РОССИЙСКАЯ ИМПЕРИЯ НА ПУТЯХ НАЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ. 
ПЕРЕХОД ОТ ТРАДИЦИОННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ К РАЦИОНАЛЬНОЙ В XVIII в

Петровская рационализация государственного управления и формирование патерналистского военно-бюрократического государства в России в первой половине XVIII в.

ПЕТР I (1672−1725)

Царь (с 1682 г.), первый российский император (с 1721 г.). По его инициативе были проведены реформы в области:

• — государственного устройства (губернская реформа 1708 1715 гг., создание коллегий, Сената, органов высшего контроля);
• — организации военного дела (введена рекрутская повинность и обязательная военная служба дворян, создана регулярная армия, флот);
• — промышленности, торговли, просвещения (открыты многие учебные заведения, Академия наук, принята гражданская азбука).

Петр I основал новую столицу России — С.-Петербург.

Рис. 8.1. Портрет Петра I.

Петровская модель «регулярного» государства и проблема формирования рациональной бюрократии

Время правления Петра I — один из наиболее трудных с точки зрения оценки его содержания и последствий период в истории России. Большинство исследователей и тех, кто писал либо размышлял о Петре I и его реформах, по-разному оценивая значение петровских преобразований, обращали внимание как на сложность самой эпохи конца XVII — начала XVIII в., так и на неоднозначность и противоречивость фигуры преобразователя. Одни называли его великим реформатором, «диссидентом на троне», другие — беспощадным тираном и антихристом, «прячущим в немецких башмаках свои коровьи ноги». Однако, несмотря на эту полярность в оценках, все признавали грандиозность переворота, осуществленного Петром I, и связывали с его именем начало новой эпохи в истории России. При этом если одни авторы резко противопоставляли петербургский период московскому, императорский — царскому и считали, что реформы Петра I нарушили естественный ход развития России, решительно разорвав со старыми традиционными ценностями и институтами, то другие, напротив, были убеждены, что петровские реформы проводились не на пустом месте, были исторически подготовлены. Если одни историки идеализировали петровские государственные реформы (С. М. Соловьев), то другие (В. В. Ключевский) весьма критически отнеслись к преобразованиям Петра I, ставили вопрос о цене петровских преобразований.

По мнению современных исследований, именно с эпохи Петра I и Екатерины II в России формируется системное противоречие между необходимым для военно-технического соревнования с Западом образованным слоем и развивающейся в связи с этим светской культурой западного типа и усилившейся самодержавной системой правления, типичной для Востока. С одной стороны, представление о свободном индивиде и его правах, лежащее в основе культуры Нового времени и западноевропейской системы правления, вступало в острое противоречие и было несовместимо с самодержавием и системой правления, основанной на воле самодержца. С другой стороны, приобщаясь к европейскому образованию, передовые слои русского общества неизбежно должны были развиваться по своей логике, чуждой духу самодержавия.

Совершенно противоположными были и остаются мнения о том, имел ли Петр I какой-то продуманный взгляд на реформы государства и его современную модель. Большинство ученых считают, что реформы Петра I проводились спонтанно, стихийно, без какого-либо плана и были подчинены по большей части фискальным задачам государства, которое вело в то время продолжительную и изнурительную войну за выход России к Балтийскому морю со Швецией и другими европейскими государствами.

Очевидно, что административные реформы Петра I действительно развивались без строгой системы. Свои преобразования он осуществлял не по строго определенному, заранее составленному плану, а отдельными мерами, путем частных нововведений в центральном и местном управлении. Подтверждением этому может служить то обстоятельство, что первоначально внимание Петра I было занято преимущественно переустройством областных учреждений, а только затем он приступил к организации центрального управления. Из этого обстоятельства некоторые авторы делают вывод, что Петр I намеревался всю тяжесть управления перенести из центра государства в созданные им губернии, но, потерпев неудачу вследствие отсутствия на местах достаточного числа способных людей, обратился к устройству центральных органов администрации, которым он подчинил все местные учреждения и передал все области государственного управления.

Однако нельзя не увидеть, что в относительно спокойное время, в последние годы царствования, когда война уже не требовала концентрации всех усилий, Петр I более последовательно и целенаправленно занимался внутренним устройством государства, стремясь привести в систему ряд разновременных отдельных преобразований. Можно предположить, что из войны со Швецией русский царь вынес убеждение, что бьет Россию не Кард XII, а более совершенная государственная организация и что Россия нуждается в коренной государственной реформе. Характерно, что кроме устройства коллегий (по шведскому образцу) Петр I осуществил в 1720-е гг. реформу Сената, провел вторую областную и вторую городскую реформы.

