Административно-контрольный механизм управления природопользованием

Административное регулирование охватывает ряд методов управления, среди которых на основе отечественного и зарубежного опыта следует выделить:

• — стандарты качества окружающей среды;
• — стандарты воздействия на окружающую среду;
• — прямые запреты и ограничения;
• — технологические стандарты;
• — стандарты качества продукции;
• — экологические сертификаты, разрешения и лицензии. Самой представительной международной организацией

по стандартизации, насчитывающей более 100 членов и более 400 международных организаций, сотрудничающих с ней, является Международная организация по стандартизации.

(International organization for standartization — ISO), которая имеет статус специализированного учреждения ООН.

Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований. В основе стандартов лежит концепция экологического нормирования.

Под нормативами качества окружающей среды понимаются нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды, при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.

Совокупность экологических норм, определяющих стандарты качества окружающей среды1, опирается на гигиенические нормы и использует понятие предельно допустимой концентрации (ПДК) или предельно допустимой дозы (ПДД) содержания вредных веществ.

ПДК — это та наибольшая концентрация вещества в окружающей среде (воздухе, воде, почве, пище), которая при достаточно длительном действии не оказывает влияния на здоровье и не вызывает оставленных эффектов (не сказывается на потомстве и т. п.). Поскольку возможный эффект зависит от времени действия (от полученной дозы), выделяют нормативы ПДК среднесуточные (устанавливающие среднюю концентрацию вредных веществ) и максимально разовые (фиксирующие максимальное значение концентрации загрязнителя в течение суток). ПДК устанавливают в результате специальных экспериментов, при этом предусматривается многократный запас прочности рекомендуемых значений ПДК.

К нормативам качества окружающей среды относятся:

• — нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;
• — нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;
• — нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов.

используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в отличие от нормативов качества окружающей среды, установлены не для компонентов окружающей среды, а для субъектов хозяйственной деятельности — загрязнителей. Виды нормативов (стандартов)воздействия:

• — нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
• — нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
• — нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и прочих физических воздействий);
• — нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
• — нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Стандарты воздействия на окружающую среду определяются на основе ПДК. Они устанавливают предельно допустимые эмиссии (ПДВ — предельно допустимый выброс, ПДС — предельно допустимый сброс) конкретных вредных веществ из конкретного точечного источника. При этом учитывается и условие непревышения ПДК этих веществ на конкретной территории (в контрольных точках) при суммировании сбросов (выбросов) всех источников.

В некоторых случаях устанавливаются дополнительные нормативы воздействия — временно согласованные выбросы (ВСВ) и временно согласованные сбросы (ВСС). Эти нормативы устанавливаются в качестве компромисса (по социально-экономическим соображениям) для отдельных предприятий, чьи выбросы выше ПДВ (ПДС). Обычно они устанавливаются убывающими во времени с расчетом достижения уровня ПДВ (ПДС) в результате реализации соответствующей программы.

Если ПДВ и ПДС непосредственно регламентируют интенсивность и качество технологических процессов, являющихся источниками загрязнения (т.е. обладают свойством экологического норматива), то ВСВ и ВСС фактически устанавливаются без учета нормирования.

Иные экологические нормативы — нормативы санитарно-защитных и охранных зон.

Технологические стандарты устанавливают определенные требования к технологиям как основного производственного процесса, так и к очистным (природоохранное оборудование).

Стандарты качества продукции устанавливаются в виде требований к качеству готовой продукции. Например, стандарт содержания вредных веществ в продуктах питания, примесей в питьевой воде и т. п. Экологическая чистота (качество и безопасность) пищевых продуктов обеспечивается за счет системы контроля продукции и системы ее сертификации.

