Открытая (демократическая) дипломатия versus тайная дипломатия

Это, пожалуй, одно из самых значимых изменений в дипломатической деятельности. До Первой мировой войны даже в странах с глубокими парламентскими традициями контроль над внешней политикой не принадлежал народу. Условия франко-русского союза (1891 — 1893 гг.) стали известны только благодаря опубликованию их советским правительством в 1918 г., несмотря на то, что в соответствие с ними эти страны должны были вступить в войну в случае агрессии против своего союзника. Аналогичный характер носил Тройственный союз между Германией, Австро-Венгрией и Италией 1879 г. Россия, связанная союзническими договорами, вынуждена была вступить в Первую мировую войну, будучи совершенно не готовой к ней. Итог — поражение в войне, оказавшее немалое влияние на весь ход российской истории в XX в. В более поздней новейшей истории подобным секретным документом был, например, протокол к советско-германскому договору о ненападении 1939 г., известный как пакт Молотова — Риббентропа, рассекреченный в связи с демократическими изменениями в СССР в конце 1980;х гг. Сутью тайной дипломатии было то, что народ оказывался перед фактом войны или других серьезных событий в области внешнеполитических взаимоотношений своей страны, не подозревая об этом и не будучи к ним готовым. В отношениях между государствами преобладали недоверие и подозрительность.

Шаги, предпринятые после Первой мировой войны для демократизации внешнеполитической деятельности государств, состояли в следующем: во-первых, в соответствии со Статутом (Уставом) Лиги Наций все договоры между ее членами должны были регистрироваться в ее секретариате. Сходное положение содержится и в Уставе ООН (ст. 102). Во-вторых, была установлена практика ратификации наиболее важных внешнеполитических документов в парламентах стран. По мнению Г. Никольсона, поначалу только в США это не было пустой формальностью. Беспрецедентным случаем стал отказ американского сената ратифицировать подписанный президентом В. Вильсоном договор о создании Лиги Наций, инициатором которого он сам и являлся, в результате чего США на многие годы продлили свою политику международного изоляционизма. В настоящее время практика ратификации важных международных договоренностей в парламентах или путем всенародных референдумов стала устоявшейся традицией в демократических странах. В результате внутриполитические силы играют все большую роль в процессе принятия внешнеполитических решений. По образному выражению одного из дипломатов современности, результатом двусторонних переговоров являются три договоренности — одна между сторонами и по одной с каждой стороны стола переговоров, т. е. с внутренними силами.

Вместе с тем, по мнению профессиональных дипломатов, демократическая дипломатия имеет ряд серьезных издержек по сравнению с тайной. Во-первых, народ не несет ответственности за последствия принятых внешнеполитических решений. Когда множество неизвестных избирателей контролируют внешнюю политику посредством влияния на ратификацию договоров через парламент или прессу, чувство личной и корпоративной ответственности лиц, принимающих решения, снижается. Г. Никольсон даже утверждает: «Если демократии начнут не признавать решений, принятых от их имени и скрепленных надлежащими представителями, то … рухнет фундамент, на котором построены международные соглашения, и наступит анархия». Как показывает опыт последних десятилетий, особенно в рамках Евросоюза, анархия не наступила, хотя власть предержащим оказывается подчас нелегко убедить свой народ проголосовать «так, как надо» (например, референдумы по Маастрихтскому договору в Дании в 1993 г. и по Лиссабонскому соглашению в Ирландии в 2010 г.).

Во-вторых, рядовые избиратели, как и представляющие их депутаты, как правило, не осведомлены о том, что внешняя политика «делается» принципиально иначе, чем внутренняя политика. Это суть международные дела, т. е. то, что затрагивает не только интересы их страны, но и интересы других стран, которые необходимо, по возможности, учитывать. Рядовые избиратели думают, что достаточно сформулировать внешнюю политику, соответствующую интересам своей страны, чтобы эта политика была реализована. Кроме того, рядовым избирателям и представляющим их депутатам свойственно эмоциональное отношение к вопросам внешней политики, основанное на националистических или иных идеологических предпочтениях. Профессиональный дипломат, потративший всю жизнь на изучение другой страны, избегает делать поспешные выводы.

В-третьих, демократическая процедура ратификации и утверждения договоров чревата промедлением там, где необходимы незамедлительные решения. Г. Никольсон приводит такой пример. В 1919 г. специалисты-финансисты убедили английского премьера Ллойд Джорджа и французского премьера Жоржа Клемансо в том, что сверхкрупные репарации, наложенные на Германию по результатам Первой мировой войны, не выгодны Англии и Франции, так как разорят немецких торговых партнеров и нарушат всю международную финансовую систему. Но потребовалось иол-тора года, чтобы английская Палата Общин пришла к тому же мнению. Французскому же общественному мнению для осознания данного обстоятельства потребовалось пять лет. За это время мелкая буржуазия Германии была разорена, что стало одним из важнейших факторов не только международно-финансовых неурядиц, но и прихода к власти фашистов в Германии.

Профессиональный дипломат Г. Никольсон заключает: «…только путем длительного опыта мы можем надеяться приспособить демократическую дипломатию как очень важный инструмент к грубым пальцам избирателей». Это утверждение не потеряло своей актуальности до сегодняшнего дня.

Вместе с тем следует иметь в виду разницу между тайной (секретной) дипломатией и тайными переговорами. Если первое в общем и целом ушло в прошлое, то второе является необходимым атрибутом дипломатической деятельности, особенно в чувствительных, деликатных для внешней политики того или иного государства вопросах. Процедура таких переговоров по определению должна быть под завесой тайны ради достижения позитивного результата, а их итоги, в соответствии с принципами открытой дипломатии, должны быть обнародованы. Даже Устав ООН разрабатывался в тихом американском городке Думбартон-Оксе (1944) вне поля зрения прессы и общественности и лишь в следующем году был вынесен на международное утверждение. То же касалось и многих других международных договоров XX — начала XXI в.