В ходе петровских реформ была преобразована на новых основаниях система центрального и местного управления, реорганизована армия, изменен принцип комплектования аппарата новых учреждений, перестроены отношения государства с церковью, подверглись серьезной реорганизации сословные отношения, впервые в истории России создавались органы государственного контроля и надзора.

Сказанное, однако, не дает оснований утверждать, что преобразования Петра I принципиально порывали со всей прежней системой общественного и государственного устройства. Безусловно, Петр I внес много нового как в систему государственных учреждений, так и в общественные отношения, культуру, быт русского человека. Новым было его стремление разграничить государственные ведомства, построить государственный аппарат на принципах рациональности и западноевропейского камерализма, создать систему действенного контроля за государственной бюрократией. Новой представлялась Петру I и коллегиальная система центрального управления, пришедшая на смену московской приказной. Однако при внимательном рассмотрении всех этих нововведений нельзя не заметить, что их истоки в большинстве случаев корнями уходят в прошлую эпоху, о чем мы уже имели возможность говорить, и что новой здесь чаще была только форма, а не сама сущность явления.

Например, реформы Петра I внесли много нового в господствовавшие до этого в Московском государстве сословный строй и сословные отношения. Однако изменения эти касались преимущественно внешней организации сословий, которая приобрела при Петре I большую определенность. Само же положение основных сословий русского общества (боярское сословие теперь окончательно ушло с исторической сцены) оставалось неизменным, они только получили новую организацию для выполнения государственных повинностей. Дворянство сохранило свое высокое экономическое положение и свою роль в управлении, которых оно добилось в предшествующую эпоху, и превращалось в господствующее сословие русского государства. Крестьянство, так же как и раньше, относилось к государству через землевладельцев, находилось под личной властью помещика и постепенно сливалось с холопством в одну податную категорию. Исключение составляло малочисленное городское сословие, получившее наибольшее число привилегий и совершенно новую организацию благодаря особой заботе Петра I о развитии национальной промышленности и торговли. Однако эту заботу проявляли и предшественники Петра I, что нашло свое отражение в упоминаемом ранее Соборном уложении 1649 г.

Сказанное в значительной мере относилось и к создаваемой Петром I новой административной системе, в которой коллегиальное начало соединялось с принципом единоначалия, как это было и раньше. Более того, личное начало еще больше усилилось при Петре I, стремившемся вникать во все мелочи административной работы и управлявшем государством через систему личных поручений посредством лично подчиненного ему Сената с поставленным во главе этого высшего государственного учреждения генерал-прокурором. По сути, прежней осталась и социальная основа государственного управления, находившегося исключительно в руках дворянского сословия, которое уже в XVII в. играло ведущую роль в системе государственной администрации. Наконец, так же как и раньше, государство в основе своей сохраняло земледельческий и военный характер.

Далеко неодинаковы были последствия петровских реформ в различных сферах государственной и общественной жизни. Причем, как отмечают современные исследователи, некоторые изъяны петровского варианта ранней модернизации воспроизводились и на более поздних этапах отечественной истории. Петр I пытался заимствовать технику и технологию в отрыве от тех социальных и экономических институтов, в рамках которых они действовали на Западе. Поэтому часто использование зарубежных технологических образцов и институтов приводило к результатам, прямо противоположным тем, которые достигались в других странах. Как пример обычно приводят развитие мануфактурного производства при Петре I. Если в странах Западной Европы рост мануфактур сопровождался распадом феодальных структур, то в России насаждение мануфактур «сверху» лишь дало дополнительный импульс такому институту феодализма, как крепостное право. Поскольку многие нововведения, осуществленные Петром I, не были подготовлены предшествующим развитием страны, они нередко имели искусственный характер и, как справедливо заметил один из современных авторов, во многом явились продуктом " административного восторга" перед Европой.