Прямые запреты или ограничения той или иной деятельности не регламентируются нормами и стандартами. Они представляют собой меру административного воздействия на виновника загрязнения. Применяются в крайних случаях, когда производство (или выпускаемая продукция) наносит непоправимый ущерб природной среде своими выбросами (сбросами), которые невозможно снизить до безопасного уровня технологически или экономически. В этом случае эффективным становится только полное запрещение производства. Например, в настоящее время запрещено производство и применение ДДТ, хлорфторуглеродных соединений, фреонов, разрушающих озоновый слой. Полному запрещению может предшествовать ограничение воздействия: введение лимитов и квот на форму воздействия (лимит выпуска конечной продукции, квота на потребление отдельных видов первичных ресурсов, использование пестицидов, токсичных материалов и т. п.).

Экологическое лицензирование. В соответствии с Законом об охране окружающей среды отдельные виды деятельности в области экологии подлежат лицензированию. Их перечень устанавливается федеральными законами. Под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом. Лицензируемыми видами деятельности в области охраны окружающей среды являются:

• — деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов;
• — деятельность по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов.

Лицензирование деятельности, связанной с пользованием природными объектами и ресурсами, предусмотрено природоресурсным законодательством. Например, Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» установлены три вида лицензий: краткосрочная, долгосрочная и распорядительная. Тенденцией развития законодательства является постепенный отказ от лицензирования во многих сферах деятельности. Лицензии могут носить временный или разовый характер. Они предоставляются в сферах деятельности, предусматривающих их получение, а также в случаях отсутствия нормативов и стандартов в отношении какой-то деятельности (например, лицензирование экспорта ресурсов животного и растительного мира).

Экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной деятельности. Под сертификацией понимается форма осуществляемого органом сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов и условиям договоров1.

Добровольная сертификация осуществляется по инициативе заявителя для установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, системам добровольной сертификации, условиям договоров. Объектами подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования.

Обязательная сертификация проводится только в случаях, установленных техническим регламентом и исключительно на соответствие требованиям технического регламента, что подтверждается сертификатом соответствия.

Фактически и экологические сертификаты, и лицензии представляют собой документы на право осуществления экологически безопасной деятельности.

В основе современной системы административного регулирования природопользования в России лежит экологическое нормирование. В СССР с 1976 г. установлена «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов», включающая государственные (ГОСТы) и отраслевые (ОСТы) стандарты. В соответствии с законодательством РФ экологические нормативы, правила и стандарты, установленные органами государственного управления бывшего СССР, действуют на территории РФ вплоть до принятия соответствующих нормативных актов РФ.

Экологическое нормирование не ограничивается регламентацией хозяйственной деятельности. В него входит система государственных экологических кадастров и стандартов территорий, в том числе кадастр особо охраняемых природных территорий1.

Перспектива развития экологического нормирования связана с утверждением фундаментальных экологических нормативов, таких как экологическая техноемкость территории или предельно допустимая техногенная нагрузка. Практика показывает, что необходима опережающая регламентация количественного производства. При превышении определенного уровня природоемкости на данной территории на основании установленных величин ее экологической техноемкости и предельно допустимой техногенной нагрузки следует запрещать размещение новых предприятий.

Отметим, что установленные государством стандарты качества окружающей среды должны рассматриваться как социально гарантированный (в законодательном, организационном, финансовом отношениях) минимум экологической безопасности.

Административно-контрольные методы управления включают:

• • государственную экологическую экспертизу;
• • государственный инспекционный контроль. Экологическая экспертиза — это установление соответствия хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и других последствий.

Теоретически экологическая экспертиза основывается на концепции приемлемого экологического риска. Эта концепция получила широкое распространение в индустриально развитых странах как средство поиска баланса между стратегиями экономического и экологического развития. Приемлемый уровень экологического риска (нулевым он быть не может) зависит от того, какие выгоды получает население при увеличении риска за счет повышения уровня социально-экономического благополучия и какие издержки необходимы для того, чтобы уровень экологического риска не превышал уровень социально приемлемого риска.

