История парламентаризма в России в ХХ – начале XXI вв

Забайкальский государственный гуманитарно-педагогический университет им. Н. Г. Чернышевского Юридический факультет Кафедра государственного права.

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА.

по Конституционному праву.

История парламентаризма в России в ХХ - начале XXI вв..

Чита — 2010.

План.

• Введение
• Глава I. Становление Российского парламентаризма 1905 — 1917 гг.
• § 1. Первая Государственная Дума (27 апреля — 7 июля 1906 г.)
• § 2. Вторая Государственная Дума (20 февраля — 3 июня 1907 г.)
• § 3. Третья Государственная Дума (1907 — 1912 гг.)
• § 4. Четвертая Государственная Дума (1912 — 1917 гг.)
• § 2. Советский парламентаризм 1940 — 1960 гг.
• § 3. Советский парламентаризм 1960 — 1990 гг.
• Глава III. Современный парламентаризм Российской Федерации 1991 — 2005 гг.
• § 1. Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации
• § 2. Совет Федерации как верхняя палата парламента
• § 3. Государственная Дума как нижняя палата парламента
• § 4. Судебная практика по делам о проверке Конституционных положений, связанных с основными гарантиями избирательных прав РФ и положений, связанных с выборами депутатов Государственной
• Заключение
• Библиография

Согласно Конституции (ст.94) Российская Федерация (РФ) имеет свой законодательный и представительный орган — парламент. Как государственно-правовой институт он имеет свою историю. Первые, так называемые парламенты России (Боярская Дума, Земский собор) возникли еще в XIV—XV вв.еках. Однако история современного парламента, как общенационального представительного учреждения, отличного от сословных представительных органов времен феодализма, начинается в начале ХХ века, когда парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм — особая система государственного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.

Парламент и парламентаризм — понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих важнейших элементов парламентаризма относятся прежде всего разделение властей, представительность и законность.

В РФ современное демократическое состояние парламентаризма обусловлено временем, т. е. теми историческими периодами в ходе которых рос и развивался российский парламент. Поэтому исследование этого развития по моему мнению очень важно. Ведь для того, чтобы выяснить сущность российского парламентаризма, его основы и принципы, нужно обратиться к истории, то есть к тому, с чего все начиналось, проследить причинно-следственную связь между старым и новым.

В наши дни парламент имеет огромное значение для России и его народа, так как является практически единственным органом с помощью которого население страны может осуществлять власть и решать насущные для него проблемы. Однако так было не всегда. В период только появившегося парламентаризма он не имел такого статуса и подчинялся только верховной власти, то есть был ее вспомогательным органом. Так в чем же проявляется такое различие. Ответ прост — во времени. Наличие монархии, неразвитость рыночных отношений, неурегулированность прав и свобод человека, конечно же влияло на состояние государственных органов того времени в том числе и парламента. Но время не стоит на месте, с каждым последующим годом состояние парламента постепенно менялось: все более усовершенствовалась структура органа, порядок его работы, менялись цели и основы деятельности, а вместе с ним менялась и сама жизнь страны и народных масс.

История российского парламентаризма представляет собой необъятную по масштабам проблему. Я не ставлю своей задачей тщательно и одинаково подробно исследовать все без исключения основные ее разделы.

Цели моей работы состоят в том, чтобы:.

1) Проследить развитие парламентаризма РФ во времени;.

2) Понять на каких же основах осуществляет свою деятельность современный российский парламент;.

3) Охарактеризовать каждый период истории парламентаризма..

В соответствии с провозглашенными целями для раскрытия динамики развития российского парламентаризма можно выделить следующие задачи:

Рассмотреть основы раннего парламентаризма Российской империи и охарактеризовать его;

Изучить особенности советского парламентаризма и объяснить его сущность;

Раскрыть основы современного парламентаризма РФ, парламента как его элемента, выяснить его значение;

Предпосылки развития российского парламентаризма в будущем.

Для написания своей работы и рассмотрения ее основных задач я использовал различную методологию и логические приемы. Среди методов, использованных при написании работы, особое значение имеют: конкретно социологический, который рассматривает современное состояние парламентаризма и его отношений: исторический, которые исследует парламентаризм на более ранних исторических этапах и сравнительно-правовой, который позволяет сравнить «старый» и «новый» парламентаризм, найти сходства и различия. Среди логических приемов большое распространение получили: анализ, позволяющий выделить структуру парламентаризма; синтез, позволяющий обобщить полученные данные о парламентаризма; индукция, позволяющая познать отдельные стороны парламентаризма; дедукция, позволяющая познать общие закономерности парламентаризма и гипотеза, позволяющая выдвинуть предположение о развитии парламентаризма.

Также для написания своей работы я использовал разную литературу: нормативную, учебную, монографическую. Особое место в моей работе занимает именно последняя. Монография очень важна для написания курсовой работы тем, что исследуемый студентом вопрос, очень подробно представлен в этом источнике.

История российского парламентаризма также хорошо представлена в этом виде литературы. Подробное описание советского парламентаризма хорошо представлено в монографии Коржихина Т. П., Сенина А. С. «История российской государственности», рассказывающей об особенностях законодательного верховного органа СССР. Основы современного парламентаризма хорошо изучены О. Е. Кутафиным в монографии «Предмет конституционного права», где автор посвящает этой теме целый раздел. Парламентаризм Российской империи подробно раскрыт в работах Т. Ю. Бурмистрова, В. С. Гусакова «Национальный вопрос в программах и тактике политических партий в России» и Раскина Н. М. «Высшие и центральные государственные учреждения России 1801−1917 гг.», раскрывающих сущность раннего парламентаризма.