Хотя петровские преобразования в отличие от всех предшествующих и последующих предпринимавшихся в России реформ имели всеобъемлющий характер и касались практически всех сторон жизни русского общества, в целом предпринятая Петром I модернизация общества, как и все последующие модернизации России, не была полномасштабной (о политической модернизации в то время не могло быть и речи) и во многом оказалась незавершенной. Складывавшаяся абсолютная монархия нуждалась в опоре на сильную армию и развитый бюрократический аппарат, поэтому заимствования производились в основном в тех областях, которые в наше время принято называть военно-промышленным комплексом и государственной бюрократией. Вместе с тем, осуществляя модернизацию «вдогонку» , власть вынуждена была делать ставку на активное использование мощи и рычагов государства, являвшегося основным орудием всех проводившихся преобразований.

Отмеченные выше противоречия петровской модернизации России, связанные с особенностями и характером производимых заимствований, не должны приводить к ошибочной мысли о несамостоятельности и тем более подражательности государственных взглядов и государственной политики Петра I. Можно утверждать, что в своей преобразовательской деятельности Петр I опирался не только на заимствованный опыт и те знания, которые он вынес из личного знакомства с европейской практикой государственного строительства и управления, но и па собственные представления о правильном с его точки зрения устройстве государства. Его модель идеального («регулярного» или " правомерного") государства строилась на убеждении, что государство может эффективно функционировать только на основе хорошо продуманных законов, и только с помощью рационально устроенной системы государственной бюрократии, поставленной под контроль закона и свободной от произвола чиновников. Основными здесь были две фундаментальные идеи, которые Петр I со свойственным ему упорством, невзирая на средства, стремился привить русскому обществу: общего блага как основной цели государственного управления и законодательства; важности исполнения законов и наказаний за их неисполнение.

Эти идеи охватывали все петровские преобразования, они лежали в основе всех издававшихся Петром I указов. С точки зрения практической реализации модель «регулярного» государства нашла свое воплощение в законодательном регулировании всех сторон общественной жизни, активном государственном вмешательстве в общественные отношения, государственном протекционизме (активной государственной поддержке приоритетных отраслей народного хозяйства) вплоть до введения в России государственной монополии в ряде отраслей тогда еще молодой национальной промышленности. С этим же связано стремление Петра I создать действенную систему борьбы против коррупции и приказной волокиты.

Возможность создания в России современной системы государственного управления Петр I связывал с европеизацией России, как сознательном заимствовании европейских ценностей и адаптации их к условиям России. Если европеизация государственных и общественных отношений выступала важнейшим средством всех проводимых Петром I преобразований, то основным принципом его государственной политики был принцип пользы, государственной выгоды.

Ко всем государственным делам Петр I подходил сугубо прагматически, с точки зрения государственного блага. В утверждаемой им новой системе ценностей государственные, державные интересы преобладали над идеологическими постулатами и догмами. Государство, ставшее в эпоху Петра I предметом нового культа, воспринималось как самодостаточная сущность и в конечном счете как новая основа российской идентичности. Религиозные ценности также были поставлены на службу государству.

Однако в этой политике были и свои негативные стороны, ибо подобный государственный максимализм неизбежно должен был вступить в противоречие с христианской идеей духовного суверенитета каждой личности. Как последовательный прагматик, Петр I не мог воспринимать нравственные абстракции христианства. Он был захвачен идеей создания в России государства совершенной регулярности, в котором каждый человек имел бы точно обозначенное место и строго подчинялся регламенту. Можно сказать, что именно с Петра I политика в России лишается всякого морального содержания. В то же время прагматизм власти создавал некоторый элемент веротерпимости в обществе. Петр I мог терпимо относиться и к протестантам, и к католикам, и к русскому старообрядчеству, если все это служило государственному благу. Так, относясь терпимо к старообрядцам, Петр I заставил их (очевидно, в качестве компенсации) платить двойную подушную подать государству.

Петр I стремился регламентировать все стороны жизни с помощью писаного законодательства, которому он придавал исключительное значение в управлении государственными делами. При этом само отношение к законам у Петра I было своеобразным. Точно так же как к государственным учреждениям он относился к воинским подразделениям, считая армию лучшим образцом для государственного устройства, законам он придавал значение воинских уставов. Достаточно сказать, что основу законодательства, определявшего работу всех без исключения государственных учреждений при Петре I, составлял принятый в 1716 г. Воинский устав, т. е. военное законодательство. Все чиновники, так же как и военные, должны были принимать присягу при занятии государственной должности.

Петр I вообще был убежден, что только воинская дисциплина способна воспитать уважение к порядку, трудолюбие, сознательность и христианскую нравственность. При нем был создан настоящий культ государственных учреждений, административных инстанций, бесцеремонно вмешивающихся в частную и личную жизнь. Законы также реализовывались только через систему бюрократических учреждений. Тем самым государство приобретало военно-бюрократический и полицейско-патерналистский характер.

