Экономические теории бюрократии

Экономические теории бюрократии полагают, что даже исполняя профессиональные обязанности, бюрократы остаются людьми. Значит, они действуют, исходя из собственных интересов, стремясь минимизировать свои издержки и максимизировать доходы. Но, в отличие от покупателей на рынке, бюрократия может прикрываться действиями «во имя общественного интереса»¹. Что именно максимизируют бюрократы, в экономических теориях бюрократии определяется по-разному, но их все объединяет фокус исследований на индивиде, а не организации. Иными словами, экономические теории бюрократии представляют в основном микроуровень анализа.

Одним из основоположников экономических теорий бюрократии является Энтони Даунс^[1][2]. Он выделяет четыре принципиальные характеристики бюрократии^[3]:

• 1) бюро — это большие организации, которые регулярно получают ассигнования или гранты;
• 2) большинство бюрократов работает полный день на протяжении большей части своей карьеры и получает большую часть своих доходов в виде заработной платы;
• 3) бюрократы назначаются, сохраняют должности и получают повышения в основном на основе ожидаемого исполнения обязанностей внутри бюро (а не путем выборов или на основе априорных характеристик, таких как религия, раса, социальный класс и т. д.);
• 4) основные результаты деятельности бюро не оцениваются прямо или косвенно за пределами организации путем обмена трансакциями^[4]. Значит, деятельность бюрократов не оценивается кем-либо, кроме самих бюрократов. Работа бюрократии также не оценивается с помощью взаимных обменов услугами или товарами, как на рынке. Поэтому выяснить реальную стоимость услуг бюрократа нельзя.

Теория Даунса основана на двух гипотезах.

Первая гипотеза касается всеобщей рациональности агентов: акторы стремятся достичь своих целей, выбирая максимально эффективный способ в условиях ограниченных возможностей и стоимости информации. Поэтому по мере увеличения стоимости информации, времени, денег и иных ресурсов, необходимых для достижения цели, уменьшается степень достижения цели. Бюрократ в таких условиях будет стремиться к меньшему количеству желаемого блага или частичной реализации задуманного.

Вторая гипотеза Даунса касается интересов бюрократа. Интересы бюрократии многочисленны: деньги, престиж, власть, безопасность, удобство, лояльность (идее, институту, нации), гордость за отлично выполненную работу, желание служить общественным интересам (как их понимает сам бюрократ). В зависимости от комбинации интересов, существует два вида бюрократов: «эгоистичные» бюрократы (purely self-interested officials) и бюрократы со смешанной мотивацией (mixed-motive officials).

«Эгоистичные бюрократы» интересуются только тем, что приносит личную пользу им самим, а не их бюро или обществу в целом. Они бывают двух типов: «карьеристы» {climbers), стремящиеся максимизировать собственную власть, престиж или доход; и «охранители» (conservers), которые максимизируют собственную безопасность и удобство. Безопасность заключается в сохранении существующего уровня привилегий, дохода, власти и т. д.

Бюрократы со смешанной мотивацией преследуют не только личные, но и в какой-то степени общественные цели. В зависимости от степени отличают три типа бюрократов со смешанной мотивацией: «фанатики» (zealots), «адвокаты» (advocates) и «государственники» (statesmen). Бюрократы-фанатики являются приверженцами отдельных государственных политик и стремятся к максимизации собственной власти, как для себя, так и для реализации заветной политики. Например, глава администрации, считающий, что лучшим решением всех транспортных проблем страны является создание портативных «черных дыр», и активно продвигающий соответствующий законопроект в ОЗВ.

Бюрократы-адвокаты защищают интересы более широкого круга государственных политик или организации в целом. Их позиция проявляется не внутри организации, а при конфликтах «родной» организации с другими. Например, бюрократ-адвокат может отстаивать интересы министерства обороны в целом или подразделения ВДВ в частности.

