Местное самоуправление в системе основ конституционного строя России

Основы конституционного строя представляют собой систему исходных конституционных целей, принципов, закрепляемых гл. 1 Конституции РФ, задающих устройство общества, государства, российского права. Содержание основных конституционных целей, принципов составляют и конституционные права граждан, организаций, органов, политико-территориальных образований, социальных общностей, в том числе местных сообществ жителей. Таким образом, права людей коренятся не только в статьях гл. 2 Конституции РФ. Основы конституционного строя — это и действительное осуществление указанных целей, принципов, прав, и то состояние общества, государства, национального права, которое сложилось иод их воздействием.

Будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как: цель конституционного развития страны; конституционный принцип; право местного населения (местных сообществ жителей); политико-территориальный институт общества.

Местное самоуправление как цель конституционного развития страны ориентирует государство, негосударственных субъектов на точное выявление заложенного в Конституции РФ предназначения местного самоуправления и его обеспечения в текущем законодательстве, правоприменительной практике. Местное самоуправление призвано, в частности, обеспечивать становление в России гражданского общества, развитие человеческого потенциала, оптимизацию использования общенациональных ресурсов. Указанная роль местного самоуправления особо выделена в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15.10.1999 № 1370.

Без развитого местного самоуправления невозможно по-настоящему решать задачи социально-экономического, духовно-культурного обустройства страны. Названное обустройство даст эффект, если будет вестись не только сверху, но и снизу: с человека, семьи, поселения. Это свидетельствует об особом значении в общественном развитии местного самоуправления как власти, наиболее приближенной к жителям, а значит крайне важной для обеспечения их насущных прав, достойного уровня жизни. Пока названное значение более выражено декларативно. Несмотря на конституционные гарантии самостоятельности мест, они по-прежнему в значительной мере остаются придатками государства, слабы политически и экономически. Дело тут не только в нежелании государства выстраивать с местами подлинно партнерские отношения, но и в слабой организации местных общин, населения, что неудивительно в остающемся патерналистским^[1] обществе. Но и преодоление российского патернализма без повышения организованности местных общин невозможно. Работа в этом направлении предполагает как расширение правовых возможностей и ответственности органов местного самоуправления, так и институтов непосредственной гражданской активности, того же общественного территориального самоуправления жителей. Нельзя сводить местную власть только к власти местных чиновников.

Местное самоуправление важно также как средство обеспечения политического и экономического единства страны. Дело, в частности, в том, что местное самоуправление, прежде всего выросшие на торговле и ремеслах города, крайне заинтересованы в сохранении единого политико-экономического пространства. В то же время региональные элиты, имеющие определенный контроль над природными, тому подобными ресурсами, объективно тяготеют к введению административных барьеров на пути движения товаров, услуг, что подрывает единство экономики. Такое поведение становится отчетливо выраженным в периоды ослабления центральной власти. Сильные, да еще религиозно или национально окрашенные, государственно-организованные региональные элиты имеют также тягу при определенных условиях противопоставлять себя центральной власти политически. Имея в лице региональных элит серьезных экономических и политических конкурентов, центральная российская власть заинтересована в местном самоуправлении как надежном союзнике, помогающем ей обуздывать региональный сепаратизм. Не так ли государи в средневековой Европе обращались за поддержкой к городам в своем противостоянии феодалам, тогдашним региональным сепаратистам?!! Следовательно, еще одно конституционное предназначение местного самоуправления — обеспечение сильной державной власти.

Таким образом, местное самоуправление, как и государство, призвано служить областью соединения сильной державной власти и прав людей, т. е. того, что в российской истории зачастую отрицало друг друга. В. В. Невинский, например, рассматривает права человека, возвышение достоинства человека (личности) и упрочение державности (государственности) в качестве главных ориентиров развития российского общества^[2]. В этом же ключе размышляет II. С. Бондарь, обращая внимание на то, что местное самоуправление способно создать органическое сочетание власти и свободы, внешнего (вертикального) управления и внутренней самоорганизации населения^[3].

В Конституции РФ идеи державности и прав человека, власти и свободы закрепляются в первую очередь положениями о признании человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2) и о суверенитете государства, носителем и единственным источником которого выступает многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3, 4).