Глава I. Становление Российского парламентаризма 1905 — 1917 гг..

§ 1. Первая Государственная Дума (27 апреля — 7 июля 1906 г.).

Революционная волна, поднявшаяся в стране после «кровавого воскресенья» заставила царя искать компромиссы. В этих целях министру внутренних дел Булыгину было поручено подготовить проект закона о создании Государственной Думы.6 августа 1905 г. царь подписал манифест об ее учреждении. Геллер М. Я. История Российской империи. Т. 2. М., МИК, 2001 г., с. 432.

В законе о Государственной Думе указывалось, что она создается для предварительной разработки и обсуждения законопроектов, которые затем должны поступать в Государственный совет. Таким образом предполагалось создание законосовещательного органа дополнительно к Государственному совету, который выполнял функции органа исполнительной власти. В избирательном законе «О выборах в Государственную уму», подписанном в тот же день, предусматривались выборы по трем куриям — от землевладельцев, городских жителей и крестьян. Рабочие лишались избирательных прав. Явное преимущество представлялось крупной буржуазии.

Выборы в булыгинскую Думу, однако, не состоялись. Ее бойкотировало подавляющее большинство населения. Революционное движение продолжалось и царизм был вынужден пойти на более существенную уступку. Так появился известный Манифест о 17 октября 1905 г., обещавший созыв законодательной Думы. Пришлось изменить и систему выборов.11 декабря 1905 г. в избирательный закон были внесены изменения. По новому закону предусматривались уже не три, а четыре избирательной курии (от землевладельцев, городского населения, крестьян и рабочих). Женщины не имели избирательных прав во всех куриях.

Для землевладельческой и городской курии устанавливался имущественный ценз, в соответствии с которым право избирать и быть избранными имели помещики, а также представители крупной и средней буржуазии. Крестьянская курия не имела имущественных ограничений. Избирательные права рабочих представлялись лишь рабочим предприятий, имеющих не менее 50 человек мужского пола. Для всей курий выборы были многостепенными. Для двух привилегированных курий — двухстепенные. Вначале выбирались выборщики, а затем уже члены Государственной Думы. В рабочей курии выборы осуществлялись сложнее, там они были трехстепенными. В начале выбирались уполномоченные от предприятий с числом 50 и более рабочих по одному уполномоченному, от крупных предприятий — один уполномоченный от полной тысячи рабочих. Для крестьян устанавливались четырехстепенные выборы (от села, волости, затем выборщики в губернии, и наконец, выборы членов Думы).

Сложной была система распределения числа выборщиков по куриям. В результате получалось, что явное преимущество имели эксплуататорские классы (1 голос помещика равнялся к трем голосам городских избирателей, 15 голосам крестьян, 45 голосам рабочих). Политическая история России и СССР / Под ред. Леванова Б. В. / М.: На боевом посту, 1991 г., с. 9−10.

20 февраля 1906 г. вышел акт об учреждении Государственной Думы, в котором определялась ее компетенция: предварительная, разработка и обсуждение законодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждение вопросов о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ. Дума избиралась на 5 лет. Депутаты Думы были неподотчетны избирателям, их отстранение могло осуществляться Сенатом. Дума могла распускаться досрочно по решению императора. С законодательной инициативой в Думу могли входить министры, комиссии депутатов и Государственный Совет.

парламентаризм российский советский демократический При выборах в I Государственную Думу больше всех мест получили кадеты — одну треть общего числа членов Думы. Много мест имели так же октябристы. Крайне правые партии — сторонницы самодержавия — потерпели на выборах поражение, их представительств в Думе было незначительным.

Весной 1906 г. Дума начала работу. Источник будущих коллизий был заложен в самом устройстве государственных органов, давшем Государственному совету одинаковые законодательные права с Думой. Наполовину состоящий из высших чиновников, Государственный Совет был консервативным. Органом, постоянно сдерживавшим либеральные порывы Государственной Думы (в своем адресе царю депутаты первой Думы потребовали отмены исключительных законов, принудительного отчуждения частновладельческих земель, полной амнистии политзаключенным, отмены смертной казни и прочее). Государственный совет, например, затормозил распространение закона о земском самоуправлении на окраинные губернии, воспрепятствовал созданию волостных земских учреждений. Основанием для роспуска I Государственной Думы послужило обсуждение аграрного вопроса. Для Российской империи, в которой крестьяне составляли 75% населения, эта проблема была первоочередной. Каждая политическая партия предлагала свой вариант решения аграрного вопроса.

Правые выступали против аграрной реформы, т.к. считали ее посягательством на право собственности, октябристы склонялись к возможности образования государственного земельного фонда для удовлетворения земельной нужды крестьян. Кадеты предлагали принудительное отчуждение части помещичьих земель за выкуп, частично выплачиваемый государством, частично крестьянами. Трудовики предлагали создать общественный фонд земли из казенных, церковных, монастырских земель, а также частновладельческой земли. При этом государство обязано было выплатить вознаграждение за отчуждаемые в общественный фонд земли. Эсеровская программа «социализации» земли предусматривала ликвидацию частной собственности на землю и изъятие ее из товарного обращения. Меньшевики выдвигали программу муниципализации земли: помещичьи земли превращались в муниципальную земельную собственность, а крестьянские наделы оставались в частной собственности. Большевики предлагали программу национализации, которая предполагала национализацию всех земель и создание коллективных хозяйств под контролем Совета батрацких депутатов. Т. Ю. Бурмистрова, В. С. Гусакова. Национальный вопрос в программах и тактике пол. партий в России. М., Мысль, 1976, с. 82−86.