Бюрократы-государственники ближе остальных к идеалам рациональной бюрократии Вебера. Помимо преследования собственных целей, они стремятся удовлетворить общественные интересы (как сами их понимают) и потому максимизируют власть для контроля ключевых для общества политик^[5].

Действия любого бюрократа имеют ограничения со стороны внешней среды и внутренней иерархии. Внешняя среда ограничивает бюрократа в трех направлениях: во-первых, в стоимости информации. Получение каждой единицы информации требует от актора затрат ресурсов, будь то время или деньги. Во-вторых, ЛПР, ограничено в своих возможностях временем, затрачиваемым на принятие одного решения, количеством одновременно рассматриваемых вопросов и объемом информации касательно каждого вопроса, которую ЛПР в состоянии осилить. В-третьих, в процессе принятия решений всегда существует неустранимая неопределенность. Она может снижаться за счет получения дополнительной информации, но этот процесс ограничен аналитическими возможностями ЛИР и стоимостью информации.

Кроме внешних условий, бюрократ ограничен в своих действиях внутренними — бюрократической иерархией. К положительным сторонам иерархии относятся: разрешение внутриорганизационных конфликтов, возникающих из-за конкурирующих целей членов организации или разного восприятия реальности (проблемы) членами организации; и избавление от избыточной информации за счет вертикальной системы коммуникации.

Итог внешних и внутренних ограничений бюрократии таков: никто не знает всего, что происходит в организации (бюро). Эта аксиома выражается в двух основных проблемах бюрократии, искажении сообщения (message distortion) и искажении приказов (directive-distortion problem).

Первая проблема — искажение сообщений — возникает в результате действия трех эффектов отбора информации¹, поступающей от подчиненного к начальнику внутри организации:

• — желание подчиненного представить результаты своей работы и себя в выгодном свете приводит к отбору «только хороших новостей»;
• — сокрытие или приуменьшение значения информации, которая не понравится руководителю. Это выражается, например, в том, что подчиненные скрывают от начальника провал его проектов-любимчиков. В меньшей степени этот эффект свойственен организациям с доминированием бюрократов-фанатиков или бюрократов-адвокатов;
• — отсеивая информацию для доклада руководству, подчиненный выберет ту, которая максимизирует его полезность. Бюрократы-охранители будут отбирать информацию, поддерживающую курс на удержание статускво; карьеристы, фанатики и адвокаты — увеличение ресурсов; а адвокаты и фанатики противоположных политик — информацию о плохом состоянии текущих дел и необходимости изменений.

Если каждый уровень иерархии, передавая информацию «наверх», искажает ее хотя бы на 10%, то в организации из шести уровней представление руководителей организации будет соответствовать реальности на 59%. Соответственно, чем больше уровней иерархии, тем более искаженной информацией обладает руководитель.

Вторая проблема — искажение приказов — развивается по той же логике, но касается передачи информации от руководителя к подчиненному. Каждый уровень иерархии, обладая дискреционными полномочиями в рамках «спущенного сверху» приказа, уточняет полученные распоряжения, исходя из собственных интересов.

Бюрократия также подчиняется собственным законам развития, названным Даунсом его именем^[6][7].

Первый закон Даунса гласит, что невыбранные, но желаемые альтернативы имеют ценность. Даунс поясняет этот закон на примере из сферы недвижимости: многие люди желают жить как можно ближе к кампусу университета, чтобы посещать культурные мероприятия, и в итоге платят повышенную арендную плату за желаемую альтернативу (возможность посещать культурные мероприятия), которой почти никогда не пользуются.

Второй закон Даунса — любой неурегулированный конфликт на любом уровне иерархии передает власть вышестоящему уровню. Это свойство иерархии проявляется как в виде конфликтов внутри одного бюро, так и между уровнями государственной власти.

Третий закон Даунса — любая попытка контроля организации (бюро) создает другое бюро.

