Модернизация управления государственными и муниципальными финансами Российской Федерации

Формирование принципов ответственной бюджетной политики. Реформа бюджетного сектора.

Разграничение полномочий и организации деятельности публично-правовых образований.

Разработка и реализация долгосрочных целевых программ.

Переход к программной структуре расходов бюджета. Оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения. Повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Реформа государственного (муниципального) финансового контроля.

Совершенствование контрактной системы.

Создание информационной системы управления государственными финансами

Формирование принципов ответственной бюджетной политики

В 2000—2010 гг. в России были сформированы основы современной системы управления государственными и муниципальными финансами. Ныне требуется их обновление. Модернизация управления государственными финансами невозможна без реализации принципов ответственной бюджетной политики, к числу которых относятся:

• — реалистичность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
• — формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы;
• — ограничение бюджетного дефицита и государственного долга;
• — стабильность, предсказуемость и нейтральность налоговой политики;
• — недопустимость увязки объемов расходов бюджетов с определенными источниками доходов;
• — полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов;
• — планирование бюджетных ассигнований, исходя из безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
• — принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки бюджетных ассигнований;
• — соблюдение установленных бюджетных ограничений;
• — создание и поддержка необходимых финансовых резервов.

Для реализации вышеназванных принципов необходимо осуществление целого ряда мер, в числе которых следует отметить:

• — формирование долгосрочной бюджетной стратегии (на 10−15 лет);
• — использования для планирования бюджетов консервативного макроэкономического прогноза;
• — ограничение дефицита федерального бюджета без учета использования нефтегазовых резервов на уровне до 1% ВВП, сбережение нефтегазовых доходов;
• — ведение реестра расходных обязательств в увязке с реестром государственных контрактов;
• — отказ от обязательного индексирования расходных обязательств;
• — формирование и ведение федеральной адресной инвестиционной программы;
• — установление среднесрочных потолков расходов по направлениям политики;
• — сокращение числа налоговых льгот и т. п.

Реформа бюджетного сектора

Современный бюджетный сектор России характеризуется рядом серьезных недостатков: наличием у бюджетных организаций несанкционированной кредиторской задолженности; резкой дифференциацией финансового положения бюджетных учреждений за счет бюджетных учреждений с внебюджетными доходами; отсутствием связи сметного финансирования с результатами деятельности бюджетных учреждений; наличием у бюджетных учреждений неоправданных конкурентных преимуществ перед частным сектором; неэффективным использованием внебюджетных средств и злоупотреблений ими; отсутствием у главных распорядителей бюджетных средств стимулов по их экономному использованию; взиманием нелегальных платежей с населения за предоставление бесплатных услуг и др. Устранение этих недостатков настоятельно требует проведения реформы бюджетного сектора.

Основными направлениями реформы бюджетного сектора являются:

• 1) оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;
• 2) уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;
• 3) переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;
• 4) внедрение методов формирования бюджета, ориентированных на результат.

Оптимизация сети бюджетных учреждений означает ликвидацию дублирующих и параллельно действующих учреждений, их объединение, переподчинение с целью соблюдения отраслевой направленности основного вида деятельности и т. п.

Реформа бюджетного сектора означает уточнение правового статуса бюджетных учреждений. Государственными (муниципальными) учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Типы государственных (муниципальных) учреждений:

• 1) казенные учреждения;
• 2) бюджетные учреждения;
• 3) автономные учреждения.

Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет соответствующего бюджета. Казенное учреждение не вправе получать и предоставлять кредиты, приобретать ценные бумаги, получать субсидии и бюджетные кредиты, осуществлять долевое участие в деятельности других учреждений. Казенное учреждение может заниматься приносящей доход деятельностью, доходы от которой поступают полностью в бюджет. Решение о создании казенного учреждения принимают учредители. Казенное учреждение не вправе распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями в сферах образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и в иных сферах. Бюджетные учреждения осуществляют деятельность по выполнению работ, оказанию услуг по своему основному виду деятельности. Основной деятельностью признается деятельность, направленная на достижение той цели, ради которой была создана бюджетная организация. Государственные задания для бюджетных учреждений формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного задания. Оно может оказывать платные услуги по своей основной деятельности, может заниматься другими видами деятельности, которые не являются основными, если эти виды деятельности указаны в учредительных документах. Доходами от приносящей доход деятельности бюджетное учреждение распоряжается самостоятельно.

Финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления, собственником имущества являются РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. Бюджетные организации не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, остальным имуществом могут распоряжаться самостоятельно… Бюджетные учреждения осуществляют финансовые операции через лицевые счета в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта РФ. Крупные сделки (более 10% балансовой стоимости активов) могут совершаться только с согласия учредителя. Бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозиты, совершать операции с ценными бумагами, но могут вносить денежные средства и имущество в уставные капиталы хозяйственных обществ. Контроль за деятельностью бюджетных учреждений осуществляют учредители.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за ним собственником имущества, так и приобретенным за счет выручки от приносящей доход деятельности, за исключением недвижимого имущества. Собственник имущества не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.

Автономное учреждение — не имеющая членства некоммерческая организация, которая вправе заниматься приносящей доход деятельностью, если это служит достижению целей, ради которых была создана эта организация. Доходами от этой деятельности автономное учреждение распоряжается самостоятельно. Однако оно не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом без согласия собственника.

Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. Реорганизация бюджетных учреждений означает привлечение организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг, оплачиваемых за счет бюджетных средств. Варианты реорганизации могут быть разными. Это преобразование:

• — в специализированные государственные (муниципальные) некоммерческие организации;
• — в государственные (муниципальные) автономные организации;
• — в хозяйственные сообщества с участием или без участия государства в уставном капитале.

К новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг относятся нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) заказ.

Нормативно-подушевое финансирование означает возмещение расходов организации по оказанию услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке. Объем бюджетных средств определяется путем умножения нормативной стоимости единицы государственных (муниципальных) услуг на количество предоставленных услуг.

Государственный социальный заказ — совокупность размещенных на конкурсной основе договоров между государственным заказчиком и поставщиками, по условиям которых заказчик обязуется оплачивать социальные услуги, оказываемые поставщиками населению на бесплатной или частично оплачиваемой основе. При этом бюджетные средства выделяются на основе конкурса и контролируется результат оказания услуг. Государственный заказ размещается на добровольной основе. При этом возникает конкуренция за доступ к бюджетным ресурсам между государственными и частными организациями, оказывающими однородные услуги. Договор социального заказа — это договор в пользу третьего лица — потребителя услуг, гражданина. Потребителю дается право выбора поставщика.

Особой формой финансирования государственных услуг является оплата медицинских услуг в рамках обязательного медицинского страхования. В больницах оплата услуг будет производиться по нормативам за законченные случаи лечения. В амбулаториях и поликлиниках будет использоваться нормативно-подушевое финансирование.

Еще одна новая форма финансирования предоставления государственных услуг — субсидии на покрытие разницы между затратами на предоставление услуг организации социальной сферы и их стоимостью.

Что же касается внедрения методов формирования бюджета, ориентированных на результат, то о них речь уже шла в гл. 5 и 6.