В июне 1906 г. правительство обратилось к населению с сообщением по аграрному вопросу, в котором принцип принудительного отчуждения. Дума со своей стороны заявила, что она не отступит от этого принципа, требовала отставки правительства. Правительство решило не уступать Думе по двум вопросам, оно возражало против решения аграрного вопроса путем экспроприации поместий и перехода от дуалистической монархии к парламентарному строю. В свою очередь Дума отказывалась сотрудничать с правительством. Она превращалась в центр революционных идей, распространявшихся по всей стране. В качестве компромиссного решения предлагалось сформировать коалиционное правительство, в которое должны были войти лидеры думских фракций. Когда этот план был отклонен, роспуск Думы стал неизбежен. Правительство, усмотрев в действиях Думы признаки «незаконности» 7 июля распустило Думу. Первая Дума просуществовала 72 дня.

В целом I Государственная Дума представляла собой орган, не способный активно решать насущные вопросы жизни общества и государства, в основном из-за разногласий в Думе, невозможности обдуманно бороться с ограничениями, налагаемыми императором и правительством, но все же она стала предтечей следующих Государственных Дум и других выборных органов, положив начало Российскому парламентаризму.

§ 2. Вторая Государственная Дума (20 февраля — 3 июня 1907 г.).

II Государственная Дума по своему составу оказалась еще более левой с четким партийным размежеванием (левые партии получили более 40% мест). Втрое сократилось число беспартийных депутатов. Кадеты получили 98 мест, трудовики — 104, социал-демократы — 65, эсеры — 37. Высшие и центральные государственные учреждения России 1801−1917.Т. 2. / Под ред. Раскина Н. М. / М.: Мысль, 1991, с. 50−53. В центре обсуждения вновь оказался аграрный вопрос. Трудовики внесли проект, требовавший отмены помещичьего землевладения. Кадеты попытались достичь компромисса между аграрной политикой П. А. Столыпина и требованиями трудовиков. Это вызвало критику со стороны левых.

Правительство потребовало от Думы осудить революционный терроризм. После роспуска Государственной Думы новый премьер-министр П. А. Столыпин предпринял меры для подавления революционных выступлений и крестьянских бунтов. Были учреждены военно-полевые суды, в деревнях действовали карательные отряды, деятельность сотен периодических изданий была приостановлена, Государственная Дума выступила против незаконных действий полиции, обсудила возможность отмены военно-полевых судов и смертной казни.

Столыпин пытался наладить сотрудничество с Думой, предложив широкую программу либерального законодательства и исключение из правительства наиболее консервативных министров. Премьер сообщил, что правительство подготовило ряд законопроектов, обеспечивающих свободу совести и веротерпимость, гарантирующих неприкосновенность личности, предварительное следствие по политическим делам, предполагалось передавать судебным следователям, изъяв его у жандармов Думская оппозиция критически встретила программу правительства.

У царизма имелись серьезные основания опасаться II Думы. Прежде всего речь шла о принятии аграрного закона на базе Столыпинского указа от 9 ноября 1906 г. Создавалось впечатление, что Дума может его не утвердить. Дума не торопилась также с одобрением государственного бюджета, передав его на рассмотрение специальной комиссии, которая могла вынести и отрицательное решение. Самодержавие было заинтересовано в том, чтобы бюджет утвердила Дума, так как от этого зависело решение вопроса о получении займов от иностранных государств, а Россия имела большие государственные долги. Правительства иностранных государств придавали большое значение утверждения бюджета Думой. По этому акту они судили о платежеспособности России, поскольку в Думе были представители крупной буржуазии.

Продолжались различные запросы депутатов к правительству и отдельным министрам по поводу злоупотреблений и незаконных действий должностных лиц. Дальше терпеть такую Думу царизм не хотел.1 июня 1907 г. Председатель Совета Министров Столыпин выступил на закрытом заседании с сообщением об антиправительственном заговоре, в котором якобы приняли участие и члены Государственной Думы. Он потребовал лишения депутатской неприкосновенности и выдачи правительству 55 членов Думы — депутатов социал-демократической фракции.16 из них наиболее как изобличенные в заговоре подлежали немедленному аресту. Новейшая история. Отечество. Т. 1. / Под ред. Киселева А.Ф.М., Владос, 2002, с. 98−102.

Дума отказалась решать этот вопрос немедленно и передала его на рассмотрение комиссии, обязав ее дать свое заключение 4 июня. Все же решать этот вопрос Думе не пришлось.3 июня 1907 г. последовал высочайший Манифест о ее роспуске, члены социал-демократической фракции были арестованы, преданы суду и осуждены на разные сроки каторги и ссылки. В действительности никакого заговора, конечно, не было. Осужденные оказались жертвами провокации, организованной Министерством внутренних дел.

В Манифесте от 3 июня 1907 г. выдвигались различные обвинения против Думы и делался вывод, что неуспех Думы объясняется проникновением в ее ряды из-за несовершенства избирательного закона недостойных лиц.

Дума была распущена, просуществовав 102 дня. Поводом для ее роспуска послужило спорное дело о сближении думской фракции социал-демократов с «военной организацией ГСДГП», которая готовила вооруженное восстание в войсках.

В целом, II Государственная Дума являлась продолжателем идей Первой Государственной Думы. Выдвигая столь категоричные нововведения, она естественно не могла их воплотить в жизнь в силу малых возможностей и зависимости от императорского правительства. Однако, ее существование не прошло бесследно, парламентский либерализм все сильнее и сильнее стучался в врата России.

§ 3. Третья Государственная Дума (1907 — 1912 гг.).

