокол: политика, экономика и окружающая среда. Буклет WWF. [Электронный ресурс]. — URL: http://www.wwf.ru/pic/docdb//publ/kyoto_QA_eng.pdf.

ГЛАВА II. Киотский протокол как активатор международной кооперации в сфере защиты окружающей среды Пилотный этап глобального экологического соглашения по предотвращению катастрофических изменений климата. Собственно климатический эффект от первой фазы Киотского протокола (2008; 2012 гг.) не велик, но важно начать практическую деятельность и запустить механизмы международной кооперации.

Первое глобальное соглашение об охране окружающей среды, основанное на рыночных механизмах регулирования, — отладка механизма международной торговли квотами на выбросы парниковых газов.

Международная поддержка национальных мер встранах, готовых к осуществлению значительных шагов по снижению выбросов парниковых газов, развитию возобновляемой энергетики, выполнению экологических проектов по адаптации экосистем к меняющемуся климату.

Сигнал для мировой экономики и бизнеса — из двух зол надо выбирать меньшее: чтобы предотвратить катастрофические изменения климата, придется заранее позаботиться о снижении выбросов парниковых газов.

Торговля квотами на выбросы Возможности применения рыночных механизмов для решения природоохранных задач исследуются уже более 20 лет. Согласно экономической теории, механизмы, основанные на создании рыночных стимулов для снижения загрязнения окружающей среды, во многих случаях оказываются гораздо более эффективными, чем традиционные подходы (например, нормирование выбросов, платежи за загрязнение).

Одним из наиболее перспективных рыночных подходов к охране окружающей среды является механизм ограничения суммарных выбросов и торговли квотами.

«Передовики» инвестируют в новые установки и компенсируют часть затрат за счет продажи квот, «отстающие» покупают квоты и откладывают модернизацию до наиболее удобного момента.

Каждый источник выбросов, расположенный на определенной территории и подпадающий под требования снижения загрязнения, получает определенное количество квот (равное, например, его текущим выбросам) и возможность покупать и продавать квоты на рынке. В конце отчетного периода он должен иметь достаточное количество квот для покрытия своего реального выброса за установленный период. В противном случае источнику выбросов грозит внушительный штраф.

Рынки квот на выбросы уже перестали быть достоянием лишь экономической теории. «Пионерами» в практическом использовании механизма торговли квотами на выбросы в мире стали США. Начиная с 1970;х годов в США разрабатывались и внедрялись системы торговли квотами на загрязнения для решения различных экологических проблем: отказа от применения свинцовых присадок в бензине, сокращения выбросов двуокиси серы (SO2) для предотвращения кислотных дождей, снижения загрязнения воздуха оксидами азота и серы, регулирования производства хлорфторуглеродов и т. д.

Одна из наиболее эффективных рыночных программ в США — федеральная программа «Кислотные дожди», принятая в 1990 г. с целью радикального сокращения выбросов SO2 в стране. Ученые доказали, что эти выбросы влияют на образование кислотных дождей, выпадающих в различных штатах и угрожающих здоровью людей, экосистемам, сельскому хозяйству и т. д. В соответствии с этой программой каждый источник (всего их свыше 2000, в основном это электростанции) получает определенноеколичество квот на выбросы. Эти квоты могут свободно покупаться и продаваться на рынке. Общее количество квот ограничено, а разрешенный объем выбросов для каждого предприятия планомерно снижается до достижения уровня, установленного в качестве генеральной цели программы.

Как правило, квоты используются предприятиями для покрытия реальных выбросов. В случае превышения фактических выбросов над количеством имеющихся у предприятия квот оно должно купить недостающие квоты у другого предприятия или просто на рынке. В противном случае вступают в силу штрафные санкции (ставка штрафа значительно превышает цену квот) и даже уголовная ответственность за невыполнение природоохранного законодательстваБердин В., Васильев С., Данилов-Даниэлян В., Кокорин А., Кураев С., (2003). Киотский протокол: политика, экономика и окружающая среда. Буклет WWF. [Электронный ресурс]. — URL: http://www.wwf.ru/pic/docdb//publ/kyoto_QA_eng.pdf.

