Интеграционные процессы на территории бывшей Российской империи и образование СССР. 
Федеративное устройство СССР по Конституции 1924 г

С 1917 по 1922 г. постепенно складывались отношения сотрудничества между советскими республиками, прежде входившими в состав Российской империи. Важную организационную роль играл в этих процессах Народный комиссариат России по делам национальностей. Договоры о сотрудничестве касались далеко не только военной области. Так, в 1919 г. декрет ВЦИК «Об объединении советских республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом» признал целесообразным временно объединить как военные организации и военное командование этих государств, так и железные дороги, финансы и пр. В 1921 — 1922 гг. ликвидировались таможенные границы между будущими союзными республиками, на их территории действовало общее налоговое законодательство и единое гражданство.

На территории республик действовали декреты и постановления съезда Советов, ВЦИК и СНК РСФСР. Причем в одних республиках действие на их территории законов РСФСР было оформлено в законодательном порядке как общий принцип, в других — требовалось утверждение каждого закона в установленном на территории данной республики порядке. Особенно важным было сотрудничество республик в финансовой области. Россия взяла тогда на себя финансирование основных расходов республик по управлению, содержанию армии, налаживанию народного хозяйства. Финансирование было основано на российском рубле и осуществлялось через органы Народного (позднее — Государственного) банка РСФСР, который имел свои отделения и конторы в большинстве республик.

Вместе с тем с началом нэпа усиливались и центробежные тенденции, подпитываемые националистическими настроениями части населения республик. Так, в марте 1922 г. СНК Грузии издал директиву, согласно которой границы Грузии должны были закрыться, а рабочие, состоявшие членами профсоюза менее шести месяцев, выселялись за пределы республики. Женщины, вышедшие замуж за представителей других национальностей, лишались грузинского гражданства^[1].

Дальнейшее развитие интеграционных процессов требовало создания межреспубликанских учреждений, задачей которых становилось поддержание постоянных связей между правительствами республик. Такие задачи взяли на себя полномочные представительства республик в Москве, которые начали создаваться с 1921 г. Представительства содействовали выполнению хозяйственного плана республик, дружественных связей между ними, информировали органы власти своей республики о важнейших мероприятиях, состоянии экономики и культуры в РСФСР. Им было предоставлено право входить от имени своего правительства с представлениями и ходатайствами во все высшие органы государственной власти РСФСР. Представительства выполняли также некоторые функции дипломатической миссии.

К началу 1922 г. по инициативе Украины и Закавказской федерации началась подготовка учредительных документов союзного государства. Проекты Декларации и Договора об образовании СССР обсуждались в течение года в республиках. Главный вопрос заключался в том, на каких основаниях будет оформлен союз. Конкурировали две позиции. Первая заключалась в предложении заключить договор между советскими республиками Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии, Армении и РСФСР о формальном вступлении первых в состав РСФСР на правах автономий (И. В. Сталин). Вторая предполагала оформление принципиально иной федерации, основанной на признании суверенитета равноправных республик, объединившихся в единое союзное государство (В. И. Ленин). В итоге победило второе предложение. Проекты Декларации и Союзного договора были утверждены 29 декабря 1922 г. на конференции полномочных представителей союзных республик, а 30 декабря они были приняты I съездом Советов СССР. Эта первоначальная редакция Декларации и Договора прямо не упоминала о суверенитете союзных республик, но закрепляла их право свободного выхода из союза.

Во исполнение постановления I съезда Советов СССР о подготовке проекта общесоюзной Конституции ЦИК СССР первого созыва образовал на своем заседании 10 января 1923 г. шесть комиссий. Одновременно приступили к работе конституционные комиссии, образованные президиумами ЦИК союзных республик. В течение января — февраля 1923 г. были в основном подготовлены проекты основных разделов Конституции. Однако в ходе разработки и обсуждения проектов в комиссиях развернулась острая борьба вокруг содержания проектов. Против идеи построения Союза ССР на началах пролетарского интернационализма и охраны суверенных прав республик вновь выступили сторонники «автономизации» союзных республик. Новая редакция Договора, вошедшая составной частью в проект Конституции СССР, уже имела главу о суверенных правах союзных республик. Этот проект был принят второй сессией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 г., а в окончательной редакции — II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.

Конституция СССР 1924 г. закрепляет и развивает важнейшие принципы и институты советской федерации. Структуру этого документа формально составляют Преамбула, Декларация и Договор об образовании Союза ССР.