Вместе с Манифестом о роспуске II Государственной Думы было опубликовано новое положение о выборах. Изменение избирательного закона было проведено с очевидным нарушением Манифеста 17 октября 1905 г., который подчеркивал, что «никакие новые законы не могут приниматься без одобрения Государственной Думы» .

Новый избирательный закон существенно урезал представительство окраин — Польши, Кавказа, Средней Азии; европейская Россия избирала 403 члена Думы, азиатская — 15. Возросло число выборщиков от землевладельческой курии (с 31 до 50%), сократилось от крестьянской (с 42 до 22%). Городская курия была разделена на две: в первую входили «цензовые элементы», т. е. владельцы недвижимости, избиравшие более половины всех городских выборщиков. Отдельное городское представительство сохранилось в семи из 27 городов. Каждое губернское избирательное собрание должно было избирать хотя бы по одному депутату Государственной Думы от каждой курии (землевладельческой, городской, крестьянской). Кроме того, в шести наиболее промышленных губерниях хотя бы по одному депутату Думы следовало избирать от рабочих.

Изменив избирательный закон правительство стремилось найти опору Конституционного строя в земской общественной среде. Столыпин рассчитывал, что земство поддержат правительство в проведении либеральных реформ и борьбе с революцией. В земском движении после революционных событий 1905 г. наметился сдвиг вправо и разрыв с радикальными элементами общества. В политическом плане опорой правительства в третьей Думе стала фракция октябристов.

В результате принятия нового закона в III Государственную Думу было избрано 45% от дворян, 10% от духовенства, 12% от купцов и почетных граждан, 22% от крестьян и лишь 11% от рабочих.

Выборы в III Государственную Думу (осень 1907 г.) существенно изменили соотношение политических сил. На первое место вышли октябристы — 154 депутата, кадеты получили 54 депутатских мандата, монархисты — 50, трудовики — 13, социал-демократы — 20.

Наиболее существенным оставался аграрный вопрос. В аграрной комиссии III Думы, а затем в общем собрании долго обсуждался Указ от 9 ноября 1906 г. предоставлявший крестьянам право по их желанию закрепить свои участки общинной полевой земли в личную собственность. Дополнительный указ вызвал критику слева и справа, с трудом был одобрен Государственной Думой и Государственным Советом. Только 14 июня 1910 г. был издан Закон «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» и 29 мая 1911 г. — Положение о землеустройстве, регулировавшее работу землеустроительных комиссий. К. Верт. История Советского государства 1900;1991. М.: Прогресс-Академия, 1995, с. 50−51.

В июне 1912 г. изданы законы о социальном страховании рабочих: при потере трудоспособности от несчастных случаев — пенсии полностью оплачивали владельцы предприятий, для выплаты пособий по болезни учреждались «больничные кассы», взносы в которые делали рабочие и предприниматели.

По инициативе правительства Дума принимала законы о введении земского самоуправления в южных и западных губерниях. Однако, эта деятельность натолкнулась на оппозицию консервативного Государственного Совета, отклонившего проект весной 1911 г. По настоянию Столыпина проект был проведен. Государственный Совет отклонил проекты о введении земств в Сибири, на Дальнем Востоке, Архангельской губернии, а также проект о введении волостных земств. В июне 1912 г. Государственная Дума и Государственный Совет одобрили законопроект «О преобразовании суда в сельских местностях». Судебная власть от земских начальников вновь передавалась в руки мировых судей, избираемых уездными земскими собраниями.

Блокируясь с правыми депутатами Думы, правительство в июне 1910 г. провело Закон «О порядке издания, касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения», открывавший широкие возможности для вмешательства в финские внутренние дела. В 1912 г. Дума провела закон о выделении из состава Польши новой губернии (в которой наряду с польским населением проживало русское), что также усиливало русское вмешательство теперь уже в польские дела. Негативное влияние вызвало проведенное Столыпиным Положение о введении земств в западных губерниях, которое также имело сильную националистическую окраску. К. Верт. История Советского государства 1900;1991. М.: Прогресс-Академия, 1995, с. 52−53.

После гибели Столыпина в 1911 г. начались разногласия между депутатами Государственной Думы. Ряд законопроектов был приостановлен. Многие высказывались за то, чтобы распустить Думу. Начался парламентский кризис, который продолжался целый год. Осенью 1912 г. истек срок полномочий Третьей Государственной Думы.

В целом, III Государственную Думу можно смело назвать «Столыпинской». Полностью зависимая от правительства, она конечно же не могла всецело отражать интересы народов России. Являясь «марионеткой» Столыпина она лишь создавала видимость демократического парламентаризма, действуя лишь в интересах императора, что естественно было выгодно царизму. Однако, продолжительность ее полномочий говорит, что Россия не могла обойтись без парламента.

§ 4. Четвертая Государственная Дума (1912 — 1917 гг.).

Осенью 1912 г. проходящие выборы в Государственную Думу четвертого созыва. Она оказалась еще более правой, чем предыдущая. Правые и националисты получили 186 мест, октябристы — 100, кадеты и прарессисты — 107. Кадеты попытались организовать оппозиционное демократическое движение и направить его деятельность в конституционное русло. Основные требования: изменение избирательного закона, реформа Госсовета, создание «ответственного министерства». Председателем Думы был избран М. В. Родзянко.

Первая мировая война вызвала новый кризис парламентаризма в России.24 июля 1914 г. Совет министров был наделен чрезвычайными полномочиями. С июля 1914 г. по июнь 1915 г. правительство приняло 285 чрезвычайных указов.26 июля 1914 г. Государственная Дума вынесла правительству вотум доверия. В Думе прозвучали призывы к гражданскому миру, единению общества для отпора врагу. Кадеты и октябристы пообещали поддержку правительству, трудовики призвали подчинить интересы революции интересам обороны страны. Только социал-демократы осудили политику правительства, не приняли участия в утверждении военного бюджета и призвали использовать войну для революционного свержения самодержавия.

