Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления

Минимальные гарантии местного самоуправления устанавливает Европейская хартия. В ней содержатся следующие положения, прямо направленные на обеспечение гарантий местного самоуправления:

• — защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы на принципах демократии и децентрализации власти;
• — в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации, насколько это возможно, заблаговременно и в соответствующей форме;
• — при изменении территориальной сферы полномочий органов местной власти проводятся предварительные консультации с соответствующими местными общинами, по возможности путем проведения референдума, там, где это позволяет закон;
• — принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и там, где это практически целесообразно, в конституции государства;
• — финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им, но конституции или закону полномочиям;
• — органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

Конституция определила гарантии местного самоуправления, а также закрепила, что права граждан в области осуществления местного самоуправления должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваться правосудием.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материальнофинансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, обеспечивать гарантии реализации предусмотренных Конституцией и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления, контролировать соблюдение действующего законодательства в области местного самоуправления.

Конституция содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133). В развитие конституционных положений в ч. 3 ст. 3 Закона о местном самоуправлении 2003 г. закреплено, что установленные Конституцией и федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, нрав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение корреспондирует с нормой ч. 3 ст. 55 Конституции, определяющей условия ограничения любых прав и свобод граждан, включая право на местное самоуправление.

Важной гарантией местного самоуправления является его организационная самостоятельность. В соответствии с принципами, заложенными основами конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 131 Конституции население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией, федеральными конституционными законами, Законом о местном самоуправлении 2003 г., другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления наделяются полномочиями, но решению вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Закон о местном самоуправлении 2003 г.

Гарантией от необоснованного расширения компетенции муниципальных образований является конституционный принцип, согласно которому наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется исключительно с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Вместе с тем органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Конституция также определяет гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8); праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, в их финансовой гарантии (ст. 132); праве на обеспечение пользования, владения и распоряжения объектами муниципальной собственности (ст. 130); компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133).

Обязательным условием осуществления местного самоуправления является наличие муниципального бюджета. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Б К и Законом о местном самоуправлении 2003 г., а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. В ст. 9 Европейской хартии установлено, что по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.

Гарантии местного самоуправления на основе положений Конституции устанавливаются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержит следующие гарантии:

• — обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления населением (ч. 1 ст. 2, ч. 7 ст. 22, ст. 23, 24 и др.) и решений органов и должностных лиц местного самоуправления (ч. 1 ст. 2, ч. 3 ст. 7 и др.). Неисполнение или ненадлежащее исполнение указанных решений влечет за собой ответственность в соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. Названным Законом установлено, что муниципальные правовые акты, принятые в пределах компетенции муниципального образования, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение решений органов местного самоуправления физические и юридические лица несут административную ответственность в соответствии с федеральными законами и (или) законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 7). В настоящее время КоАП не предусматривает административной ответственности за неисполнение решений органов местного самоуправления. Решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 22). Согласно ч. 7 ст. 25 Закона о местном самоуправлении 2003 г. решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения;
• — предоставление возможности для непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;
• — учет мнения населения при изменении границ муниципальных образований и преобразовании муниципальных образований (ст. 12, 13);
• — учет мнения населения при принятии управленческих решений органами местного самоуправления (ст. 31);
• — рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, организациями, к которым эти обращения направлены.

Особое внимание в федеральном и региональном законодательстве уделено праву законодательной инициативы органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» называет представительные органы местного самоуправления в числе субъектов такого права. Предоставление местному самоуправлению права законодательной инициативы является достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальных образований, взаимодействия государственных и местных интересов.

Порядок его осуществления можно рассмотреть на примере Закона Краснодарского края от 09.12.1997 № 112-КЗ «О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в Краснодарском крае». Право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления осуществляется в форме внесения в Законодательное Собрание Краснодарского края законопроектов и поправок к законопроектам; законодательных предложений о разработке и принятии новых законов Краснодарского края; законопроектов о внесений изменений и дополнений в действующие законы Краснодарского края либо предложений о признании этих законов утратившими силу.

В 10-дневный срок со дня принятия представительным органом местного самоуправления решения о внесении законопроекта в Законодательное Собрание Краснодарского края руководитель представительного органа местного самоуправления (глава муниципального образования) направляет законопроект и сопроводительные документы к нему в Законодательное Собрание Краснодарского края. При внесении представительными органами местного самоуправления проектов законов в Законодательное Собрание Краснодарского края должны быть представлены: сопроводительное письмо; решение представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта; текст законопроекта; пояснительная записка с обоснованием необходимости его принятия, а также финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта закона, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат). Подготовленный в установленном порядке законодательной инициативы законопроект вносится па рассмотрение в Законодательное Собрание Краснодарского края, как правило, за 40 дней до начала очередного пленарного заседания Законодательного Собрания Краснодарского края, а поправки к законопроектам представляются, как правило, не позднее 20 дней до начала пленарного заседания Законодательного Собрания Краснодарского края, на котором будет рассматриваться законопроект.

От имени представительного органа местного самоуправления законопроект и поправки к законопроекту вносит руководитель представительного органа местного самоуправления (глава муниципального образования) или уполномоченный представитель, имеющий соответствующее решение данного органа о своих полномочиях по внесению законопроекта. Обсуждение и принятие решения по законопроектам или поправкам к законопроектам, вносимым представительным органом местного самоуправления, осуществляется в порядке и сроки, предусмотренные Регламентом Законодательного Собрания Краснодарского края.

Законом об избирательных правах закреплены гарантии прав граждан при проведении местного референдума и муниципальных выборов.

Закон о муниципальной службе содержит гарантии прав граждан на равный доступ к муниципальной службе, устанавливает порядок судебной защиты прав местного самоуправления в области муниципальной службы, регулирует ответственность муниципальных служащих за нарушение законов, установление и обеспечение федеральных гарантий для муниципальных служащих и др.

К компетенции субъектов РФ относится установление и закрепление в законодательных актах дополнительных гарантий реализации местного самоуправления, которые дополняют систему гарантий, созданную федеральными нормативными правовыми актами.

На местном уровне гарантирование реализации местного самоуправления происходит в муниципальных правовых актах и носит характер конкретизации и практической реализации федерального и регионального законодательных массивов.