Государственное и региональное управление в период утверждения абсолютизма в России (конец XVII – первая четверть XVIII в.)

Утверждение абсолютизма в России петровского времени означало радикальную перестройку системы социальных отношений, политических институтов и администрации. Главной целью политики Петра Великого (1672−1725) было осуществление ряда важнейших преобразований, направленных на создание особого рационального государства, в котором монархическая власть с помощью развитого законотворчества осуществляет все функции управления, а воля монарха является главной движущей силой прогресса.

Как показал опыт, петровский идеал рационального и справедливого государства, управляемого хорошими законами, оказался утопичным. На практике он привел к созданию полицейского государства по образцу западноевропейских абсолютистских монархий. При отсутствии каких-либо институтов социального контроля государство практически ничем не было связано в ходе проведения реформ управления. Именно поэтому реформы неизбежно приобретали принудительный характер, поскольку инициировались властью, навязывались обществу сверху.

Апелляция к государству как единственному организатору и инициатору совершенствования общества с помощью права и управления была весьма характерна для данной эпохи и нашла выражение во многих социальных проектах этого времени. В архиве Кабинета Петра Великого сохранилось значительное число таких проектов, поданных на высочайшее имя от представителей самых различных слоев общества — от аристократии до крестьян. Они предлагают различные модели усовершенствования существующих порядков, но общей их чертой является опора на административную власть как главный авторитет и единственный способ преобразования общества. Из таких воззрений исходил и сам Петр, целью административных реформ которого как раз и было создание идеального исполнительского аппарата, действующего по регламентам и инструкциям высшей власти.

Прежде чем переходить к анализу перестройки системы управления, рассмотрим особенности абсолютной монархии в России, в рамках которой складывалась петровское рациональное государство.

От сословного представительства к самодержавной монархии

С середины XVII в. сословно-представительная монархия в государстве начинает постепенно трансформироваться в абсолютную монархию.

Этот процесс протекал медленно и состоял в том, что постепенно прекращается созыв Земских соборов. Практически Собор 1653 г. был последним полноценным, который собрался в полном составе. Соборы второй половины столетия состояли лишь из Боярской думы, высшего духовенства и выборных от столичных московских дворян и верхов посада. Уездного дворянства и посадских, как правило, не было. Да и такие соборы в конце столетия уже не собираются.

Усиливалась власть царя, а Боярская дума теряла свое значение. Ее состав увеличивается до 94 человек (за счет думных дворян и дьяков), что уже само по себе делало весьма затруднительным ее регулярный созыв. Дума теперь собиралась редко, и царь стал решать дела или единолично, или с двумя-тремя ближними советниками («комнатой»). Уходит в прошлое даже традиционная формула закона как источника права: «царь указал, и дума приговорила». Акты стали издаваться от имени одного царя.

Земские и губные старосты сначала были подчинены назначенным из Москвы воеводам, а затем и эти должности вообще упразднены.

Разрастался приказный бюрократический аппарат, появились первые солдатские и драгунские полки из «охочих людей» — ростки будущей регулярной армии как важнейшего атрибута абсолютизма.

Окончательное оформление абсолютизма и его идеологическое обоснование приходится уже на начало XVIII в., когда Петр I в Артикуле воинском с кратким толкованием написал, что «его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу давать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять». В Уставе о наследии престола (1722 г.) установлено было даже право монарха назначать себе преемника. Иными словами, отменялось последнее еще сохранявшееся ограничение власти монарха установившимся порядком престолонаследия. В полной мере утверждается абсолютная монархия, а власть монарха в начале XVIII в. становится неограниченной.

Следует заметить, что самодержцами называли себя Иван III и Иван IV Грозный. Однако термин «самодержец» в тот период обозначал лишь то, что московский государь «сам держал» свою землю, а не по «ярлыку» татарского хана, как это было ранее. Иными словами, термины «самодержец», «самодержавие» обозначали государственный суверенитет Московского государства, его независимость от Орды или еще от кого-либо.

Несмотря на то что власть обоих этих монархов была велика, однако не была абсолютной. Царская власть все же ограничивалась: все важнейшие решения они принимали не самостоятельно и единолично, а совместно с Боярской думой и Земскими соборами. Именно при Иване IV Грозном собираются первые Земские соборы. Они решали вопрос о чрезвычайных налогах, сборе дворянского ополчения, без чего царь не мог продолжать Ливонскую войну. Именно Земские соборы избирали царей при пресечении династии (Бориса Годунова, Василия Шуйского, Михаила Романова). Земский собор принял Соборное Уложение 1649 г., решил вопрос о воссоединении Украины с Россией (1653 г.). Да и Боярская дума вовсе не была безгласна. Она представляла собой действительно реальный орган верховной власти, функционировавший вместе с царем.

Более того, в руках царя в XVI в. и в первой половине XVII в. еще не было таких непременных атрибутов абсолютизма, как мощный бюрократический чиновничий аппарат, регулярные армия и полиция. Бюрократический чиновничий аппарат сформировался лишь во второй половине XVII в., отдельные элементы регулярной армии (полки нового строя) тоже появляются лишь к концу XVII в., а регулярная полиция создается только в начале XVIII в.

Наконец, самое главное — в XVI в. и первой половине XVII в. у царя не было еще достаточных денежных средств, независимых от Земского собора и Боярской думы, чтобы быть самостоятельным в принятии решений и содержать разветвленный карательный аппарат. Все это вынуждало его идти на созыв Земского собора и терпеть Боярскую думу. По этим причинам термин «самодержавие» в XVI—XVII вв. вовсе не был синонимом термина «абсолютизм». Эти термины стали синонимами лишь применительно к XVIII- XIX вв.