Однако уже в июле-августе 1915 г. Дума вновь подвергла правительство критике. Поражения на фронте, влияние Распутина и императрицы Александры Федоровны на решение государственных дел сплотили оппозицию. В августе-сентябре 1915 г. большинство депутатов Государственной Думы (236 депутатов из 442) объединились в Прогрессивный Блок. В него вошли и «Крайне правые и крайне левые», включая правых националистов, меньшевиков, трудовиков, октябристов, кадетов. Программа блока предусматривала создание «министерства доверия», изменение приемов управления, признание свободы вероисповеданий, пересмотр законов 1890 и 1892 г. о земствах, политическую амнистию, подготовку закона об автономии Польши и т. д., иными словами, Дума стремилась сохранить гражданский мир на основе возврата к либеральным реформам и трансформации России в конституционную монархию.

Однако, Николай II не уступил Думе. Успехи на фронте летом 1916 г. послужили поводом для возврата к старым способам управления: были прерваны заседания Думы, запрещены земские съезды, принят закон об усилении полицейского надзора.

В то же время в правительственных кругах усилилось противоборство различных группировок, что определило противоречивость и непоследовательность проводимой политики. С осени 1915 г. сменилось 4 председателя Совета Министров, 6 министров внутренних дел, 4 военных министра.

4 ноября 1916 г. лидер кадетской партии П. Н. Милюков на заседании Думы обвинил правительство в измене и подготовке сепаратного мира с Германией, он потребовал передачи Думе законодательных полномочий. Милюкова поддержало большинство Думы. Публикация речи Милюкова была запрещена цензурой, но ее текст мгновенно распространился по стране. Новейшая история Отечества ХХ век / Под ред. Киселева А. Ф. / М.: Владос, с. 98−102.

Кризисное состояние страны и надвигавшаяся революция заставили правые круги отказаться от парламентской борьбы и вступить на путь заговора. В декабре 1916 г. великий князь Дмитрий Павлович, князь Юсупов, депутат-националист В. Пуршикевич совершили убийство Распутина. В парламентских, промышленных и военных кругах распространение получил план отречения от престола Николая II в пользу сына или брата Михаила. Одновременно окружение царя настаивало на разгоне Государственной Думы. Дума обвинялась в том, что способствовала росту революционных настроений. Поэтому с началом массовых выступлений против самодержавия в середине февраля 1917 г. император издал указ о роспуске Государственной Думы, ее депутаты 27 февраля создали Временный Комитет Государственной Думы, на основе которого вскоре будет создано Временное правительство.

В целом IV Государственная Дума представляла собой орган, умеющий исходя из ситуации в стране, лоббировать свои интересы для решения государственных и общественных дел. Ограниченная в своих полномочиях Дума естественно пыталась расширить их, стать главным органом, учитывая опыт прежних Дум, она выбрала наиболее оптимальный вариант — действовать исходя из ситуации в стране и авторитета других органов (в частности, правительства). Поэтому в начале войны, когда исполнительная власть имела большие возможности, Дума не стала ей перечить и пошла на сближение.

В условиях же неудач на фронте, тяжелого положения в стране и потери авторитета ведущих органов, Дума стала очень быстро набирать силу, что конечно же вело к ее разногласиям с царизмом. Но все же полной власти, чтобы управлять государством, они не достигли.25 февраля 1917 г. Дума была распущена.

Значение первых Государственных Дум России для современного парламентаризма очень велико. Благодаря своему возникновению они заложили первые основы будущего демократического парламента. Выборность законодательного органа, наличие избирательного закона, представительность народных масс, законодательная инициатива, разделение депутатов по фракциям — все это и многое другое дала современному парламенту России Государственная Дума Российской империи.

Глава II. Особенности советского парламентаризма 1920 — 1991 гг..

§ 1. Советский парламентаризм 1920 — 1940 гг..

Образование Союза Советских Социалистических Республик (СССР) означало возникновение нового государства с соответствующим государственным аппаратом. Поскольку Советский Союз объединял уже вполне сложившиеся республики, у него не было необходимости создавать всю систему государственных органов снизу доверху. Органы власти и управления Союза строились с учетом опыта, накопленного республиками, в особенности Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР). Коржихина Т. П., Сенин А. С. История Российской государственности. М., Интерпракс, 1995, с. 205.

Самым важным по значению и отражавшим функции парламента был орган, выражающий верховенство народа, — Съезд Советов Союза ССР. Фактически съезд Советов, как высший орган власти Союза выступил в момент провозглашения СССР. I Всесоюзный съезд Советов, принявший решение об образовании Союза, тем самым стал высшим законодательным органом. Это положение было зарегистрировано в Договоре об образовании СССР, а затем и в Конституции СССР 1924 г.

В основе организации всесоюзных съездов Советов лежали принципы, которые сложились в практике работы республиканских, главным образом всероссийских съездов Советов. Делегаты на Всесоюзный съезд избирались губернскими съездами Советов. В республиках, не имевших губернского деления, делегаты избирались на республиканских съездах Советов. Норма представительства определялась числом избирателей (в городах — 1 депутат на 25 тысяч избирателей) и числом жителей (в губерниях — 1 депутат на 125 тысяч жителей). Таким образом, союзные республики были представлены пропорционально их населению.