Ограничения и возможности механизма торговли квотами При всех положительных сторонах торговли правами на выбросы существуют и некоторые ограничения для ее применения. Эти ограничения прежде всего обусловлены закономерностями распределения выбросов в окружающей среде. В случае, когда выбросы из различных источников попадают в «общий котел», равномерно перемешиваются, и неважно, в каком месте сократили или увеличили выбросы, система торговли квотами может быть эффективной.

Однако не во всех случаях это условие соблюдается. Выбросы многих веществ могут оказывать негативное воздействие и на локальном уровне, например на здоровье людей, проживающих в зоне влияния выбросов. В этом случае рынок квот может быть малоэффективен. Более предпочтительными могут стать, например, административно-командные меры (жесткие нормативы выбросов, технологические стандарты и т. п.). Яркий пример тому — радиоактивное загрязнение. Вряд ли найдутся трезвомыслящие политики, готовые предоставить возможность предприятиям торговать между собой квотами на такое загрязнение.

Рынок квот не может быть эффективен, если в нем участвуют лишь несколько предприятий. Известно, что чем больше участников на рынке, тем больше его ликвидность (возможность быстро купить или продать свой товар), тем более конкурентными и объективными являются цены, а следовательно, и более эффективным становится сам рынок. Если же участников рынка мало, ни о какой эффективности и речи быть не может. Это продемонстрировали некоторые пилотные системы торговли квотами на выбросы углекислого газа.

Важным свойством, присущим системе торговли квотами, является избирательность ее действия. Например, при переходе с этилированного бензина на неэтилированный, система торговли может обеспечить гладкость этого процесса без чрезмерных потерь, связанных с преждевременным выбыванием оборудования, которое еще может работать, или потерь, связанных со скачкообразным изменением цен.

При создании системы торговли квотами на выбросы необходимо учитывать особенности природоохранной проблемы, которую следует решить. Также важно детально проанализировать, какие экономические стимулы создаст рынок квот для предприятий, насколько они будут соответствовать целям избранной экологической политики и насколько эффективным может стать сам рынок.

Что касается выбросов парниковых газов, то большинство из них не оказывает локального отрицательного воздействия на людей, экосистемы и т. д. и действительно не важно, в какой стране осуществляются выбросы, поскольку все они, в конце концов, оказываются в атмосфере и влияют на глобальный климат. Поэтому система ограничения суммарных выбросов и торговли квотами является наиболее привлекательным механизмом, который создает действенные стимулы для разработки и внедрения эффективных и экологически чистых технологий в глобальном масштабе.

Именно поэтому Киотский протокол к РКИК предусматривает механизм торговли квотами. По опыту США можно предположить, что затраты на выполнение обязательств, предусмотренных Протоколом, можно значительно снизить, если предоставить возможность странам и предприятиям самим выбирать стратегии сокращения выбросов, а углеродным инвесторам — вкладывать свои деньги там, где они могут получить максимальный эффект.

В соответствии с Киотским протоколом, если странаперевыполнила свои обязательства по ограничению выбросов, то она может продать ту или иную часть неиспользованной квоты другой стране при условии полного выполнения требований по доступу к торговле выбросами. Торговля квотами может происходить между странами на основании двусторонних соглашений. Страны также могут разрешить своим компаниям прямо или косвенно (при государственном посредничестве) участвовать в торговле квотами и сокращениями выбросов.