Местное самоуправление как конституционный принцип заключается в признании и гарантировании самостоятельности мест, придании местному самоуправлению статуса самостоятельного уровня публичной власти страны (ст. 12 Конституции РФ). Конституционное признание местного самоуправления означает, что по смыслу Конституции РФ оно осуществляется людьми как их естественное притязание в одностороннем порядке независимо от его закрепления в законах, иных правовых актах. Государство лишь упорядочивает самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Сказанное не умаляет значимости правового регулирования местного самоуправления, поскольку местное самоуправление, как любая коллективная деятельность, нуждается в удобных правовых формах.

Однако Конституция РФ как бы говорит, что законодатель по своему усмотрению не вправе вводить или упразднять местное самоуправление. Отсюда местное самоуправление осуществляется населением по его собственному праву, а не по праву государства.

Гарантирование местного самоуправления означает, что государство обязано предпринимать деятельные меры по защите, поддержанию, развитию данного института. Имеется в виду законодательное, материальное, организационное, методическое, тому подобное содействие местным сообществам, органам местного самоуправления со стороны государства. Местному самоуправлению как праву населения соответствует обязанность государства, его органов обеспечивать условия для его осуществления.

Принцип местного самоуправления выражает положение местного самоуправления как механизма публичной власти, отделенного от государства, но призванного вместе с ним обеспечивать режим народовластия в стране. Он настраивает на необходимость учета при регулировании местного самоуправления региональных и местных особенностей. Это определяется наличием множества существенных природно-географических, социально-экономических, демографических, национально-культурных различий между разными территориями РФ. Обустройство местной жизни не может осуществляться по одной схеме в масштабах всей страны.

Местное самоуправление как право местных сообществ означает закрепленное в законодательстве, но естественное по происхождению и природе притязание граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения. Местное самоуправление как элемент народовластия — это право населения (сообществ жителей) на осуществление публичной власти в законодательно задаваемых пределах.

Можно ли местное самоуправление рассматривать одновременно и как обязанность граждан? В соответствии с традиционным для теории права подходом это невозможно, поскольку объявление обязанностью того, на что ты имеешь право, отменяет названное право, перечеркивает его. Право на какие-либо действия предполагает и возможность отказаться от их совершения. Право граждан на местное самоуправление предусматривает их возможность отказаться от его осуществления. В случае такого отказа на смену местному самоуправлению в обязательном порядке должно прийти местное государственное управление.

Однако иная правовая позиция сформулирована КС РФ в Постановлении от 30.11.2000 № 15-П. Согласно позиции КС РФ отказаться от местного самоуправления или изначально избрать другой способ самоорганизации может только население первичных административно-территориальных единиц субъектов РФ, т. е. тех, на которые субъекты РФ разделены непосредственно (районы, города республиканского, областного, тому подобного значения). Население же иных территорий (сельсоветы, волости, села, поселки, города, не имеющие статуса городов субъектного значения) обязано осуществлять местное самоуправление. Сформулировав данный подход, КС РФ неизбежно встал перед вопросом о природе права населения на местное самоуправление. Что же это за право на власть, если население сельсоветов, волостей, большинства поселений обязано эту власть осуществлять?

КС РФ указал, что население обладает не правом на местную власть, а правом на участие в осуществлении публичной власти в муниципальных образованиях. КС РФ мог занять более точную позицию, заявив, что право на местное самоуправление является не просто правом, а по сути полномочием граждан. Полномочие в отличие от права — это сплав прав и обязанностей. Обычно о полномочиях говорят применительно к органам власти. Полномочия органов слагаются в их компетенцию. Таким образом, полномочиями могут обладать не только органы власти, но и граждане, но только соединенные в единые территориальные коллективы. Продолжая эту логику, надо сказать, что тогда и народовластие как право многонационального народа Российской Федерации на власть является полномочием, от которого народ не вправе отказаться. Значит, народ не выше Конституции РФ. Особость местного самоуправления, народовластия в целом как гражданских полномочий в том, что они возлагаются на граждан самим многонациональным народом, а не государственными органами. Народ не выше Конституции РФ, им самим принятой.