Очередные съезды Советов первоначально созывались ежегодно. II съезд Советов Союза собрания в январе 1924 г., через 13 месяцев после I; III съезд Советов работал в 1925 г. Громоздкость съездов, определенные организационные сложности побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съезд Советов СССР в 1927 г. определил, что впредь съезды будут собираться раз в два года.

В компетенцию Всесоюзного съезда Советов входили все без исключения вопросы, которые Конституцией были отнесены к ведению Союза. К исключительной компетенции съезда относилось утверждение и изменение основных начал Конституции СССР. На II, III, IV и V съездах Советов обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйства, финансов, промышленности, советского строительства, вопросы внешней политики.

В период между съездами Советов верховным органом власти СССР являлся Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК). По своей структуре ЦИК Союза отличался от ЦИК союзных республик, он был двухпалатным. Цель создания двух палат заключалась в том, чтобы наиболее полно сочетать общие интересы Союза со специфическими интересами народов, входящих в его состав. Одна из палат носила название Союзного Совета, другая — Союза Национальностей. Союзный Совет избирался съездом из представителей Союзных республик пропорционально населению каждой. В Совет Национальностей входили по пять членов от каждой союзной и автономной республики и по одному представителю от каждой автономной области РСФСР. Обе палаты являлись равноправными. Законопроект получал силу закона лишь в случае принятия его от каждой из палат. ЦИК являлся законодательным и исполнительным органом. В качестве верховного органа власти он обладал компетенцией, тождественной компетенции съезда Советов СССР, кроме вопросов, отнесенных к исключительному ведению съезда. Впервые ЦИК Союза был избран I Всесоюзным съездом Советов, еще как однопалатный орган и уже в начале 1923 г. приступил к работе. ЦИК по Конституции должен был созываться три раза в год. Со временем однако сессии ЦИК стали собираться реже.

В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом являлся ответственный перед ним Президиум ЦИК СССР. Президиум ЦИК образовывался из президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей, в каждый из которых входило первоначально по семь человек. Кроме того, еще семь членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Первоначально Президиум ЦИК не вел законодательной и административной работы. Он сосредотачивал свое внимание на разработке Конституционных Основ Советского Союза. Немного позже в 1923 г. ему были переданы все права по изданию общесоюзных законов. Мунчаев Ш. М., Устинов В. М. История Советского государства. М.: Норма, 2002, с. 210−212.

В целом, создание первых законодательных органов обуславливалось теми политическими и социальными изменениями, которые происходят в стране (принятие Конституций, провозглашение верховенства народа и т. д.). Изменение государственного строя требовало новых учрежденных на новой идеологии органов верховной законодательной власти.

Конституция СССР 1936 г. существенно изменила структуру и статус органов власти, упростив и сделав более четкими. Она отказалась от громоздкой системы съездов Советов на всех уровнях. Укрепилось единство системы Советов. Расширились полномочия законодательного органа. Коржихина Т. П., Сенин А. С. История Российской государственности. М.: Интерпракс, 1995, с. 214.

Высшим органом государственной власти СССР являлся Верховный Совет СССР. Он получил те права, которые раньше имели Всесоюзные съезды Советов и ЦИК Союза. Верховный Совет воспринял от прежнего ЦИК двухпалатную структуру, отражающую многонациональность Советского государства, хотя название одной из палат немного изменилось: вместо Союзного Совета она стала называться Советом Союза. Сохранен был и принцип формирования палат. Одна из них — Совет Национальностей — включала в себя фиксированное число депутатов: по 25 от каждой союзной республики, по 5 от автономной области, по 1 от национального округа. Как и прежде, эти палаты были равноправны, причем их равноправие подчеркивалось теперь примерным равенством числа депутатов в каждой. Верховный Совет стал единственным законодательным органом Союза. С множественностью законодательных органов одного уровня было покончено, что само по себе создавало объективные условия для укрепления законности, для большего уважения к закону.

Верховные Советы должны избираться на четыре года и работать подобно прежним ЦИК в сессионном порядке. Верховный Совет СССР впервые был избран в декабре 1937 г. VIII съезд Советов, приняв Конституцию, поручил ЦИК разработать и утвердить новое Положение о выборах, в котором бы нашли свое отражение принципы избирательной системы, закрепленные Конституцией. В июле 1937 г. ЦИК СССР утвердил Положение и назначил выборы в Верховный Совет Союза на 12 декабря 1937 г. Верховный Совет, как орган всенародного представительства, являлся носителем суверенитета советского народа и государства и сосредотачивал в своих руках всю законодательную власть Союза. Законы СССР мог издавать только Верховный Совет СССР. Он также образовывал и контролировал все высшие органы управления, правосудия, надзора за законностью. В этом выражалось одно из отличий советской системы от государственных систем, построенном на формальном разделении властей. Исполнительная и судебная власти формально были подчинены законодательной власти, а последняя полностью подчинялась высшему партийному руководству.

Полномочия Верховного Совета СССР:

1) Издавая законы СССР, среди которых особое значение имели законы о бюджете СССР и о народно-хозяйственном плане;

2) Избирая Президиум Верховного Совета СССР, являвшийся коллегиальным президентом Союза;

3) Образовывал правительство СССР и Совет Министров СССР;

4) Избирал Верховный суд СССР и назначал Генерального прокурора СССР;

5) Осуществлял контроль над органами государственной власти, выражающейся в праве вмещения всех высших должностных лиц государства;

6) Осуществлял любые другие акты высшей государственной власти (ратификация важнейших договоров с иностранными государствами);

7) большинством в 2/3 голосов в каждой палате вносил изменения в Конституцию;

8) В лице каждой палаты устанавливал порядок своей работы, избирал органы палаты и т. д. Стешенко Л. А., Шамба Т. М. История государства и права России. Т. 2. М., Норма, 2003, с. 268−269.