Действующие системы торговли квотами За несколько лет до принятия Киотского протокола в мире начал формироваться углеродный рынок. На начальном этапе (середина 1990;х годов) на данном рынке уже совершались первые пилотные сделки по покупке/продаже квот и сокращений выбросов. Так, например, в 1997 г. американские компании «Ниагара Мохаук» и «Аризона Паблик Сервис» заключили сделку на продажу 2,27 млн. тонн СО2. Были и не совсем обычные сделки. В 1999 г. страховая компания IGF (США) и канадская компания «GreenhouseEmissionsManagementServices» купили у американских фермеров опцион на приобретение 2,8 млн. тонн СО2, сокращенных в результате перехода на безотвальную технологию возделывания сельскохозяйственных земель.

В настоящее время киотский углеродный рынок приобретает все более ясные черты: определяются основные покупатели и продавцы, формируются механизмы ценообразования на квоты, создаются брокерские конторы, открываются углеродные биржи, на которых уже ведутся торги.

Мощный стимул к развитию углеродного рынка в мире дает создание ряда национальных систем по торговле квотами. Первопроходцами на этом пути являются Дания и Великобритания. Эти страны предусмотрели возможность по интеграции своих национальных рынков в единую систему торговли квотами на выбросы парниковых газов Европейского союза. Данная система вступила в действие в 2005 году Киотский протокол и гражданское общество / На пути к устойчивому развитию России // № 27. 2004. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ecopolicy.ru/upload/File/Bull_32ru.pdf.

Дания. Киотский протокол и распределение ответственности по ограничению выбросов ПГ в ЕС требуют от Дании снижения выбросов к 2008;2012 гг. на 21% от уровня 1990 г. Выполнению этой цели должны служить план реформы электроэнергетики (принят в 1999 г.) и климатическая стратегия (2003 г.).

План торговли квотами на выбросы ПГ был одобрен в 2000 г. и введен в действие с января 2001 г. Он предполагает уникальную схему распределения квот (адаптивного наследования) и ограниченный банкинг квот. За невыполнение обязательств предусмотрен штраф 40 датских крон за тонну СО2.

За 2001;2003 гг. проведено: 21 «чистая» сделка на рынке квот общим объемом 1,3 млн. т СО2. Кроме того, были осуществлены 4 своп-сделки по другим единицам (Х>2 объемом 0,2 млн. т (опционы на право покупки в будущем по фиксированной цене).

В системе торговли участвуют около 70 источников в электроэнергетике, 160 котельных, 40 энергоемких промышленных предприятий, 5 офшорных источников. Всего около 275 участников.

Согласно Национальной климатической стратегии, принятой в марте 2003 г., рынок квот на выбросы ПГ является основным инструментом выполнения поставленных в ней целей. Для внутренних сокращений выбросов установлен предел стоимости на уровне 120 датских крон за тонну СО2.

Важная задача для правительства Дании — интеграция национального рынка в единый углеродный рынок Евросоюза. Одним из приоритетов в выполнении национальных обязательств Дании по Киотскому протоколу является сотрудничество с Россией по проектам сокращения выбросов ПГ.

Великобритания. Цель Великобритании по Киотскому протоколу — снижение выбросов парниковых газов на12,5% ниже уровня 1990 г. к 2008;2012 гг. Кроме того, правительство страны установило национальную цель — снижение выбросов (O2 на 20% ниже уровня 1990 г. к 2010 г. Национальный доклад по энергетике, опубликованный правительством в феврале 2003 г., предполагает сокращение выбросов (O2 примерно на 60% от текущего уровня к 2050 г.

Климатическая программа Великобритании включает в себя внутреннюю систему торговли квотами, которая начала работать в апреле 2002 г. Система открыта для всех секторов экономики страны, кроме транспорта. Ограничение выбросов и торговля планируются на перспективу 5 лет.