Экологическая экспертиза реализует вторую часть рассматриваемой концепции — управление риском, что подразумевает перенос приоритетов благополучия людей на приоритеты государственной политики. Это процесс принятия решений, в которых оценивается экологический риск и возможности его предупреждения.

Правовой основой экологической экспертизы является Конституция РФ, Закон об охране окружающей среды и Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» .

Экологическая экспертиза может быть государственной или общественной.

Государственная экологическая экспертиза находится в компетенции специально уполномоченного государственного органа — Министерства природных ресурсов и экологии РФ и проводится образованными им экспертными комиссиями. Объектами государственной экспертизы являются материалы, носящие проектный характер (проекты инвестиционных программ, комплексных схем охраны природы и природопользования, схем развития отраслей хозяйства и пр.).

Результатом проведения экспертизы является

заключение

государственной экологической экспертизы — документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и о возможностях реализации исследуемого проекта. Только при наличии положительного заключения открывается финансирование реализации объекта.

Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе граждан и общественных организаций. Ее проводит экспертный коллектив, который осуществляет экологическую оценку как строящихся, так и функционирующих объектов, а также любых действий, связанных с влиянием на окружающую среду и возникновением конфликтных ситуаций.

Из объектов общественной экспертизы исключаются те, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную тайну.

Заключение

общественной экспертизы приобретает силу закона после утверждения его Минприроды России.

Финансирование государственной экологической экспертизы осуществляется за счет средств заказчика документации. Общественная же экспертиза обычно проводится на средства общественных организаций, добровольные денежные взносы граждан и т. п.

Экологический контроль — это система мер по надзору за состоянием окружающей природной среды.

Основные задачи экологического контроля:

• • наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под азиянием хозяйственной деятельности;
• • проверка выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей среды.

Система экологического контроля подразделяется на четыре уровня:

• 1) государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды осуществляет мониторинг окружающей среды;
• 2) государственный инспекционный контроль;
• 3) производственный контроль;
• 4) общественный контроль.

Цель мониторинга — контроль над процессами, происходящими в воздухе, воде, почве, уровнем их загрязнения, влиянием этих процессов на растительный и животный мир, а также обеспечение населения текущей и экстренной информацией, прогнозирование состояния окружающей среды. Мониторинг осуществляют органы исполнительной власти.

Государственный инспекционный контроль осуществляет надзор за следующими объектами и направлениями:

• • воспроизводством и оздоровлением природной среды, охраной и рациональным использованием природных ресурсов;
• • соблюдением законодательно установленного режима особо охраняемых территорий;
• • возникновением, использованием, переработкой и захоронением токсичных отходов;
• • выполнением предприятиями экологических программ и планов
• • соблюдением предприятиями независимо от ведомственной принадлежности законодательства РФ и решений местных администраций и исполнительных органов в области охраны природы:
• • соблюдением экологических нормативов.

Производственный контроль осуществляется экологическими службами предприятий, учреждений, организаций. Его задача — поверка выполнения планов и мероприятий по следующим направлениям:

• — охрана окружающей среды;
• — рациональное использование природных ресурсов;
• — соблюдение нормативов качества ОПС;
• — выполнение требований природоохранного законодательства.

Общественный контроль осуществляется общественными организациями, объединениями, гражданами с целью проверки выполнения требований законодательства об охране окружающей среды министерствами, предприятиями и другими организациями независимо от их форм собственности и подчиненности.

В целях укрепления государственной системы управления природоохранной деятельностью с 1994 г. в России начала формироваться Единая государственная система экологического мониторинга (ЕГСЭМ). В ее задачи входит контроль над состоянием воспроизводства и оздоровления природной среды и природных ресурсов; соблюдением экологических нормативов источниками загрязнения; выполнением требований по охране окружающей среды и природопользованию при различных видах хозяйственной деятельности; соблюдением природоохранного законодательства и др.

С деятельностью данной системы связана Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ, но экологической безопасности. Составной частью работ ЕГСЭМ стало создание мониторинга источников антропогенного воздействия на окружающую природную среду.