Глава вторая Договора включает всего пять статей. Предметы ведения и полномочия союзных республик в ней не перечислены. В данном случае пошли по пути закрепления за входящими в союз республиками остаточной компетенции. Под этим подразумевается, что суверенитет союзной республики был ограничен лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза ССР. Вне этих предметов каждая союзная республика осуществляла государственную власть самостоятельно. Для того чтобы эта конструкция работала, в первой главе Договора, закрепляющей предметы ведения верховных органов власти СССР, давался их исчерпывающий, не допускающий расширения список из 24 пунктов (ст. 1). При этом одной из задач Союза ССР была охрана суверенных прав республик.

В соответствии с Положением о ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. ЦИК союзной республики мог опротестовывать постановления Президиума союзного ЦИК. Кроме того, существовал институт постоянных представителей союзных республик при СНК Союза ССР. Представитель имел право вносить протесты в союзные органы на их отдельные решения. Союзные распоряжения могли быть приостановлены ЦИК союзных республик и их президиумами. Союзные объединенные наркоматы могли отменять постановления одноименных наркоматов, если эти решения противоречили общесоюзному законодательству. Однако такое право не распространялось на случаи, когда данные распоряжения были основаны на точном предписании СНК данной республики.

За каждой республикой сохранялось право свободного выхода из союза (ст. 4) и постоянство территории (ст. 6). Для изменения, ограничения или отмены этого права требовалось согласие всех республик, входящих в союз. Устанавливалось единое союзное гражданство, законодательство о котором в дальнейшем постоянно менялось. Положение о гражданстве СССР было принято в 1924 г., но действовало всего шесть лет и было заменено новым уже в январе 1930 г., а затем в апреле 1931 г. В него вошли положения ВЦИК и СНК об упрощенном порядке приема в гражданство СССР и выхода из него^[2]. Каждая из союзных республик имела свою конституцию, которая могла изменяться ими самостоятельно (ст. 5).

Соотношение исполнительно-распорядительных полномочий Союза ССР и союзных республик, предусмотренное главами 8 и 10, свидетельствует о децентрализованной федерации. Действительно, к исключительному ведению Союза было отнесено всего пять функций, которые осуществляли общесоюзные наркоматы: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов (ст. 51). Еще пять центральных наркоматов было отнесено к числу объединенных, которым соответствовали одноименные народные комиссариаты республик, осуществляющие на территории союзных республик их задания: ВCHX, наркоматы продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции (ст. 52). Остальные наркоматы, в том числе земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, существовали только на республиканском уровне (ст. 67). Степень децентрализованности СССР в первые годы его существования хорошо показывает обсуждение проектов декретов «Об основах судоустройства Союза и союзных республик», «Об основах уголовного судопроизводства» и «Об основах уголовного законодательства». Примечательно, что против проектов высказались все наркомы юстиции республик, усмотрев в них ущемление суверенных прав республик за счет расширения компетенции Союза как следствие национальной политики РКП (б). Потребовались достаточно серьезные усилия федеральных органов власти для того, чтобы идея Основ была реализована.

Как и до образования СССР, союзные республики формировали собственные бюджеты, которые теперь входили в состав единого государственного бюджета СССР (ст. 1, п. «л»). Наряду с общесоюзными, союзные республики имели право учреждать собственные налоги, с разрешения общесоюзных органов. С помощью финансово-бюджетной системы с самого начала решалась задача выравнивания социально-экономического развития разных союзных республик.

Принятие Конституции СССР послужило основанием для создания соответствующих конституций в союзных республиках. В 1925 г. были утверждены и введены в действие Конституции РСФСР, УССР, ЗСФСР, в 1927 году — БССР. В том же году были утверждены первые Конституции Узбекской ССР и Туркменской ССР.

В принятой в 1925 г. Конституции РСФСР был отражен принцип построения федерации на основе автономии национальных республик и областей. В соответствующей главе определялся статус таких автономий. Республики принимали свои Конституции, которые представлялись на утверждение ВЦИК и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов. Положения об автономных областях также принимались съездами Советов и утверждались ВЦИК. ЦИК автономной республики обладал законодательными правами в пределах компетенции. Всероссийский съезд Советов имел право отмены постановлений нижестоящих съездов Советов, в том числе и автономных республик, в случае нарушения ими Конституции или постановлений верховных органов власти РСФСР.

• [1] XII съезд РКП (б): стенографический отчет. М., 1923. С. 160−161.
• [2] Лукьянова Е. А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917−1993). М., 2000. С. 38.