Эпоха «дворцовых переворотов»: падение государственного начала и особенности политических процессов во второй четверти XVIII в

" Эпоха дворцовых переворотов" (такое название дал послепетровскому периоду В. О. Ключевский) сопровождалась рядом коренных изменений в системе государственного управления. Эти изменения касались как высших органов власти и управления, так и системы центрального и местного управления.

Прежде всего существенным образом изменилось положение Сената. При слабых преемниках Петра I, не способных или не желавших управлять государством, властью в стране распоряжались либо фавориты, либо ближайшее окружение царствующих особ. Особую роль в государственном управлении стали играть создаваемые императрицами (Екатериной I, Анной Иоанновной, Елизаветой Петровной) специальные высшие учреждения, которым они делегировали свои полномочия и наделяли широким кругом прав. При Екатерине I (жене Петра I) таким высшим органом государственного управления стал Верховный тайный совет, состоявший из представителей старой и отчасти новой знати (А. Д. Меншиков, П. А. Толстой, Д. М. Голицын, Ф. М. Апраксин, Г. И. Головкин, А. И. Остерман и др.) и наделенный статусом главного правительственного органа при императрице. Подобный же орган высшего управления был создан в правление Анны Иоанновны (1730−1740), пришедшей к власти в результате очередного дворцового переворота. Новый орган управления именовался Кабинетом министров и состоял из трех «кабинет-министров», три подписи которых заменяли подпись императрицы.

С созданием новых высших органов управления Сенат был оттеснен на второй план, сведен к положению коллегии, изменился и его правовой статус. Так, с учреждением Верховного тайного совета 7 марта 1726 г., сосредоточившего в своих руках все нити государственного управления, Сенат был подчинен Тайному совету и стал именоваться Высоким, а не Правительственным, как прежде. Из его ведения был изъят ряд важных государственных дел и передан Совету, который теперь мог контролировать деятельность Сената и требовать от него отчетов. Верховному тайному совету было вверено назначение высших чиновников (сенаторы также назначались из лиц, рекомендованных Советом), он ведал финансовым управлением, ему также перешли контрольно-розыскные и надзорные функции упраздненной в 1726 г. Тайной канцелярии. Тогда же в соответствии с Указом от 4 августа 1726 г. к Тайному совету перешла часть законодательных функций: все законы подписывались или Верховным тайным советом, или императрицей.

История создания и деятельности Верховного тайного совета непосредственно связана с усилившимся внутри правящей элиты в послепетровский период негативным отношением к преобразовательной политике царя-реформатора и особенно к его методам управления государством. Автократические методы власти, используемые Петром I при реформировании государства, вызвали уже при жизни императора оппозицию верховной власти (так называемый «заговор царевича Алексея», поддержанный рядом влиятельных петровских сановников) и стремление представителей высшей знати ограничить права монарха в свою пользу. Тогда же возникает мысль о необходимости создания (в духе шведских олигархических порядков) аристократического органа при императоре, представлявшего законодательную власть в стране и ограничивавшего личную власть монарха. В учреждении Верховного тайного совета в начале 1726 г. виделся первый шаг в этом направлении. Один из самых влиятельных и умных членов этого Совета князь Д. М. Голицын усматривал в его создании возвращение к традициям Боярской думы. Он считал исторической ошибкой упразднение Петром 1 законодательной Думы и замену ее бюрократическим Сенатом. По словам С. Ф. Платонова, князь Д. М. Голицын с голштинцем Фиком (вызванным в Россию для организации коллегий) много беседовал о необходимости устроить «высшее правительство», которое могло бы дать твердую организацию самой верховной власти.

Более радикальный шаг в том же направлении был сделан в 1730 г. («события 1730 г.»), когда «верховники», пригласив на русский престол племянницу Петра I курляндскую герцогиню Анну Иоанновну, предложили ей известные " кондиции" (условия), существенно ограничивавшие власть императрицы в пользу Верховного тайного совета. Согласно условиям («пунктам»), подготовленным Д. М. Голицыным, императрица не могла без согласия Тайного совета назначать себе преемника, вводить новые налоги и расходовать государственные средства, жаловать в знатные чины выше полковника, раздавать земли и т. д. Однако этот, по сути, первый в истории России «конституционный проект» не был поддержан дворянством, опасавшимся олигархических тенденций и нуждавшимся в покровительстве сильной власти. После этой неудавшейся попытки ограничить власть монарха Верховный тайный совет был распущен.

Справедливости ради следует сказать, что в отличие от наступившей в годы правления Анны Иоанновны «бироновщины» Верховный тайный совет сделал немало полезных дел в отношении развития государственной жизни. К их числу следует отнести некоторое упорядочение государственной администрации, выразившееся в сокращении разросшегося центрального и местного аппарата управления (отчасти, чтобы удешевить содержание чиновников в связи с возникшими финансовыми трудностями), смягчение суровых петровских законов, уничтожение Преображенского приказа как одного из самых зловещих учреждений Петра I, являвшегося ареной пыток и тайных казней.

Одной из отличительных черт государственно-политического развития России в послепетровскую эпоху, наряду с падением роли Сената, стало дальнейшее усиление централизации и бюрократизации центрального и местного управления. В этот период усиливается тенденция к единоначалию в созданных Петром I коллегиях, что нашло отражение в сокращении в коллегиях общего числа советников и асессоров и в связи с этим возрастании роли президентов коллегий. Одновременно были максимально расширены функции и полномочия губернаторов и воевод в местном управлении. При преемниках Петра I многие созданные им местные органы управления и самоуправления были либо разрушены, либо прекратили снос существование. Так, уже при Екатерине I в 1727 г. были ликвидированы надворные и нижние суды, упразднены должности камериров и земских комиссаров, а их функции переданы в руки губернаторов и воевод. Тогда же был ликвидирован Главный магистрат, в связи с чем городовые магистраты «для лучшего порядка» также были переданы в подчинение губернаторам и воеводам. Тем самым главными фигурами на местах становились губернаторы и воеводы, монополизировавшие органы управления и суда и обладавшие практически безграничной властью на подвластных им территориях. Расширение власти губернаторов и воевод вместе с ослаблением роли Сената в осуществлении контроля и надзора за государственным аппаратом неизбежно вело к усилению негативных явлений в государственном управлении, выразившихся в беспрецедентном распространении в этот период чиновничьего произвола, взяточничества и казнокрадства.

Ситуация в целом не изменилась и в период правления дочери Петра I Елизаветы Петровны (1741 — 1761), оказавшейся у власти в результате дворцового переворота и заявившей о своем намерении править, но заветам своего отца. При ней были возрождены к жизни многие разрушенные ее предшественницами петровские учреждения, восстановлен на некоторое время в правах Сенат, возобновлена деятельность местных выборных учрежденийместных советов (ландратов), выборных судей (ландрихтеров), а также городских органов самоуправления — городских магистратов. Однако, как показали дальнейшие события, легкий нрав императрицы не способствовал серьезному отношению ее к государственным делам. Подготовив рядом своих мероприятий (особенно в сфере развития русской культуры) будущие преобразования Екатерины II, она оставила после себя немало нерешенных проблем в сфере государственного управления.