Ограничения на объем долга

Выделяют следующие виды ограничений на объем заимствований:

• • законодательные — ограничения на параметры долга, предписанные законодательством страны (в России — БК РФ);
• • собственные — ограничения, задаваемые платежеспособностью бюджета;
• • рыночные — ограничения, задаваемые кредитным рынком. В международной практике можно встретить следующие виды

законодательных ограничений размера долга:

• • запрет на государственные заимствования из внутренних источников;
• • запрет на заимствования у ЦБ РФ или установление предельного размера таких заимствований по отношению к доходам и расходам бюджета;
• • установление предельного размера долга (валовых и чистых государственных обязательств) по отношению к ВВП или параметрам бюджета (доходам, расходам).

Законодательные ограничения на параметры долга и дефицита в Российской Федерации представлены в табл. 6.8.

Ограничения платежеспособности бюджета рассчитываются на основе понятия доступной долговой емкости, которое определяется как превышение доходов над текущими расходами и расходами на погашение существующих долговых обязательств. Данный показатель должен быть положительным па всем горизонте планирования долговых заимствований, включая график их погашения. Таким образом, объем планируемых заимствований находится в зависимости от возможности бюджета произвести погашение данных обязательств в последующих бюджетных периодах. При этом подразумевается, что в первую очередь доходами должно быть обеспечено финансирование текущих расходных обязательств органа власти, во вторую очередь — погашение долга, а уже в третью инвестиционные расходы. Данный подход является рекомендуемым, однако многими регионами и муниципальными образованиями в Российской Федерации данный принцип заложен в нормативном правовом регулировании управления долгом.

Ограничения, задаваемые кредитным рынком, определяются наличием возможности и желания кредитного рынка предоставлять заимствования данному органу власти. Это может быть связано:

• • с наличием или недостаточностью объема средств, которые рынок может предоставить под приемлемые для органа власти условия (объемы, стоимость, сроки и риски заимствований);
• • наличием инфраструктуры размещения и вторичного обращения;
• • требованиями рынка, предъявляемыми к достаточной кредитоспособности данного органа власти.

Возможность привлечения заимствований зависит от кредитного рейтинга органа власти.

Кредитный рейтинг — оценка вероятности неисполнения (несвоевременного исполнения) заемщиком обязательств по долговым инструментам.

Рейтинги могут отличаться: по валюте обязательств (в национальной — иностранной валюте); срокам обращения (долгосрочный — краткосрочный).

Долговые инструменты, используемые в Российской Федерации

Бюджетные кредиты чаще всего предоставляются из бюджета вышестоящего уровня нижестоящему бюджету (из федерального бюджета — региону, из бюджета субъекта РФ — муниципальному образованию). Иногда кредиты предоставляются в обратном направлении — финансово-сильными городами (муниципальными образованиями) — субъекту РФ. Цели предоставления бюджетных кредитов, как правило, устанавливаются законом о бюджете: например, на преодоление последствий чрезвычайных ситуаций и финансирование кассовых разрывов. В кризисные периоды роль бюджетных кредитов возрастает, поскольку кризис затрагивает финансово-кредитную систему. Например, в кризисный 2009 г. федеральные кредиты предоставлялись на дорожное строительство и обеспечение сбалансированности бюджетной системы.

Бюджетные кредиты предоставляются по сравнительно низким ставкам: например, федерация предоставляет кредиты под ¼ ставки рефинансирования на покрытие кассовых разрывов и бесплатно — при предоставлении кредитов на ликвидацию последствий стихийных бедствий.

Бюджетные кредиты считаются краткосрочными (до года) с возможностью пролонгации в случае кризисного финансового положения субъекта РФ. Однако, например, бюджетные кредиты в 2009—2010 гг. предоставлялись на три — пять лет (такая возможность появилась после внесения поправок в БК РФ).

Условия привлечения банковских кредитов зависят от оценки банком платежеспособности бюджета. Срок банковского кредитования — в основном до года, для надежных заемщиков — до трех, реже — свыше трех лет. Стоимость предоставления — рыночная.

Ценные бумаги характеризуются более низкой стоимостью по сравнению с банковскими кредитами. Их стоимость зависит от кредитоспособности бюджета, а также от объема выпуска (эмиссии), так как больший объем гарантирует более высокую ликвидность ценных бумаг для кредитора. Для заемщика ценные бумаги также считаются более ликвидным инструментом, предоставляющим возможность доразмещения и досрочного выкупа бумаг, т. е. делая более гибким управлением объемом их выпуска.

Гарантии — основной вид долга для субъектов РФ и муниципальных образований с низким уровнем платежеспособности. Объем гарантий может ограничиваться условиями предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, например не более 5% расходов муниципального бюджета.

Стоимость данного долгового инструмента зависит от вероятности наступлений гарантийного случая по принципалам, по которым нет залогового обеспечения (если считать средние удельные выплаты по исполнению гарантий за предыдущие периоды оценочной стоимостью предоставления гарантии). Срок предоставления гарантий ограничен 10 годами для муниципалитетов и 30 — для субъектов РФ.

Согласно БК РФ долговые обязательства полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности соответствующего органа власти (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Однако юридическая непроработанность понятия казна вместе с существующими положениями о бюджетном иммунитете на бюджетные средства (ст. 239 БК РФ) не позволяют считать данное обеспечение надежным.

Например, если расходы на обслуживание и (или) погашение долга не были утверждены в бюджете, то в кризисной ситуации кредитору/инвестору необходимо будет доказывать в суде, что имели место какое-то «незаконные действия или бездействие» органа власти. Если суд не признает факт «незаконных действий», то осуществлять принудительное взыскание долга будет нелегко. По даже если и признает — взыскать реальные средства с бюджетов на практике довольно тяжело. По факту время судебного урегулирования большинства долгов составляло от одного-двух до пяти лет.

Долговые обязательства планируются в программе внешних и внутренних заимствований, а также в программе предоставления гарантий в виде приложений к ежегодным законам о бюджете.

Учет операций по привлеченным заимствованиям и предоставленным гарантиям ведется в Государственной долговой книге Российской Федерации, государственной долговой книге субъекта РФ или муниципальной долговой книге соответственно.

В долговую книгу каждого уровня бюджетной системы вносятся сведения об объеме долговых обязательств по всем заимствованиям, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении обязательств полностью или частично, а также другая информация, определяемая исполнительным органом соответствующего уровня.

Информация, внесенная в долговую книгу муниципального образования, передастся органу, ведущему долговую книгу субъекта РФ. Информация, внесенная в долговую книгу субъекта РФ, направляется органу, ведущему долговую книгу Российской Федерации. Таким образом, федеральное правительство располагает информацией как о состоянии долга на отдельных территориях, так и в целом в Российской Федерации.