Лоббизм как политический институт

Лоббизм (от англ. lobby — кулуары, коридор) является политическим институтом, способом и инструментом влияния групп интересов на власть. Лоббирование выступает своего рода критерием выделения среди многообразия групп интересов специфических групп — групп давления. Группы давления самым широким образом используют лоббирование как способ воздействия на власть. В XX в. лоббизм превратился в распространенную форму политической деятельности и один из важных политических институтов представительства интересов. Крупнейшие корпорации, ассоциации, профсоюзы и предпринимательские союзы имеют в своих структурах специальные подразделения, занимающиеся лоббированием, или используют услуги лоббистских фирм. В коридорах власти лоббисты добиваются решения вопросов в пользу своих клиентов. Нередко интересы клиентов противоречат общественным интересам. К примеру, в июле 2010 г. Государственная Дума приняла, наконец, закон о страховании опасных объектов. Но этот закон был принят лишь после трагических событий на Саяно-Шушенской ГЭС и шахте «Распадская». Первое же чтение законопроекта, которое прошло еще пять лет назад, было резко раскритиковано промышленным лобби. А вот еще один многозначительный факт. На него указал, в частности, помощник директора Института океанологии Российской академии наук Ю. Н. Халиуллин: «Сегодня Православная церковь осуществляет ничем не ограниченное активное лоббирование своих интересов во всех общественных и государственных структурах — от президента страны до системы школьного образования, от министра культуры до деятельности Третьяковской галереи» .

Влияние лоббистов на власть осуществляется по следующим направлениям:

— во-первых, посредством создания с помощью СМИ общественного мнения в поддержку вопроса, который продвигает соответствующая группа интересов. Группы интересов часто стремятся привлечь максимальное внимание общественности и властных структур к различного рода групповым и общезначимым проблемам. Огромная роль общественного мнения в западных демократиях вынуждает парламенты и правительства этих стран осуществлять популярные в обществе требования, хотя популярность этих требований может оказаться результатом манипулятивной активности лоббистов, а их значимость для общества — фикцией.

В последнее время за рубежом приобретает все большее распространение привлечение общественности к лоббированию посредством компьютерных сетей. Например, в 1997 г. американка Джоди Уильямс получила Нобелевскую премию мира за свой вклад в кампанию за запрещение противопехотных мин. Ей удалось через компьютерные сети привлечь к участию в кампании более 1 тыс. экологических, женских, детских, религиозных, медицинских и других организаций из 55 стран мира;

• — во-вторых, лоббистские объединения добиваются своих целей посредством влияния на государственные институты (парламенты, правительства, суды), представителей власти и политических чиновников;
• — в-третьих, посредством финансовой и иной поддержки политических партий в ходе избирательных кампаний в обмен на соответствующие законодательные услуги, в случае если партия окажется в парламенте.

Диапазон действий, которые используют группы интересов и их лоббистские структуры, достаточно широк и включает такие методы, как: сбор подписей, подача петиций, уличные манифестации, пикетирование, митинги протеста, акты гражданского неповиновения и др. Среди этого разнообразия методов влияния на власть, которые имеются в арсенале лоббистов, можно выделить как законные, так и незаконные. К первым относятся:

• — информирование власти о состоянии тех или иных отраслей экономики или сфер общества;
• — разработка соответствующих законопроектов для продвижения их в законодательные органы;
• — экспертиза различных проектов, разрабатываемых институтами власти;
• — организация съездов, конференций и т. п. с приглашением на них первых лиц государства, членов правительства, депутатов;
• — участие в работе структур власти, например в парламентских слушаниях, и др.