Права местных сообществ. Местное самоуправление как право местных сообществ жителей на осуществление публичной власти уточняется в ряде иных коллективных (групповых) прав. Н. С. Бондарь в качестве таковых выделяет: 1) право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий проживания в качестве муниципальных образований (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); 2) право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ); 3) право на самобытность организации власти на своей территории, самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ); 4) право на проведение местного референдума (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ); 5) право на муниципальные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ); 6) право на осуществление правотворческой инициативы (ст. 25 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ); 7) право на самостоятельное владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); 8) право на финансовую самостоятельность, наличие местного бюджета (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ); 9) право на установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);

• 10) право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);
• 11) право решения вопросов установления и изменения границ муниципальных образований (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ); 12) право на судебную и иные формы защиты местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ)^[4]. Конечно, это не исчерпывающий перечень коллективных прав, уточняющих содержание права сообществ жителей на местное самоуправление.

Право сообществ жителей на местное самоуправление, уточняющие его коллективные (групповые) права, получают в свою очередь детализацию в индивидуальных политических, социально-экономических, духовно-культурных, личных правах, свободах людей. В их числе, в частности, называют право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, право быть инициатором проведения местного референдума, право на обращения в органы власти, право на равный доступ к муниципальной службе, право на получение полной и индивидуальной информации о деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, право на объединение, в том числе в рамках территориального общественного самоуправления. К этой группе прав, свобод следует относить также право на обеспечение достоинства личности, право на свободу передвижения в пределах муниципальных образований, право на свободу экономической деятельности в рамках муниципальной экономики, право на жилище, осуществляемое, в том числе в рамках муниципального жилищного фонда, право на участие в культурной жизни и пользование муниципальными учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям муниципального значения. Данный перечень может быть продолжен.

Местное самоуправление как политико-территориальный институт общества включает в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан, организационные формы межмуниципального взаимодействия).

Местное самоуправление тесно связано с иными основами конституционного строя. Статья 1 Конституции РФ в качестве исходных принципов Российского государства называет правовую направленность государства, республиканскую форму правления и демократический режим. Перечисленные положения являются организующими устоями и для местного самоуправления, поскольку оно есть канал осуществления народовластия. Однако такой основополагающий для государства принцип, как осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), прямо на местное самоуправление не распространяется. На этом уровне нет законодательных и судебных органов. Представительные органы муниципальных образований, хотя и составляют вместе с палатами Федерального Собрания РФ, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ единую систему, но не имеют статуса законодательных органов, поскольку не вправе принимать законы. Действующие в муниципальных образованиях суды являются федеральными судами или судами субъектов РФ. Однако Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ все-таки опирается на принцип разделения власти в деле организации аппарата муниципальной власти, предусматривая «сдержки» и «противовесы» в отношениях представительных, исполнительных, контрольных, иных органов местного самоуправления, в чем-то аналогичные тем, что используются в отношениях между государственными органами.

Разделение власти имеет не только горизонтальный, но и вертикальный аспект. В Конституции РФ он заложен в ст. 5, 11, 12. В рамках вертикальной децентрализации власти наряду с государственным центром (Российской Федерацией) и регионами (субъектами РФ) обособляются также местные сообщества жителей (муниципальные образования). Названные составляющие определяют дробление аппарата публичной власти на три группы органов: федеральные органы; государственные органы субъектов РФ; органы местного самоуправления. Вертикальная децентрализация власти с обособлением самостоятельного местного самоуправления подтверждает превращение последнего в основополагающий элемент конституционного строя страны. В обозначенном смысле местное самоуправление на территории субъектов РФ — децентрализация в децентрализации, цивилизованный способ предотвращения возможных сепаратистских устремлений субъектов РФ.

• [1] Патернализм (от лат. patemus — отцовский, отеческий) — опека крупных государств над более слабыми странами, колониями, подопечными территориями.
• [2] Конституционное право России: учебник / отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. М., 2003. С. 115.
• [3] Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998. С. 43.
• [4] Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 201, 202. О коллективных и индивидуальных правах в области местного самоуправления смотри также: Еремин Л. Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 61, 62 и др.