Теоретические и концептуальные проблемы истории государственного управления

Введение

в учебный курс: предмет, задачи и научные основы изучения истории государственного управления.

Предмет, содержание и задачи учебного курса

Предметом изучения предлагаемого учебного курса являются основные закономерности и национальные особенности возникновения, эволюции и преобразования российского государства и его институтов на всех этапах исторического развития России.

Ретроспектива российской государственности — уникальный опыт строительства самобытной национальной модели государственного управления и местного самоуправления, отмеченный как выдающимися достижениями, так и крупными провалами. Для исторической эволюции России, как ни для какой другой страны, были свойственны дискретность (прерывистость), нарушение цепи преемственности общественной жизни страны, чередование реформ и контрреформ, а с определенного времени — мобилизационный (догоняющий) тип развития, обусловивший преобладание государственных интересов над интересами личности. Изучение этих и других особенностей истории российской государственности, взаимоотношения власти и общества, отечественной политической и управленческой культуры позволяет глубже понять современные проблемы государственного строительства в пашей стране, избежать ошибок в будущем.

Основные задачи учебного курса:

• o изучение исторических (социально-экономических и политических) предпосылок возникновения Российского государства, системы его учреждений (государственного аппарата), их функций и полномочий, направления их деятельности;
• o раскрытие общего и особенного в формировании и развитии российской государственности;
• o сравнительный анализ политико-административных реформ на всем протяжении истории России;
• o изучение традиционных основ и исторических особенностей формирования и развития государственной службы в России;
• o изучение особенностей территориальной организации населения в России, оказывающей серьезное влияние на объем и качество прав и свобод граждан;
• o изучение процесса становления и развития местного самоуправления в условиях бюрократического государства.

В основу учебного курса положена концепция исторической преемственности национальных исторических типов государственного управления: древнерусского (IX-XIII вв.), сословного (XV-XVII вв.), военнно-бюрократического (XVIII в.), административно-бюрократического (XIX — начало XX в.), советского (1917;1991 гг.), современного (постсоветского).

Курс построен проблемно-хронологически и ориентирует студентов и слушателей на осмысление отечественной ретроспективы с позиций не только конкретно-исторического анализа, но и историко-социологического и политологического подходов. В исторической ретроспективе рассматриваются такие актуальные вопросы, как становление и развитие российской государственности с учетом особенностей политической культуры общества и национальной модели власти и управления, динамика социальной модернизации общества и рационализации государственного управления (центрального и местного), взаимоотношения в системе «власть — общество — человек» .

Наиболее сложной и наименее изученной в истории государственного управления в России остается ключевая для российской государственности проблема взаимодействия общества и власти. По мнению ученых, наметившееся в последнее время возрастание исследовательского интереса к этому вопросу во многом объясняется все тем же кризисным состоянием отношений общества и власти и их неупорядоченностью на протяжении всей истории России. Хотя сама эта проблема была сформулирована в российской политической мысли достаточно верно почти два столетия назад (в первую очередь в политических программах декабристов), «удовлетворительных путей решения вопроса взаимодействия общества и власти ни в российской политической теории, ни в российской практике к началу XXI в. так и не найдено» .

• 1. Объективная оценка роли государства в жизни российского общества и отношения к нему населения. Это необходимо потому, что в последнее время на волне антиэтатистских и антитоталитарных настроений в нашей научной литературе и публицистике, как мы отметили выше, получили широкое распространение исключительно отрицательные оценки роли государства в жизни российского общества, что является, конечно, явным упрощением.
• 2. Преодоление клишированных, ложных мифов о русском народе как не способном к гражданской самоорганизации.
• 3. Осмысление особенностей и объективного содержания формирования Российской империи в се сравнении с двумя другими типами империй — римской и британской. Необходимость объективного изучения этой проблемы объясняется отсутствием в исторической и политической науке адекватного научно-категориального аппарата для описания этой нетривиальной формы государственности.

При выделении основных проблем учебного курса автор исходил из необходимости: 1) объективного анализа процесса формирования и функционирования существовавших в различные периоды истории России (с учетом дискретного характера ее развития) качественно различных систем государственного управления; 2) выявления основных закономерностей и специфических особенностей перехода российского общества от традиционной системы ценностей и институтов к современному рациональному обществу и соответствующим ему государственным институтам.

Изучение истории российской государственности в предлагаемом учебном курсе осуществляется в контексте цивилизационного метода исторического познания. Такой подход позволяет более широко и всесторонне подойти к анализу особенностей становления и развития российской государственности, выявить общее и особенное в формировании традиционных основ политической культуры России и национальных моделей власти и управления, сравнить и сопоставить зарубежный и российский опыт модернизации государственного управления, проведения административных реформ, формирования государственной службы, творчески осмыслить возможности инновационных и мобилизационных типов обществ, равно как и новые подходы к проблемам стабилизации общественно-политических систем.