К незаконным методам относятся подкуп (коррупция) представителей власти, шантаж и угрозы в их адрес и т. п. В последнее десятилетие массовое распространение в России приобрела коррупция как способ достижения своих интересов различными группами. Как показали результаты одного из исследований, проведенных в 2002 г. фондом «Информатика для демократии», на взятки в России ежегодно тратится 37 млрд долл. Наиболее щедрым взяткодателем является российский бизнес. На его долю из 37 млрд приходится 33,8 млрд долл. При этом 75% от суммы деловых взяток отдается в муниципалитетах, 20% достается региональным властям и 5% доходит до федеральных властей. 82% опрошенных бизнесменов указали, что им приходилось оказываться в роли взяткодателей. За прошедший с 2002 г. период коррупция как незаконная форма продвижения или защиты своих интересов различными группами и гражданами приобрела еще больший размах. Президент усилил активность в направлении противодействия коррупции. Удастся ли ему довести свою активность до принятия и практической реализации действительно эффективного антикоррупционного законодательства или вся борьба завершится, как и в прежние времена, риторикой и отдельными показательными арестами далеко не главных фигурантов системной коррупции — покажет ближайшее время. Действенные методы борьбы против коррупции власть до сих пор не использует. Как отмечает доктор юридических наук Ю. В. Голик, коррумпированные чиновники сильно боятся потерять нечестным путем нажитые богатства. «…Конфискация в России не работает. Например, в 2007 году было конфисковано имущества на сумму около 600 тыс. руб. (приблизительно 20 тыс. евро). Ущерб же от совершенных преступлений, за которые применялась конфискация, был почти в 10 тыс. (!) раз больше. В Италии за тот же период было конфисковано имущества и собственности у мафии на 4 млрд евро». Пока же, по данным международной организации Transparency International, Россия в индексе восприятия коррупции в 2012 г. оказалась на 133 месте из 176 возможных. Рядом с Россией по уровню коррупции оказались Казахстан, Иран, Гондурас, Гайана и Коморские о-ва. По словам директора российского Центра антикоррупционных исследований Елены Панфиловой, Россия попала в группу самых коррумпированных стран, в «зону национального позора» .

Следует отметить, что теория и практика лоббизма знает две модели или два механизма лоббирования. Для плюралистической модели характерна организация групп давления снизу, реализующих разнообразные общественные интересы. Эти группы самостоятельны, многочисленны, функционируя в рамках законов, они независимы от власти. Для корпоративной модели представительства интересов характерна упорядоченность, соподчинеииость групп давления, идущая от власти. Государство в обмен на лояльность наделяет наиболее мощные группы давления монопольным правом на представительство тех или иных интересов. Для российской практики характерны обе модели, но в последнее десятилетие все большее распространение получает корпоративная модель лоббизма.

Зарубежный опыт функционирования групп лоббирования говорит о целесообразности специального законодательного регулирования их деятельности. Так, в США в настоящее время действуют около 23 тыс. групп интересов. Ведущими среди них являются группы бизнеса (3,7 тыс. объединений), группы работников образования и культуры (3,2 тыс. объединений), группы интересов врачей и медицинских работников. При этом своими специализированными лоббистскими организациями располагают от 15 до 20% групп интересов. Согласно американскому законодательству, лоббистские организации, функции которых состоят в том, чтобы способствовать принятию или отклонению того или иного закона, обязаны быть зарегистрированы. В соответствии с законом обеспечивается прозрачность их финансовой деятельности, осуществляется регистрация всех их обращений в органы власти.

Таким образом, законодательное регулирование деятельности лоббистских групп позволяет снизить уровень коррупции, поставить под контроль и затруднять продвижение интересов, имеющих антиобщественную направленность. В Государственной Думе Российской Федерации, начиная с 1993 г., было несколько попыток принять закон, регулирующий лоббистскую деятельность. Однако все попытки оказались безрезультатными. Активная деятельность индивидуальных, корпоративных, региональных и других лоббистов до сих пор практически не фиксируется и не регламентируется. Согласно одному из экспертных опросов, в России превалирует «нецивилизованный» лоббизм (синоним коррупции). Ситуацию может изменить правовое регулирование лоббистской деятельности. Однако большинство опрошенных бизнесменов и значительная часть чиновников выступают против принятия закона о лоббизме. Как отмечают эксперты, для России подошел бы «британский взгляд на лоббизм, где контроль и регламентация обращены не на лоббистов, а на лоббируемых. Выставить на всеобщее обозрение связи каждого парламентария и чиновника с теми или иными лоббистскими группами — это важная и полезная мера» .