Правительство предоставило Ј215 млн. (300 млн евро) в качестве стимула для начала торговли для тех источников, которые возьмут цели по сокращению выбросов на 5 лет. В марте 2002 года состоялся аукцион, который показал цену закрытия Ј53,37 (74 евро) за тонну СО2. В дополнение к механизмам торговли квотами с апреля 2001 г. вводится налог на энергопотребление для предприятий. Приняты соглашения между правительством и 44 энергоемкими секторами промышленности, включающими цели по повышению энергоэффективности и снижению выбросов углерода. Эти соглашения позволяют предприятиям самим определять наилучшие пути энергосбережения и приводят к экологическим выгодам. Выполнение целей, указанных в соглашениях, снижает ставку налога на изменение климата для данных предприятийна 80%.

На углеродном рынке страны созданы 44 отраслевых ассоциации в «зонтичных» соглашениях, с участием 6000 компаний. Участники могут купить разрешения на выбросы для выполнения обязательств или продать их, если цели «перевыполнены» Киотский протокол и гражданское общество / На пути к устойчивому развитию России // № 27. 2004. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ecopolicy.ru/upload/File/Bull_32ru.pdf.

В первый год произошло снижение выбросов на 4,64 млн. т СО2 прямыми участниками, это больше, чем требовалось на весь 5-летний период действия схемы. 22 из 34 прямых участников перевыполнили свои цели и аккумулировали для банкинга или продажи разрешений на 4,1 млн. т CO2. Остальные 12 участников превысили цели ограничения выбросов и купили разрешения для покрытия дефицита.

Действующие системы торговли квотами реализовали схему торговли для покупки (743 участника) или получения разрешений за перевыполнение целей (123 участника). В первый год осуществлена 2001 операция по передаче разрешений на выбросы, всего передано 7 216 105 разрешений.

Европейский союз начал разработку и активное публичное обсуждение системы внутренней торговли квотами с 2000 года. В 2003 г. Европейская комиссия, основываясь на положениях Рамочной конвенции ООН об изменении климата Киотского протокола и Марракешских соглашений, приняла директиву об организации системы торговли квотами на выбросы ПГ. На основании системы для многих предприятий, зарегистрированных в странах Евросоюза, с 2005 г. устанавливаются квоты на выбросы парниковых газов и начинает функционировать внутренний европейский рынок торговли квотами.

Согласно этой директиве предприятия должны проводить ежегодную инвентаризацию выбросов ПГ и представлять отчеты о выбросах ПГ. В случае, если выбросы превышают квоту, предприятия обязаны уплатить штраф либо предъявить документ установленного образца о том, что они участвовали в качестве инвесторов в реализации проектов по сокращению выбросов ПГ в других странах-участницах Киотского протокола за пределами Евросоюза. Это участие дает право на определенную часть сокращенных выбросов. Кроме того, предприятия могут свободно продавать и покупать неиспользованные квоты на выбросы ПГ у других предприятий в пределах Евросоюза, а также накапливать такие квоты и переносить их на последующие периоды.

В схеме торговли квотами ЕС участвуют все крупные стационарные источники выбросов (46% от общего объема выбросов CO2 в странах ЕС), в том числе производители теплои электроэнергии, нефтеперерабатывающие предприятия металлургическая целлюлозно-бумажная промышленность. Мелкие производители исключаются путем установления пороговых значений (мощность не менее 20 МВт).

Методы распределения квот внутри стран ЕС оставлены на усмотрение национальных правительств, но планы должны быть предварительно одобрены Европейской комиссией. Предполагается, что 90% квот будут выделены бесплатно, тогда как оставшиеся 10% могут быть выставлены на аукцион. Бесплатное распределение квот, вероятно, будет производиться на основе сложившегося уровня выбросов отдельных компаний. Торговля квотами в рамках европейской Директивы в настоящий момент рассматривается в Европе в первую очередь как внутренний механизм выполнения обязательств Европейского союза по сокращению выбросов. Связь схемы с международным рынком будет определена последующими законодательными документами.

Несмотря на то, что многие элементы европейского рынка углеродных квот пока не до конца определены, включая правила торговли с третьими сторонами в рамках механизмов гибкости Киотского протокола, правительства и компании европейских стран активно включают углеродную составляющую в процессы принятия своих инвестиционных решений. В настоящее время обсуждается один из важнейших вопросов — участие российских пред-приятий на европейском углеродном рынке.