Подчеркивая важность и непреходящее значение для современного государственного строительства национальных традиций и исторического опыта государственного управления в России, автор предлагаемого учебника считает необходимым сразу предостеречь от двух наиболее серьезных методологических ошибок, которые часто допускают при изучении и осмыслении истории российской государственности. Первая из них состоит в стремлении ученых и практиков вольно или невольно переносить современные политические понятия на события и факты недавней и особенно древней истории, модернизировать события прошлого без достаточного на то основания.

На эту распространенную ошибку столетие назад указывал один из выдающихся русских историков В. О. Ключевский, справедливо считавший, что люди всегда будут впадать в анахронизм, если, встречая привычные выражения в памятниках отдаленного времени, будут понимать их в современном смысле слова.

Отмеченную выше методологическую ошибку можно проследить уже при подходе к самому понятию «государство». За редким исключением термин «государство» используется сегодня в массовой аудитории и политической публицистике в привычном для современного сознания смысле и значении без учета его происхождения и содержательной эволюции и безотносительно к общеевропейскому и российскому контексту. В то же время совершенно очевидно, что в исторической ретроспективе России понятие «государство» (производное от старомосковского «государь») с учетом особенностей формирования и развития национальной государственности, взаимоотношения власти и общества вряд ли сопоставимо с утвердившимся с легкой руки Н. Макиавелли в Европе понятием state (лат. status — «положение, статус»; исп. estado, нем. Staat, англ. State, франц. Etat). Если в западноевропейской политической традиции и общественном сознании этим термином обозначалась относительно внешняя для общества и личности, формальная сторона политического существования1, то в нашей исторической традиции государство и общество, в сущности, никогда не были разделены. Общество было прочно интегрировано в государство, а сам государь, начиная с образования единого московского государства, являлся полновластным хозяином, безраздельно и единолично управлявшим «своим хозяйством» .

Другая не менее серьезная ошибка массового сознания и научных исследований (которую условно можно назвать «ошибкой короткого замыкания») связана с доставшейся нам в наследство от советской историографии привычкой, в духе марксистской теории исторического детерминизма преувеличивать значение " объективных закономерностей" в историческом развитии и недооценивать роль и значение субъективного фактора в истории. Как показал советский опыт, излишняя фетишизация категории «закономерность» в исторических исследованиях может нанести не меньший вред исторической науке, чем отрицание объективного хода вещей.

Конечно, историческая наука не может ограничиваться только описанием событий и фактов. Это положение не вызывает сомнений. За совокупностью фактов исследователь должен видеть определенные внутренние закономерности развития, выявлять закономерные связи в историческом развитии, внутреннюю логику этого развития. Однако бесспорно также и то, что историческая жизнь слагается из замыслов, действий людей и результатов этих действий, она по своей сути неотделима от конкретных деятелей, субъектов исторического процесса. А это значит, что в исторической жизни народов и государств абсолютного детерминизма не существует и не может существовать. Огромную роль здесь могут играть ошибки тех или иных политических сил или отдельных исторических деятелей.

На это обстоятельство в споре с защитниками теории исторического детерминизма указывали многие русские мыслители начала XX в., активно выступавшие против «ложного исторического фатализма» и не разделявшие мнения, что при оценке исторических явлений можно говорить только о причинах, а не о чьей-либо вине.

Сказанное отнюдь не означает отрицания необходимости учета и изучения «объективных» условий развития общества. Однако следует согласиться также с мнением, что за пределами сферы относительной необходимости в истории всегда есть и сфера относительной свободы и так как в ней действуют человеческий разум и воля, вопрос о вине и ошибках отдельных исторических деятелей не может быть снят с повестки дня1. В противном случае мы обречены делать одну и ту же ошибку, исключая при изучении исторических явлений и фактов личную ответственность и морально-политическую оценку человеческого поведения.

Признавая наличие многих объективных факторов в историческом развитии, ни в коем случае не следует забывать об альтернативности, поливариантности исторического процесса. История, конечно, инвариантна, она не терпит сослагательного наклонения («Что было бы, если бы?»). Однако в самом историческом развитии всегда заложены различные возможности, альтернативы. Если реализовалась одна из них, то это еще не говорит о неизбежности именно такого варианта развития и что все другие комбинации были невозможны. Как писал А. И. Герцен, «история пользуется всякой нечаянностью, стучится разом в тысячу дверей». Поэтому очень важно изучать как реализованные, так и нереализованные возможности исторического развития. Это необходимо не только в целях правильной исторической перспективы, но и для того, чтобы учиться на уроках прошлого, делая из них необходимые выводы для сегодняшней политической практики.