В современной российской политике в качестве групп интересов, широко использующих лоббирование, выступают крупные корпорации. К примеру, как отмечают исследователи, нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» концентрирует свои усилия в сфере законодательства на участии в подготовке и обсуждении законопроектов по проблемам налоговой политики, лицензирования и особенно порядка предоставления лицензий на добычу и экспорт нефти, ценообразования, а также вывозных и ввозных пошлин. Эти же вопросы, но уже в более конкретном плане, обсуждаются с участием лоббистов «ЛУКОЙЛа» в Правительстве. Свою роль в политике компания реализует не только через отношения с государством, но и через СМИ, воздействуя на общественное мнение. Так, в сентябрьском (2010 г.) рейтинге лучших лоббистов России, а результаты такого исследования ежемесячно публикует «Независимая газета», отмечается, что, к примеру, увеличение рейтинга главы Ассоциации российских банков Г. Тосуняна связано с его активностью на Байкальском международном экономическом форуме в Иркутске и Всероссийском банковском форуме в Нижнем Новгороде. На них Тосунян отстаивал программу, направленную на увеличение роли банковского сообщества в инновационном развитии экономики и ее модернизации. На повышение в рейтинге позиций президента «ЛУКОЙЛа» В. Алекперова положительным образом повлияла его активность в связи с решением правительственной подкомиссии по таможенно-тарифной политике. Комиссия ввела льготы на экспорт нефти сразу для двух каспийских месторождений компании «ЛУКОЙЛ» .

Помимо крупных корпораций возрастающее влияние на государственную власть приобретают различные предпринимательские ассоциации, которые выражают и отстаивают интересы более широких слоев российского бизнеса. Среди них: Торгово-промышленная палата России (ТПП), которая представляет интересы не только крупных, но и средних и мелких компаний и фирм. Согласно уставу, ТПП представляет и защищает законные интересы членов ТПП России в государственных органах. В состав ТПП входят более 15 тыс. предприятий и сотни предпринимательских объединений федерального, республиканского, регионального и местного уровней. Возрастает влияние Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), Ассоциации российских банков, Ассоциации книгоиздателей, Всероссийского общества инвалидов. Большую роль в защите интересов различных групп и отдельных граждан играют неправительственные правозащитные организации: Московская Хельсинкская группа, «Международная амнистия», «Мемориал», Союз комитетов солдатских матерей России, Общественная организация «Матери Беслана» и др.

Вместе с тем в деятельности многих групп интересов в современной России наблюдается излишняя бюрократизация, которая во многом обусловлена мельчайшей регламентацией деятельности групп интересов со стороны чиновников. Группы интересов часто становятся выразителями интересов государственных структур и чиновников от общественности, теряют доверие в массах. Вот «образец» деятельности одной из массовых организаций — Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР). После распада Советского Союза ФНПР, как известно, объявила себя правопреемницей советских профсоюзов и стала собственником «свыше тысячи гостиниц, санаториев, домов отдыха, учебных заведений, объектов административного, культурно-спортивного и социального назначения. Критикуя официально рыночные реформы, профбоссы довольно быстро и ловко превратили всю эту профсоюзную недвижимость в различные ООО, ТОО, акционерные общества, страховые компании и т. д. …Разумеется, не в интересах членов профсоюзов, а в интересах самих профсоюзов, некогда учредивших ФНПР. Неподконтрольность и неподотчетность профцентра членам профсоюзов „гарантируется“ уставом…» ФНПР за весь постсоветский период так и не смогла заставить своих социальных партнеров, т. е. государство и работодателей, достойно оплачивать труд наемных работников. Беспомощность профсоюзов сделала низкий уровень заработной платы главным источником накопления российского капитала. «Как отметил директор Института социально-экономических проблем народонаселения РАН Алексей Шевяков, наша страна по определению не может быть бедной — здесь сконцентрированы 40 процентов мировых запасов всех ресурсов. Проблема лишь в неправильном распределении доходов страны. 30 процентов всех доходов получает всего 1 процент населения. Соотношение доходов 10 процентов самых богатых к 10 процентам самых бедных, по данным Росстата, больше в 17 раз. „На самом деле этот коэффициент выше — не менее 25“, — говорит Алексей Шевяков. В результате более 50 процентов работающих получают зарплату ниже 13 тысяч рублей, 60 процентов семей, имеющих трех и более детей, живут ниже порога бедности…» .

Приватизация институтов гражданского общества (политических партий, общественных объединений, СМИ) номенклатурно-политической элитой приводит к тому, что многие общественные объединения действуют сами по себе, для удовлетворения политических, статусных, материальных и иных притязаний миллионов российских чиновников. Население же не видит в большинстве из них выразителя и защитника своих интересов и в значительной мере ориентируется на установки, формулируемые властью. Эта ситуация чревата возрастанием степени бесконтрольности власти, смыканием чиновников от власти и чиновников от общественных организаций в реализации своих узкогрупповых, корыстных интересов.