Проекты совместного осуществления Одним из механизмов гибкости Киотского протокола является реализация проектов совместного осуществления (ПСО) между странами. Это означает следующее: если две страны (или предприятия, зарегистрированные в этих двух странах), взявшие на себя обязательства по ограничению выбросов в рамках Киотского протокола, реализуют совместный проект по снижению выбросов или увеличению поглощения парниковых газов, регистрируют его в Секретариате РКИК и проходят все необходимые процедуры проверки (верификации) полученных результатов, то сокращенные выбросы могут быть переданы от одной стороны к другой. Например, японская компания инвестирует средства или передает свои технологии российской компании с целью снижения выбросов углекислого газа, а в обмен получает единицы сокращенных выбросов.

По сути дела, переуступка прав на выброс парниковых газов в рамках механизма ПСО и торговли углеродными квотами ничем не отличаются. Страна, получившая единицы сокращенных выбросов или единицы установленных количеств выбросов (часть национальной квоты) от другой страны, сможет дополнительно выбрасывать соответствующий объем парниковых газов на своей территории, а страна, передавшая такие единицы, — меньше.

Наиболее привлекательной чертой ПСО является возможность направлять инвестиции на снижение выбросов или увеличение поглощения парниковых газов целевым образом. Утечка инвестиционных ресурсов в этом случае минимальна, а результат тщательно отслеживается и контролируется. На этапе подготовки, регистрации и верификации ПСО подробно анализируются финансовые, технические, экономические и политические риски, связанные с их реализацией, что позволяет заранее отсеять неперспективные проекты. Если проект все же не будет успешен (например, выбросы не будут снижены), никакой передачи единиц сокращенных выбросов не произойдет.

Именно целевой характер ПСО привлекает углеродных инвесторов. К тому же многие из них очень заинтересованы в продвижении своих технологий, а значит, широкомасштабная реализация ПСО позволит им увеличить свою долю на мировом рынке. Учитывая долгосрочный характер многих инвестиционных проектов в энергетике и промышленности (например, новый котлоагрегат на котельной или ТЭЦ будет действовать десятки лет), участие в ПСО обещает немалые выгоды для предприятий, поставляющих технологичное и эффективное оборудованиеГершинкова Д. А. Ответственность в рамках международных соглашений и многосторонних переговоров. / О нарушении правил процедуры на конференции ООН по климату в Дохе в декабре 2012 г.// Вестник международных организаций. — 2013. [Электронный ресурс]. — URL: http://iorj.hse.ru/2013—2/88 619 873.html.

Безусловным преимуществом ПСО является наличие прямого доступа в систему торговли квотами Евросоюза. Как говорилось в предыдущей главе, если сейчас российская компания получит от государства российские квоты, то с ними нельзя будет сразу выйти на рынок ЕС. Нужно будет сначала выполнить ПСО, затем конвертировать ЕУК в единицы ЕСВ (единицы сокращения выбросов ПСО) и только потом продать их на европейском рынке.

Для этой процедуры ЕС принял так называемую связующую Директиву. Она определяет окно для проникновения через механизмы проектов совместного осуществления (проекты в развитых странах и странах с переходной экономикой) и механизма чистого развития (проекты в развивающихся странах). Размеры окна в настоящее время ограничены как не более 25% от всех обязательств ЕС по снижению выбросов, что достаточно много, то есть ограничение по объему пока не выглядит существенным.