Четвертый закон Даунса — требования бесплатных услуг истощает возможность бюро предоставлять их. В отсутствие формализованной платы за услуги, организация прибегает к «квазиценообразованию», чтобы сократить поток желающих. Такими квазиценами могут быть удлинение периода ожидания услуги, усложнение требований к предоставлению или установление обязательств по обмену услугами.

Кроме четырех основных законов существования, динамика бюрократии подчиняется трем взаимосвязанным эффектам, старения (aging, или Первый закон Сирила Паркинсона^[8]), разгона (acceleration) и торможения (deacceleration).

Закон старения бюрократии универсален: независимо от необходимости, ресурсы и, соответственно, размер бюро имеют тенденцию увеличиваться. Эффект старения проявляется в нескольких формах:

• — рост количества регламентированных процедур (чтобы закрепить весь опыт организации);
• — рост эффективности в реализации функций приводит к получению новых функций и (или) ресурсов для их реализации;
• — цели руководства смещаются от достижения уставных целей бюро в сторону сохранения и расширения самой организации;
• — изменение состава — фанатики, стоящие у истоков организации, уступают место администраторам-охранителям;
• — чем больше организации, тем больше инерция принятия и реализации решений. Поскольку издержки реформирования поведения всех членов организации и поиска новых путей решения проблемы выше, чем остаточные потери от «работы по-старому»;
• — «битвы за территорию» — каждое бюро стремится расширить свои полномочия в реализации своей социальной функции, следовательно подобное расширение неизбежно приводит к столкновению интересов и полномочий разных организаций. Если бюро уклоняется от подобных конфликтов за полномочия, государственная политика будет раскоординированной или крайне специализированной.

Эффекты разгона и торможения связаны с общественной потребностью в услугах, производимых определенным бюро. Если, но какой-то причине важность выполняемой бюро социальной функции возрастает, то бюро внезапно получает доступ к значительным ресурсам и в силу вступает эффект разгона. Благодаря расширившемуся доступу к ресурсам, организация расширяется, открываются новые вакансии. На эти вакансии приходят бюрократы-карьеристы, постепенно вытесняя бюрократов-охранителей. Бюрократы-карьеристы, преследуя собственные интересы, ориентируются на инновации и адаптацию организации к среде. Это ускоряет рост организации, нуждающейся в новых работниках, которыми становятся бюрократы-карьеристы, и т. д.

Эффект разгона прекращается при условии:

• — расширение организации вступает в непримиримый конфликт с целями других бюро, в чьи сферы полномочий она «влезает»;
• — организация растет быстрее, чем потребность общества в ее услугах, поэтому прекращается финансирование;
• — бюро не может привлечь достаточное количество талантливых работников, вследствие чего качество его работы, позволявшее привлекать дополнительные ресурсы, падает;
• — наиболее талантливые сотрудники организации вынуждены отдавать слишком много времени на администрирование (в результате разрастания организации) и мало — на выполнении социально значимых функций.

Эффект торможения возникает, когда в результате падения общественного спроса на услуги организации, сокращаются ее возможности для роста, привлекаемый персонал оказывается в среднем хуже, чем в остальных бюро. Неталантливые сотрудники противостоят изменениям, что еще больше ухудшает положение организации и т. д.

Еще одна классическая экономическая теория бюрократии принадлежит видному теоретику общественного выбора Гордону Таллоку¹. Таллок известен, в первую очередь, своими исследованиями поиска политической ренты^[9][10], а его теория бюрократии, также как и теория Даунса, описывает отношения внутри бюро. Бюрократия находится в поле политических, а не экономических (договорные отношения двух независимых агентов) отношений, поскольку бюрократические отношения — это отношения доминирования, устанавливающиеся между начальником и подчиненным. При этом первый напрямую определяет карьерные перспективы второго. Рационально действующие бюрократы будут максимизировать собственный доход в виде карьерного роста и минимизировать издержки, перекладывая работу на подчиненных, а риски — на начальника. Из главной предпосылки бюрократических отношений следует два вывода. Во-первых, преимущество в бюро получают аморальные, но амбициозные служащие, не заботящиеся о последствиях реализации своих личных амбиций для организации в целом. Во-вторых, большинство бюрократов являются одновременно и начальниками, и подчиненными, поэтому бюрократическая иерархия сталкивается с рядом проблем.