Особенности работы Верховного Совета обусловили необходимость создания постоянно действующего органа. Им стал Президиум Верховного Совета СССР, который избирался на совместном заседании обеих палат. Президиум состоял из председателя, его заместителей по числу союзных республик, секретаря и 21 членов. Конституция исчерпывающе перечисляла полномочия Президиума Верховного Совета: Президиум созывает сессии Верховного Совета, дает толкование действующих законов, отменяет постановления Совета Народных Комиссаров СССР, издает нормативные акты, правовая природа которых толком определена не была. В целом советский парламентаризм 1920;1940 гг. обусловлен огромной властью и широкими полномочиями законодательных (представительных) органов государственной власти. Контроль экономики местных органов и даже исполнительной и судебной власти — все это говорит нам о монополии законодательных органов на власть.

§ 2. Советский парламентаризм 1940 — 1960 гг..

В период войны сохранили свои полномочия высшие органы государственной власти, в том числе и законодательные. Но война внесла свои коррективы в организацию и порядок работы государственного аппарата. Она, в частности помешала проведению в предусмотренные законом сроки очередных выборов в Верховный Совет. Президиум Верховного Совета был вынужден в течении 1941;1945 гг. неоднократно откладывать проведение очередных выборов и продлевать полномочия Верховного Совета.

Во время войны значительно усилилась роль Президиума Верховного Совета. К его компетенции было отнесено принятие важнейших правовых актов. К ним относятся акты о мобилизации в Красную Армию и о введении военного положения, акты о создании новых, в том числе и чрезвычайных государственных органов, о структуре вооруженных сил, о ратификации международных договоров, связанных с войной и ее завершением, об организации наградного дела и т. п.

К важнейшим правовым актам Великой Отечественной войны относится постановление Президиума Верховного Совета СССР «О учреждении Государственного Комитета обороны». Новейшая история Отечества ХХ век. Т. 2. / Под ред. Киселева А. Ф., Цагина Э. М. / М., Владос, 2004, с. 51.

В годы войны выборы в Верховный Совет не проводились. После ее окончания в феврале 1946 г. были проведены выборы в Верховный Совет СССР. При этом до 23 лет был повышен возрастной ценз для депутатов Верховного Совета СССР. С момента принятия Конституции СССР 1936 г. произошли изменения в наименовании, структуре, компетенции ряда государственных органов. Поэтому Верховный Совет СССР в марте 1946 г. создал Редакционную Комиссию для выработки предложений об изменении Конституции. В феврале 1947 г. Верховный Совет СССР внес, по предложению этой комиссии ряд изменений в Конституцию Союза, носивших по преимуществу редакционный характер. Вместе с тем была несколько расширена компетенция Союза, в частности, к его ведению отнесли образование новых автономных областей, установление основ законодательства о браке и семье.

Верховный Совет СССР впервые послевоенные годы собирался чаще, чем во время войны, но все же реже предусмотренных Конституцией двух раз в год. За период с 1946 по 1954 г. Верховный Совет созывался лишь девять раз. Ограничен был круг вопросов, рассматриваемых Верховным Советом СССР. По существу он сводился к внесению изменений в Конституцию, утверждению народно-хозяйственных планов государственного бюджета, актов Президиума Верховного Совета. За время с 1946 по 1954 г. им было обсуждено 37 вопросов, причем на пяти сессиях рассматривались только государственные бюджеты за соответствующий год и акты Президиума Верховного Совета СССР.

25 февраля 1947 г. Совет Национальностей Верховного Совета СССР утвердил Положение о Комиссии законодательных предположений Совета Национальностей. В тот же день аналогичное положение утвердил Совет Союза. Эти комиссии имели своей задачей предварительное рассмотрение и подготовку законопроектов, вносившихся на утверждение Верховного Совета СССР. Комиссии наделялись правом законодательной инициативы и созывались по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц.

В марте 1946 г. численный состав Президиума Верховного Совета СССР с целью превращения его в более оперативный орган был сокращен на 9 человек (из прежних 42). В феврале 1947 г. была несколько расширена компетенция Президиума Верховного Совета СССР, к его ведению было отнесено демонстрирование международных договоров СССР, установление почетных званий СССР, воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий, вопросы о деятельности органов власти на местах.

Начавшийся в середине 50-х г. курс на демократизацию государственной жизни затронул и представительные (законодательные) органы власти. Это обуславливалось стремлением демократизировать государственную структуру, преодолеть сложившийся чрезмерный централизм.

Стремление к демократизации государственной жизни нашло выражение в мерах, направленных на повышение роли Советов, в том числе и Верховного Совета СССР, активизацию их деятельности, упрочение связей с народными массами. Результаты оказались скоро — уже в марте 1953 г. Верховный Совет СССР объявил амнистию для лиц, осужденных за политические и уголовные преступления партработников, хозяйственников и военных. В августе 1954 г. решением Президиума Верховного Совета СССР в составе Верховных судов (союзных и автономных) республик и краевых (областных) судов были образованы президиумы, которым было предоставлено право пересмотра в порядке надзора приговоров и кассационных определений по протестам прокуроров и председателей судов (верховных, республиканских, областных, краевых). В феврале 1957 г. Верховный Совет СССР принял новое Положение о Верховном суде СССР, расширявшее надзорные права республиканских судов (Верховный суд СССР мог истребовать в порядке надзора только дела, уже рассмотренные Верховным судом союзной республики и лишь в случае нарушения этим судом общесоюзного законодательства или прав других союзных республик).