К сожалению, данное обстоятельство никак не стимулирует ПСО по поглощению углерода, например, проекты по посадке лесов или по передовому управлению лесным хозяйством. Через окно Директивы ЕС на рынок не допускаются единицы абсорбции. Данное ограничение введено для поддержания рынка, чтобы цена квот не была слишком низкой. С одной стороны, это весьма печально для российских участников. Однако есть и обратная сторона медали: на европейский рынок нет доступа результатам дешевых, а зачастую и экологически вредных лесных проектов в тропиках, где леса растут очень быстро, а затраты на оплату труда и т. п. — расходы — очень низкиГершинкова Д. А. Ответственность в рамках международных соглашений и многосторонних переговоров. / О нарушении правил процедуры на конференции ООН по климату в Дохе в декабре 2012 г.// Вестник международных организаций. — 2013. [Электронный ресурс]. — URL: http://iorj.hse.ru/2013—2/88 619 873.html.

Однако у ПСО есть существенный недостаток. А именно: необходимость прохождения сложных бюрократических процедур по их подготовке, регистрации в Секретариате РКИК, валидации и верификации результатов с участием независимых экспертов. Все затраты (деньги, время и силы) существенно повышают так называемые трансакционные издержки проектов. По мнению некоторых экспертов, не многие малые и средние инвестиционные проекты способны покрывать такие издержки и оставаться прибыльными. Это значит, что приоритетными автоматически могут стать только крупномасштабные проекты.

По правилам Киотского протокола (в Марракешских соглашениях) предусмотрено два варианта выполнения ПСО, так называемые трак-1 и трак-2. Первый вариант гораздо более простой, все бюрократические процедуры проходят в стране, где выполняется проект. Достаточно лишь того, что проект удовлетворяет основным критериям ПСО, но не требуется внешней проверки и одобрения международным Наблюдательным комитетом по Совместному Осуществлению, который будет работать при Секретариате РКИК, начиная с 2006 г. Однако для этого требуется, чтобы страна выполняла Киотский протокол в части отчетности и представления данных о выбросах и поглощении парниковых газов. Должен быть создан кадастр, отчетность по детальности и по форме должна удовлетворять правилам РКИК и т. п. В принципе это чисто технические требования, как говорилось выше, в России достаточно данных, на основании которых рассчитываются объемы выбросов и поглощения. Требуется только соответствующая бумажная работа, хотя и весьма объемная.

Второй вариант не требует от страны кадастра и прочей отчетности, но при этом все требования к ПСО такие же, как к проектам механизма чистого развития в развивающихся странах. В международном Наблюдательном комитете будет требоваться детальное доказательство «дополнительности» проекта — того, что он не может быть выполнен как обычный коммерческий проект. Требуются подробное обоснование базовой линии — того, что было бы без проекта, анализ так называемых потенциальных «утечек» — вызванных проектом изменений выбросов вне зоны выполнения проекта и т. д. и т. п.

Все это не только требует дополнительных средств и времени, но может быть и принципиально сложно. В частности, из-за проблем в понимании термина «коммерческий проект». Более того, ПСО по варианту 2 могут стать объектом своего рода торга с развивающимися странами, где на одной чаше весов будут проекты механизма чистого развития, а на другой — ПСО. К этому могут добавиться и политические разногласия с развивающимися странами на переговорах по РКИК. Таким образом, вариант 2 выглядит скорее теоретической возможностью, которую будет очень сложно реализовать на практике. Это обстоятельство резко повышает важность своевременного и качественного представления российской национальной отчетности по парниковым газам в РКИК.

Кроме того, механизм ПСО подвержен влиянию политических рисков. Риски могут быть связаны, например, с возможным нежеланием государства (правительства) передавать единицы сокращенных выбросов другой стороне уже после реализации проекта, а также с невыполнением требований по представлению национальной отчетности по Киотскому протоколу и т. д. Учитывая долгосрочность ПСО, такие риски могут возрастать и отрицательно сказываться на привлекательности проектовГершинкова Д. А. Ответственность в рамках международных соглашений и многосторонних переговоров. / О нарушении правил процедуры на конференции ООН по климату в Дохе в декабре 2012 г.// Вестник международных организаций. — 2013. [Электронный ресурс]. — URL: http://iorj.hse.ru/2013—2/88 619 873.html.