Первая проблема отношений начальника — подчиненного — это передача информации, сформулированная Таллоком, как «испорченный телефон» {whispering down the lane), и подробно описанная Даунсом. Чем сложнее сообщение и чем длиннее цепочка передачи, тем больше искажение передаваемой информации. Преодолеть эту проблему можно либо упростив сообщение, либо укоротив цепочку путем децентрализации. Децентрализация бюрократических иерархий влечет за собой вторую проблему: совместимость целей подразделений {incentive compatibility) с целями центральной организации. Третья проблема отношений начальник — подчиненный — это проблема контроля {compliance problem). Если уровней иерархии слишком много, то информация, доходящая до высших уровней о деятельности нижних, будет серьезно искажена, и как следствие — руководство будет принимать решения, основываясь на крайне неточных данных. В случае же децентрализации, руководство теряет власть. Последнее является противоестественным для рационально действующего бюрократа.

Бюро следует логике постоянного расширения: каждый бюрократ, стремясь максимизировать собственную власть (но не контроль), увеличивает количество подчиненных и бюджет. Этот постоянный рост бюрократической организации вкупе с проблемой передачи информации и проблемой контроля подчиненных приводит к тому, что бюро функционирует как «бюрократическое свободное предпринимательство» {bureaucratic free enterprise). По мере роста организации сокращается контроль высших уровней иерархии над низшими. В итоге, приказы, как и любая информация, искажаются на каждом уровне и, дойдя до нижнего, могут вообще не соответствовать изначальному сообщению верхнего уровня. Поэтому нижние уровни бюрократии фактически оказываются свободными от контроля сверху, но все еще подчиненными регламентам и процедурам деятельности. Весь полученный бюджет бюро стремится превратить в свои издержки (произвести общественные услуги), поэтому естественным следствием роста бюро является перепроизводство общественных услуг (это подробно рассматривает Даунс).

Самая популярная экономическая теория бюрократии — это «особая экономика бюрократии» Уильяма НисканенаК Нисканен рассматривает отношения бюро и его спонсора в рамках экономической модели двухсторонней монополии. В основном в качестве пары «бюро — спонсор» выступает ОИВ и соответствующий ему комитет Конгресса США^[11][12].

Двухсторонняя монополия отношений бюро и спонсора основана на том, что у бюро есть единственный источник финансирования и «покупатель» производимых им услуг — в виде спонсора (проверяющего комитета КонI’pecca). С другой стороны, бюро является для спонсора единственным продавцом. Предложение бюро действует по принципу «все или ничего»: бюро предлагает совокупный результат (с множеством условий и оговорок) в обмен на бюджет.

Бюро и спонсор ведут переговоры о бюджете и уровне работы (activity level). Принципиальное отличие в позициях переговорщиков в том, что уровень работы — это показатель процесса, и он может не совпадать с результатами «на выходе». Например, бюджет обменивается на определенное количество бюджетных мест в вузах и общее количество подготовленных студентов (уровень работы). Однако вложение денег в эти места не гарантирует качество образования (результат). Проверить соотношение вложенных денег и фактического результата спонсор не способен по двум причинам: во-первых, информационная асимметрия работает в пользу бюро. Во-вторых, проверяющий, кроме того, что ограничен в ресурсах для осуществления проверок, также имеет собственную мотивацию.