В декабре 1958 г. Верховный Совет СССР принял основы законодательства о судоустройстве Союза СССР, союзных и автономных республик. Основы упразднили участковую систему народных судов, заменив ее единым районным или городским судом, увеличивая срок полномочий, судей (с трех до пяти лет), предусматривалось образование пленумов и президиумов Верховных судов союзных республик, была декларирована отчетность народных судей перед избирателями, а вышестоящих судов перед соответствующими Советами. История Отечественного государства и права. Ч. 2. / Под ред. Чистякова О. И. М.: Юристъ, 2003, с. 395−396.

При этих переменах ведущие отрасли экономики страны по прежнему оставались в строго централизованном управлении союза. Но и в этой сфере, которая передавалась в ведение союзных республик за союзом оставалась координирующая роль. Она была возложена на созданную 11 февраля 1957 г. Экономическую комиссию Совета Национальностей Верховного Совета ССР. В ее компетенции были: подготовка для совета Национальностей предложений по вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства в союзных республиках, предварительное рассмотрение предложений союзных республик о проведении тех или иных мероприятий в области хозяйственного строительства, народного просвещения, здравоохранения и т. д. Экономическая комиссия готовила также заключения для Совета Национальностей о соответствии народно-хозяйственных планов, вносимых на утверждение Верховного Совета СССР, задачам экономического развития союзных республик.

Комиссия избиралась в составе председателя и 30 членов: по 2 депутата от каждой союзной республики. При рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы автономных республик, автономных областей и национальных округов, депутатам Совета Национальностей, избранных от этих национально-государственных единиц, обеспечивалось право участия в работе Экономической комиссии.

В целом, советский парламентаризм 1940;1960 гг. обусловлен все увеличивающей ролью законодательного органа государственной власти, то есть — Верховного Совета СССР. С начала Великой Отечественной войны, когда он получил широкие полномочия в управлении государством и по конец 50-х, когда в стране были проведены демократические преобразования, Верховный Совет СССР наделялся все большими и большими полномочиями, затрагивающими все сферы жизни общества (от экономики до судопроизводства).

§ 3. Советский парламентаризм 1960 — 1990 гг..

Характерной чертой развития советского парламентаризма этого периода являлось усиление партийного руководства. Казалось бы, что уже в предыдущие годы такое руководство стало всеобъемлющим, но партийная верхушка выдвинула этот лозунг как официальный и последовательно проводила его в жизнь. Практически все это означало, что партийные органы от руководства Советами перешли, по существу, к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым.

Уже в 1964 г. с приходом к власти Л. И. Брежнева, он стал совмещать сразу две должности: Председателя Президиума Верховного Совета СССР и Генерального секретаря Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС), что естественно приводило к сращиванию государственной и партийной системы. Коржихина Т. П., Сенин А. С. История Российской государственности. М.: Интерпракс, 1995, с. 223.

Усилился контроль Верховного Совета СССР за системой Советов.21 ноября 1964 г. решением Президиума Верховного Совета СССР краевые и областные Советы объединялись в единые. В конце 60-х — начале 70-х гг. Верховным Советом СССР издается серия актов о местных Советах разных уровней, улучшившая регламентацию их деятельности и укрепившая их положение, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР «О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся СССР» от 19 марта 1971 г. Расширяется круг постоянных комиссий Верховного Совета СССР. До 1966 г. Совет Союза Верховного Совета СССР имел четыре постоянные комиссии, а Совет Национальностей — пять. В 1966 г. каждой палатой Верховного Совета СССР было создано по 10, а в последующие годы еще по шесть постоянных комиссий. Комиссии образовывались по основным направлениям государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также по тем или иным вопросам деятельности Верховного Совета СССР. Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утвержденное Законом СССР 12 октября 1967 г., предусматривало широкие права постоянных комиссий. Среди прочего они могли контролировать центральные органы управления и местные органы власти. В частности, они имели право заслушивать представителей Правительства, министерств, ведомств СССР, других общесоюзных органов и организаций, а также представителей республиканских и местных государственных органов и организаций. По закону постоянные комиссии работали в тесной связи с общественностью, обобщали и обсуждали предложения граждан. В период между сессиями Верховного Совета СССР деятельность постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей координировал Президиум Верховного Совета СССР. Комиссии в своей работе использовали и технический аппарат Президиума Верховного Совета.

Увеличивается срок полномочий Верховного Совета СССР — с 4 до 5 лет, снижен возрастной ценз для избрания депутатами в Верховный Совет СССР с 23 до 21 года. Предусмотрено равное и неизменное число депутатов в обеих палатах Верховного Совета СССР — по 750 человек. Примерное равенство числа депутатов в обеих палатах предусматривалось, как известно, и Конституцией 1936 г., но там оно обеспечивалось определенной подгонкой норм представительства от союзных республик и автономий. Рост населения в союзных республиках привел к тому, что в Совете Национальностей число депутатов оставалось неизменным, а в Совете Союза неуклонно росло. Чтобы скорректировать эту разницу, уже в 1966 г. были изменены нормы представительства от союзных республик. Теперь они стали посылать в Совет Национальностей до 32 депутата. Однако население в Союзе продолжало расти и разница между палатами в числе депутатов опять стала проявляться. Новая Конституция полностью устранила возможность возникновения численного неравенства между палатами Верховного Совета. Соответственно были изменены нормы представительства при выборах в Совет Союза. По решению Президиума Верховного Совета СССР от 4 декабря 1978 г. Эта норма была поднята 350 тыс. человек, а в 1983 г. — до 360 тыс.