Одной из главных задач государственных реформ Петра I и составной частью его модели «регулярного» государства являлся переход от традиционной модели управления к рациональной, в процессе которого в России должна была сформироваться современная рациональная бюрократия. На языке социологии этот тип бюрократии тождественен формальной организации, построенной на авторитете писаных законодательно-правовых норм и формальных должностных инструкций. Ее особенности и преимущества представлены на рис. 8.2.

Рис. 8.2. Особенности и преимущества формальной рациональной бюрократии.

Из сформулированных М. Вебером положений можно выделить следующие признаки рациональной бюрократии:

• 1) разработанная по единому плану система норм и административных правил (инструкций), регламентирующих (определяющих) деятельность чиновников;
• 2) формальная иерархия уровней управления, учреждений и государственных служащих;
• 3) высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата;
• 4) наличие определенных законом принципов, регулирующих правовой статус, материальное положение и продвижение по службе государственных служащих;
• 5) формирование устойчивой корпоративной психологии бюрократии как особого класса лиц, специализирующихся на управлении.

Основными достоинствами такой организации являются ее предсказуемость и эффективность, что обеспечивается четким распределением функций и полномочий между служащими аппарата. С формализацией отношений меняется и положение самих чиновников. Во-первых, чиновник здесь формально лично свободен, поскольку подчиняется только служебному долгу (главный признак — безличность). Во-вторых, чиновники имеют строгую устойчивую служебную иерархию, и в то же время власть каждого из них не безгранична, так как их полномочия зафиксированы в служебных инструкциях. В-третьих, чиновники работают на основе контракта, свободного выбора занятий в соответствии с квалификацией. Разделение требований обусловливается высокой специализацией и квалификацией. В-четвертых, вознаграждение чиновников измеряется постоянным денежным окладом. Для чиновника служба — это вид его профессиональной деятельности.

Эта модель бюрократии могла возникнуть только в Повое время мри переходе от традиционного к индустриальному обществу. Во всех странах этот переход сопровождался глубокой трансформацией социальной структуры общества, резким возрастанием социальной мобильности, что естественно вело к разрушению сословных перегородок и, как следствие, к значительному ослаблению воздействия традиций на жизнь общества. Таким обществом уже нельзя управлять с помощью одних только традиций, возникает необходимость в правовом регулировании общественных отношений, перестройке всей системы управления, в том числе в изменении функций и статуса бюрократии.

Модернизация государственного аппарата предполагала совершенно новые принципы его построения. В качестве основных из них можно выделить: 1) институционализацию управления, выразившуюся в широком распространении и внедрении в России принципов западноевропейского камерализма; 2) унификацию (единообразие), централизацию, дифференциацию аппарата управления и его милитаризацию, за счет чего достигалось повышение эффективности управления; 3) новые принципы комплектования аппарата новых учреждений (коллегии, губернские правления).

Из перечисленных принципов, легших в основу проводимой Петром I перестройки государственного аппарата, особый интерес представляют принципы камерализма как нового для России явления. Получившая широкое распространение в Европе в XVIXVII вв. камералистика и связанное с ней развитие камеральных наук означали выделение административного управления в самостоятельную сферу, отделение ее от судопроизводства, что не было характерно для традиционной бюрократии. Как принцип и практика административного управления камерализм заключал в себе новые подходы к деятельности аппарата государственных учреждений, среди которых обычно выделяют: 1) функциональность в управлении учреждений; 2) специализацию учреждений государственной администрации и канцелярского труда в каждой из сфер государственного управления; 3) регламентацию обязанностей чиновников; 4) унификацию штатов и жалованья чиновников.

Предпринятая Петром I модернизация общества в условиях догоняющего развития могла быть осуществлена только с помощью серии радикальных реформ сверху, включающих коренную реорганизацию всей системы социальных отношений и управленческих структур. Однако, опираясь на прежнюю систему государственного управления, сделать это было невозможно.

Сформировавшиеся в московский период традиционно организованная власть и управление не могли обеспечить мобилизацию всех ресурсов — экономических, военных, технологических, что является характерным признаком любой модернизации. Для этого нужны были новые система и аппарат управления. Поэтому первейшей задачей Петра I стала реорганизация самой власти (абсолютная монархия), перестройка бюрократии, создание новой элиты вместо традиционной.