Итак, если проверить эффективность расходования бюджета бюро невозможно, го зачем увеличивать бюджет? Модель бюрократии Нисканена отвечает на этот вопрос так: потому что это всем выгодно. Бюро выгодно максимизировать расходы потому, что оно неэффективно их использует (поэтому надо больше) и потому, что максимизация бюджета отвечает интересам отдельных бюрократов; спонсору (парламенту) — потому, что он заинтересован в перепроизводстве услуг для населения, чтобы обеспечить себе перевыборы. Система, таким образом, находится в равновесии. Единственный минус этого равновесия — это хронический дефицит бюджета, который покрывается из «общего кармана» (common pool resources) — денег налогоплательщиков.

Бюро в принципе неэффективно расходует ресурсы по двум причинам: во-первых, будучи монополистом, оно может использовать ценовую дискриминацию, а во-вторых, убытки от продажи услуг конечным покупателям (гражданам) всегда можно компенсировать из бюджета (спонсор). Мотивация бюрократа: заработная плата, надбавки и премии, репутация, власть, патронаж, результат бюро в целом, легкость проведения изменений и управления бюро. Последние два связаны с максимизацией бюджета опосредованно. Легкость управления бюро уменьшается по мере увеличения бюджета и функций организации, но рост бюджета организации позволяет отдельному бюрократу переложить функции управления на новых нанятых бюрократов. Легкость изменений сокращается при стабилизации бюджета. Все остальные факторы находятся в прямой пропорциональной зависимости от размера бюджета бюро.

Нисканен отмечает, что независимо от мотивации, бюрократы не действуют в общественных интересах в силу ограниченности информации и конфликтов целей с другими членами организации. Общественный интерес понимается бюрократом как профессионализм и преданность решению конкретной проблемы, для чего необходима максимизация бюджета организации^[13].

Таким образом, модель бюрократии Нисканена, предполагая равновесие, не предполагает возможности реального контроля законодательной власти над бюрократией. Логическое развитие эта модель получила в работах П. Данливи, смягчившего акцент на максимизации бюджета для анализа бюрократий в Вестминстерских системах¹.

• [1] Simmons J. R. Bureaucracy: Economic Theories // Encyclopedia of Public Administrationand Public Policy: AJ. 2003. Vol. 1. P. 122.
• [2] Downs A. Inside bureaucracy. Boston: Little, Brown and Co., 1967.
• [3] Downs A. Inside bureaucracy. Chicago: Real Estate Research Corporation, 1964. P. 3.
• [4] Ibid. P. 24—31; Niskanen W. A. Bureaucracy and representative government. Chicago: Transaction Publishers. 1971. P. 21—22.
• [5] Dozens A. Inside bureaucracy. Р. 5—6.
• [6] Поскольку передача всего объема информации, которой обладает подчиненный, начальнику невозможна (в силу ограничений возможностей ЛИР в принятии решений), то подчиненный получает выгоду от информационной асимметрии принципал-агентскоймодели. Он решает, что начальник узнает о его деятельности, а что — нет.
• [7] Dozens A. Inside bureaucracy. Р. 8—10.
• [8] Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона: сборник: пер. с англ. / сост. и авт. предисл. В. С. Муравьев. М.: Прогресс, 1989.
• [9] Tullock G. The politics of bureaucracy. Washington, DC: Public Affairs Press, 1965; idem. Economic hierarchies, organization and the structure of production. London: Springer Science &Business Media, 2012. Vol. 7.
• [10] Tullock G. The economics of special privilege and rent seeking. London: Springer Science &Business Media, 1989. Vol. 5.
• [11] Niskanen W. A. The peculiar economics of bureaucracy // The American Economic Review.1968. № 58 (2). P. 293−305.
• [12] Niskanen W. A. Bureaucrats and politicians // The Journal of Law & Economics. 1975.Vol. 18. № 3. P. 617—643; Cm.: Idem. The peculiar economics of bureaucracy.
• [13] Niskanen W. Bureaucrats and politicians. P. 39—40.